劉東民 史晨

2001年“9·11”事件之后，金融制裁快速上升為美國外交領(lǐng)域的“核武器”。基于跨境支付平臺和美元霸權(quán)，美國在對外實(shí)施金融制裁方面擁有其他國家不可比擬的優(yōu)勢，能夠?qū)κ澜绺鲊膰野踩斐蓢?yán)重威脅。特朗普上臺后發(fā)起的中美貿(mào)易摩擦導(dǎo)致中美關(guān)系進(jìn)入了十分復(fù)雜的時期。透徹地了解美國實(shí)施金融制裁的趨勢、特征及其依賴的技術(shù)體系，有利于我們采取更為有效的措施保障我國的國家安全。

“9·11”之后美國對金融制裁的高頻使用

美國很早就開始使用經(jīng)濟(jì)制裁手段為其政治目的服務(wù)。由于經(jīng)濟(jì)制裁成本高昂而效能低下，直到20世紀(jì)末期，華盛頓的大部分政策制定者們傾向于認(rèn)定“經(jīng)濟(jì)制裁并不奏效”。20世紀(jì)90年代，在一篇被廣泛引用的名為“經(jīng)濟(jì)制裁為何不奏效”的文章中，作者指出，經(jīng)濟(jì)制裁的成功率僅為5%；美國外交關(guān)系協(xié)會主席理查德·哈斯曾在外事論壇上嚴(yán)厲譴責(zé)“瘋狂制裁”的行為；美國副總統(tǒng)切尼在成為副總統(tǒng)前還曾專門著書強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)制裁的無效性。然而2001年“9·11”事件之后，經(jīng)濟(jì)制裁成了最受美國政策制定者青睞的外交工具。2014年美國財政部助理部長吹噓到，由于經(jīng)濟(jì)制裁的廣泛使用和顯著作用，財政部現(xiàn)在已經(jīng)成為保衛(wèi)國家安全的核心部門。

短短十幾年間，美國決策者們對于經(jīng)濟(jì)制裁的態(tài)度呈現(xiàn)了180度反轉(zhuǎn)，其原因正是金融制裁作為經(jīng)濟(jì)制裁的主要形式，在近年來發(fā)揮了重要作用。美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的研究成果顯示，在53個單獨(dú)實(shí)施金融制裁的案例中，有19例產(chǎn)生了積極效果（36%）；在101個貿(mào)易與金融制裁相結(jié)合的案例中，有32例是成功的（32%）；在21個以資產(chǎn)凍結(jié)作為制裁手段的案例中，有8例取得了理想的效果（38%）。與上述金融制裁結(jié)果產(chǎn)生鮮明對比的是，在40個單獨(dú)實(shí)施貿(mào)易制裁的案例中，只有10例收到了良好效果（25%）。

美國可以憑借美元在世界貨幣體系中的霸主地位，依靠其在跨境支付清算領(lǐng)域的強(qiáng)大優(yōu)勢，實(shí)施嚴(yán)厲的金融制裁，在被制裁國內(nèi)造成經(jīng)濟(jì)恐慌，直接威脅被制裁國的國家安全。隨著金融全球化、網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程的加速，金融制裁作為美國稱霸世界的工具，已經(jīng)成為美國對外政策“兵器庫”中最重要的武器之一。 “9·11”以后，美國更是投入大量資金、人力和物力識別與追蹤恐怖分子的金融交易，金融制裁也因此在其國家安全戰(zhàn)略中扮演越來越重要的角色。金融制裁的實(shí)施與反制已經(jīng)成為美國與其他國家之間博弈的新方式。

從美國財政部2018年公布的美國目前正在實(shí)施的28項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制裁清單（涉及對20個國家和地區(qū)采取的經(jīng)濟(jì)制裁，這20個國家和地區(qū)分別是伊朗、北朝鮮、俄羅斯、中非共和國、古巴、伊拉克、蘇丹和達(dá)爾富爾、南蘇丹、巴爾干半島、白俄羅斯、布隆迪、剛果、黎巴嫩、利比亞、索馬里、敘利亞、烏克蘭、委內(nèi)瑞拉、也門和巴勒斯坦地區(qū)）中可以看出，所有的經(jīng)濟(jì)制裁均包含金融制裁的內(nèi)容。金融制裁的主要方式包括凍結(jié)資產(chǎn)、切斷跨境支付通道、禁止投資和再投資、禁止向目標(biāo)國發(fā)放貸款、禁止與目標(biāo)國或國民的外匯交易、禁止與目標(biāo)國家的證券交易等。

美國實(shí)施金融制裁的特征

通過對美國財政部公布的一系列金融制裁資料的分析，我們可以看出“9·11”后美國實(shí)施金融制裁的四個特征：

第一，金融制裁的使用頻率越來越高，正在逐漸代替貿(mào)易制裁，成為美國實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁最重要且最嚴(yán)厲的方式。金融制裁具有成本低而效果顯著的特征。一方面，不同于切斷貿(mào)易的形式會給本國出口商造成一定福利損失，金融制裁有針對性地將目標(biāo)直指他國政治精英，減少了對大眾的傷害，并降低了制裁成本。另一方面，隨著非國家主體在世界政治體系中扮演日益重要的角色，和傳統(tǒng)貿(mào)易制裁相比，金融制裁對個人及組織的制裁成效更加顯著。

