文│劉藝卓 孔維升（商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院）

楊靜（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心）

中國(guó)-新西蘭自貿(mào)區(qū)是中國(guó)與其他國(guó)家簽署的第一個(gè)涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資等多個(gè)領(lǐng)域的自由貿(mào)易協(xié)定?！皡f(xié)定”中，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品對(duì)新西蘭高度開放，尤其是乳制品最終全部實(shí)現(xiàn)自由化，關(guān)稅削減至零。但與此同時(shí)，為保護(hù)國(guó)內(nèi)乳品產(chǎn)業(yè)，中國(guó)對(duì)奶粉等乳制品實(shí)施了特殊保障措施。特保措施是否對(duì)中國(guó)的奶粉進(jìn)口發(fā)揮了有效調(diào)節(jié)作用，這是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。本文從中新自貿(mào)協(xié)定中中方奶粉的降稅模式入手，分析特保措施在中國(guó)奶粉進(jìn)口中發(fā)揮的作用，并提出今后自貿(mào)區(qū)談判中乳制品特保措施的相關(guān)建議。

一、中方奶粉的降稅模式

2008年4月7日，中國(guó)與新西蘭完成談判并簽署《中華人民共和國(guó)政府與新西蘭政府自由貿(mào)易協(xié)定》，“協(xié)定”于當(dāng)年10月生效。根據(jù)“協(xié)定”， 中國(guó)對(duì)新西蘭進(jìn)口的奶粉，在最惠國(guó)關(guān)稅稅率（MFN）基礎(chǔ)上實(shí)施關(guān)稅逐年遞減，在3～10年內(nèi)即最晚到2019年全部免除關(guān)稅，實(shí)現(xiàn)完全自由化。列入關(guān)稅減讓表的8位稅號(hào)乳制品共有6類20個(gè)，逐年降低關(guān)稅0.8～4個(gè)百分點(diǎn)。其中，3種奶粉產(chǎn)品（04021000、04022100、04022900）在2019年關(guān)稅降為零。

自貿(mào)區(qū)對(duì)中方較為敏感的乳制品采取了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障機(jī)制。根據(jù)“協(xié)定”，如在任何給定的日歷年中，自新西蘭原產(chǎn)包括三種奶粉在內(nèi)的乳品（稅號(hào)分別為04021000、04022100、04022900和04029100）進(jìn)口量，該產(chǎn)品該日歷年的觸發(fā)水平，中方可通過(guò)附加關(guān)稅的形式對(duì)該產(chǎn)品實(shí)施特殊保障措施。實(shí)施的附加關(guān)稅與任何其他適用于該產(chǎn)品的關(guān)稅之和，不應(yīng)超過(guò)該特殊保障措施實(shí)施之日實(shí)施的最惠國(guó)適用稅率或基準(zhǔn)稅率，以較低者為準(zhǔn)。奶粉的特保措施適用到2023年。表1列出了適用特殊保障機(jī)制奶粉歷年觸發(fā)量。

二、“自貿(mào)協(xié)議”簽署前后中國(guó)自新奶粉進(jìn)口變化情況

新西蘭是發(fā)達(dá)的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)， “協(xié)定”生效后，中方大幅取消自新西蘭進(jìn)口的奶粉關(guān)稅，自新西蘭的奶粉進(jìn)口激增，并呈現(xiàn)如下特征。

1.進(jìn)口數(shù)量激增?！皡f(xié)議”簽署后，新西蘭奶粉生產(chǎn)潛力明顯釋放，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力得到進(jìn)一步強(qiáng)化，同時(shí)“三聚氰胺”事件又使國(guó)內(nèi)消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)奶粉質(zhì)量信心不足，更加劇了新西蘭奶粉對(duì)中方的出口。由于中方奶粉最惠國(guó)實(shí)施稅率不高，僅為10%，因此，“協(xié)定”簽署后，隨著關(guān)稅的進(jìn)一步降低，中國(guó)自新西蘭進(jìn)口奶粉持續(xù)高速增長(zhǎng)。2017年，中國(guó)自新西蘭進(jìn)口奶粉55萬(wàn)噸，是“協(xié)定”生效時(shí)2008年的11倍。

2.進(jìn)口份額提高。進(jìn)口乳品占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)量比重，已從“協(xié)定”生效時(shí)2008年的22.4%增長(zhǎng)到目前的一半，并呈持續(xù)上升態(tài)勢(shì)。其中新西蘭奶粉份額擴(kuò)大更為明顯，2009-2017年，自新進(jìn)口奶粉占國(guó)內(nèi)奶粉進(jìn)口總量比重均為80%左右。進(jìn)口量急劇增加和進(jìn)口市場(chǎng)過(guò)度集中，給國(guó)內(nèi)保持乳制品生產(chǎn)發(fā)展空間、保持乳制品價(jià)格穩(wěn)定及提高奶農(nóng)利益帶來(lái)很大困難。

3.數(shù)量觸發(fā)時(shí)間提前。為防止進(jìn)口乳制品激增對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成不利影響，“協(xié)定”對(duì)中國(guó)自新西蘭進(jìn)口乳制品設(shè)置了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障措施，即在任何給定的日歷年中，自新西蘭原產(chǎn)乳品的進(jìn)口量超過(guò)該日歷年乳品的觸發(fā)水平時(shí)，中方將停止按自貿(mào)協(xié)議的優(yōu)惠進(jìn)口稅率征收稅款, 而改為按降稅前的最惠國(guó)進(jìn)口稅率征收稅款。據(jù)中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，中方自新進(jìn)口奶粉量分別于2009年8月、2010年4月、2011年3月、2012年2月和2013—2017年的1月，達(dá)到當(dāng)年觸發(fā)水平，觸發(fā)時(shí)間逐年提前。

表1 2008—2023年奶粉的數(shù)量觸發(fā)水平（噸）

三、 中新自貿(mào)區(qū)特保措施的效用分析

為反映特保措施對(duì)奶粉進(jìn)口的影響, 可以利用1995—2017年的數(shù)據(jù)建立模型，通過(guò)回歸奶粉進(jìn)口量和實(shí)施特保措施后的奶粉平均關(guān)稅水平，估計(jì)奶粉特保措施的效用。

1.模型設(shè)定。

奶粉的進(jìn)口需求一般用國(guó)內(nèi)收入水平、匯率和進(jìn)口關(guān)稅水平等因素來(lái)解釋，考慮到2013年新西蘭奶粉發(fā)生的質(zhì)量安全事件，對(duì)中國(guó)自新西蘭進(jìn)口奶粉量產(chǎn)生了較大的影響，在模型中設(shè)定虛擬變量，1995—2013年，虛擬變量值為0；2014—2017年，虛擬變量值為1。因此，構(gòu)建模型如下：

式中，m為自新西蘭奶粉進(jìn)口量；y為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值；r為當(dāng)年人民幣兌美元平均匯率；t為加權(quán)關(guān)稅水平；dm為虛擬變量。

2.數(shù)據(jù)來(lái)源。

模型中，自新西蘭奶粉進(jìn)口量來(lái)自海關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和匯率來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。此外，為評(píng)估特保措施的作用，本文結(jié)合了奶粉的觸發(fā)水平，計(jì)算了奶粉的加權(quán)平均稅率，計(jì)算方法為：

式中，奶粉的觸發(fā)量和協(xié)定優(yōu)惠稅率，均根據(jù)商務(wù)部自貿(mào)區(qū)網(wǎng)站公布的中新自貿(mào)協(xié)定文本整理。

3.模擬結(jié)果和分析。

采用1995—2017年的年度貿(mào)易數(shù)據(jù)，構(gòu)建年度自新西蘭進(jìn)口奶粉需求模型，模型估計(jì)結(jié)果如下：

（-2.18）（3.90） （1.77）（-2.83）（-2.84）

括號(hào)里是參數(shù)檢驗(yàn)的T值。模型估計(jì)結(jié)果顯示，R2=0.83，DW=2.02，模型總體顯著，但匯率對(duì)奶粉進(jìn)口的影響在統(tǒng)計(jì)意義下不顯著。因此，本文剔除匯率因素，重新對(duì)模型進(jìn)行回歸，結(jié)果如下：

（-2.99） （5.24） （-2.46）（-2.28）

模型估計(jì)結(jié)果顯示，R2＝0.80，DW=2.13，模型總體顯著，所有變量對(duì)奶粉進(jìn)口的影響在統(tǒng)計(jì)意義下均顯著。因此，可以說(shuō)明，中國(guó)自新西蘭進(jìn)口奶粉主要受收入水平和關(guān)稅稅率影響，而突發(fā)的質(zhì)量安全事件也是影響中國(guó)進(jìn)口新西蘭奶粉的主要因素之一。收入水平越高、平均關(guān)稅水平越低、質(zhì)量越穩(wěn)定，中國(guó)自新西蘭進(jìn)口的奶粉數(shù)量越多?？紤]到影響新西蘭進(jìn)口奶粉關(guān)稅水平的主要因素之一，是協(xié)定稅率和可以享受協(xié)定稅率觸發(fā)水平內(nèi)的進(jìn)口量，奶粉的觸發(fā)水平越低，平均關(guān)稅水平越高，從而抑制了奶粉的進(jìn)口量增長(zhǎng)。因此，奶粉的特保措施對(duì)奶粉進(jìn)口起到了一定的抑制作用，對(duì)國(guó)內(nèi)處于幼稚期的乳品業(yè)起到了有效的保護(hù)作用。

四、政策建議

為合理維護(hù)中國(guó)乳業(yè)利益，中新自貿(mào)協(xié)定設(shè)定了特殊保障措施。經(jīng)過(guò)理論模擬和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以看出，特保措施的實(shí)施在一定程度上壓制了中國(guó)奶粉的進(jìn)口，對(duì)中國(guó)乳業(yè)的發(fā)展起到了一定的保護(hù)作用。因此，今后，應(yīng)繼續(xù)采取相應(yīng)的措施支持和保護(hù)乳業(yè)，促進(jìn)乳業(yè)的健康發(fā)展。

1.充分利用特殊保障機(jī)制。中國(guó)在入世時(shí)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品作出了重大承諾，關(guān)稅成為保護(hù)乳業(yè)惟一的邊境政策。目前，中國(guó)乳品關(guān)稅水平較低，其中鮮奶的最惠國(guó)稅率為15%，奶粉為10%，酸奶為10%～20%，乳酪為12%～15%，其他乳品稅率最高不超過(guò)20%。在中新自貿(mào)區(qū)中，乳品關(guān)稅最終降至零，但設(shè)定了數(shù)量觸發(fā)的特殊保障機(jī)制，為我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)幦×艘欢ǖ臅r(shí)間。乳業(yè)是中國(guó)的幼稚產(chǎn)業(yè)，今后在雙邊貿(mào)易談判中，應(yīng)充分考慮中國(guó)乳業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，吸取中新自貿(mào)區(qū)對(duì)乳品特殊保障機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，維護(hù)好有限的關(guān)稅和國(guó)內(nèi)支持政策空間。

2.提高國(guó)內(nèi)乳品質(zhì)量安全。產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力是乳業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，而質(zhì)量是影響乳業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素。從模型的模擬結(jié)果可以看出，新西蘭奶粉發(fā)生的質(zhì)量安全事件影響了新西蘭對(duì)中國(guó)的奶粉進(jìn)口。因此，在人們高度重視奶粉質(zhì)量的時(shí)代，中國(guó)乳業(yè)應(yīng)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)自身建設(shè)，重視乳品質(zhì)量安全，提高中國(guó)奶業(yè)應(yīng)對(duì)貿(mào)易自由化的能力。具體而言，建議加強(qiáng)基地建設(shè)，對(duì)生產(chǎn)進(jìn)行合理布局，加強(qiáng)牛群的品種改良工作，建立高產(chǎn)母牛核心群；進(jìn)一步推進(jìn)奶牛標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖，加強(qiáng)養(yǎng)殖場(chǎng)圈舍、水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善糞污處理、疫病防控、飼草料貯存（或青貯）等配套設(shè)施，支持養(yǎng)殖場(chǎng)裝備全混合日糧飼養(yǎng)、擠奶、良種繁育、生鮮乳質(zhì)量檢測(cè)等配套設(shè)備，推進(jìn)規(guī)?；膛ｐB(yǎng)殖場(chǎng)良好農(nóng)業(yè)規(guī)范認(rèn)證。

3.建立和完善貿(mào)易預(yù)警和救濟(jì)措施。加強(qiáng)對(duì)乳制品進(jìn)口對(duì)中國(guó)乳業(yè)影響的跟蹤預(yù)警，在國(guó)內(nèi)乳業(yè)受到?jīng)_擊和損害時(shí)，根據(jù)WTO《關(guān)于實(shí)施1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第六條的協(xié)定》、WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》、GATT1994第十九條及《保障措施協(xié)定》享有的權(quán)利義務(wù)，有效利用反傾銷、反補(bǔ)貼等貿(mào)易救濟(jì)措施，確保農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。