第二，切斷跨境清算通道既是近年來美國金融制裁中使用較多的手段之一，也是美國金融制裁中最為嚴(yán)厲的手段。從美國對伊朗的制裁可見一斑。伊朗是石油出口大國，伊朗的財政收入很大程度上依賴石油出口。2008年，美國以防止核擴(kuò)散的緣由對伊朗發(fā)起金融制裁，主要是通過位于紐約的美元跨境支付系統(tǒng)（CHIPS）切斷了伊朗國際石油交易的美元支付通道，導(dǎo)致伊朗的石油貿(mào)易只能使用本地或中東國家貨幣進(jìn)行結(jié)算，對伊朗的石油出口造成巨大打擊。2011～2012年，美國又以洗錢為由，制裁伊朗中央銀行，徹底斷絕了全世界中央銀行同伊朗央行的金融往來， 中石油集團(tuán)控股的昆侖銀行也被美國財政部列入制裁黑名單。2012年3月，為了迫使伊朗放棄核計劃，美國要求“環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會”（SWIFT，由西方發(fā)達(dá)國家共同控制）終止了為伊朗金融機(jī)構(gòu)提供的跨境支付報文傳遞服務(wù)，伊朗即使使用美元之外的貨幣開展國際貿(mào)易也面臨很大困難。伊朗與國際市場的資金往來通道大部分都被切斷，這導(dǎo)致伊朗國內(nèi)出現(xiàn)燃料短缺（伊朗國內(nèi)煉油能力有限，需要進(jìn)口燃料）、生活物資匱乏、貨幣大幅貶值、嚴(yán)重通貨膨脹和大規(guī)模游行罷工的混亂局面。直到2014年1月，伊朗被迫全面停止?jié)饪s鈾項(xiàng)目，美國才逐漸放松了對其實(shí)施的金融制裁。

第三，凍結(jié)資產(chǎn)是美國金融制裁中最常用的手段，其具體措施包括禁止提取銀行存款、禁止買賣股票和債券等。這是一種精確打擊，可以定位到具體的個人、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。

第四，財政部成為美國實(shí)施金融制裁的核心部門。美國財政部于2004年成立的“恐怖主義和金融情報辦公室”（TFI）是實(shí)施金融制裁的主要責(zé)任部門。TFI是財政部下設(shè)的四大部門之一，其下的“恐怖主義融資與金融犯罪辦公室”，負(fù)責(zé)政策制定；“情報分析辦公室”，負(fù)責(zé)搜集情報；“海外資產(chǎn)控制辦公室”，負(fù)責(zé)管理制裁項(xiàng)目；“金融犯罪與執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)辦公室”，負(fù)責(zé)銀行保密法與反洗錢的相關(guān)監(jiān)管；“財政部沒收資產(chǎn)行政辦公室”，管理著從犯罪分子手中沒收來的資產(chǎn)。其中，“情報分析辦公室”是世界上唯一下設(shè)于財政部的情報部門。比起一般的情報部門，該辦公室精于金融情報，能夠調(diào)動財政部專有的金融和財務(wù)數(shù)據(jù)，用于金融制裁和金融外交。外國資產(chǎn)控制辦公室則作為責(zé)任機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)定期更新“特別指定國民和人員封鎖清單”（SDN清單）。SDN清單上的對象包括個人、公司和其他實(shí)體，這些對象通常因?yàn)閾碛谢蚩刂婆c被制裁國相關(guān)的資產(chǎn)或與被制裁國和恐怖分子等非法組織有資金往來而受到美國制裁?？偟膩碚f，這些個人、公司和其他實(shí)體即“特別指定國民”（SDNs），通常情況下，美國人禁止直接與SDNs交易。此外，在沒有海外資產(chǎn)控制辦公室授權(quán)的情況下，美國人也被禁止間接參與經(jīng)濟(jì)制裁對象國內(nèi)或和被制裁對象相關(guān)的貿(mào)易往來。

全球跨境支付體系是美國實(shí)施金融制裁所依賴的技術(shù)平臺

美國實(shí)施金融制裁的核心力量來源于金融霸權(quán)，具體表現(xiàn)在兩個方面：首先，美元是全球最重要的融資貨幣和貿(mào)易貨幣，尤其是大宗商品交易結(jié)算，主要采用美元；其次，全球跨境支付體系由美國所控制。美國金融制裁最嚴(yán)厲的手段——切斷跨境支付通道，正是基于美國所控制的全球跨境支付技術(shù)平臺。

當(dāng)前全球跨境支付技術(shù)平臺主要由CHIPS（紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)）和SWIFT（環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會）兩個系統(tǒng)構(gòu)成。CHIPS始建于1970年，總部在紐約。作為全球最大的私營支付清算系統(tǒng)，CHIPS主要進(jìn)行跨國美元交易的支付清算，處理全球九成以上的國際美元交易。SWIFT成立于1973年，是一個國際銀行間非營利的金融服務(wù)性國際合作組織，總部設(shè)在比利時的布魯塞爾，同時在荷蘭阿姆斯特丹、美國紐約和中國香港設(shè)立交換中心（Swifting Center），并為各參加國開設(shè)集線中心（National Concentration），為金融機(jī)構(gòu)提供安全報文交換服務(wù)與接口軟件，覆蓋200余個國家，接入金融機(jī)構(gòu)超過11000家。作為一個全球性組織，SWIFT董事會的25名獨(dú)立董事中僅有4人來自新興經(jīng)濟(jì)體，其執(zhí)行委員會的成員更是清一色來自歐美國家。SWIFT系統(tǒng)并不提供結(jié)算服務(wù)，而是通過CHIPS、Fedwire或其他支付系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)資金的實(shí)際支付結(jié)算。但SWIFT運(yùn)營著世界級的金融電文網(wǎng)絡(luò)，金融機(jī)構(gòu)需要通過SWIFT電文才能完成跨境交易。SWIFT不僅負(fù)責(zé)美元的電文傳送，也承擔(dān)著其他貨幣的電文傳送。這意味著，美國如果能夠控制SWIFT系統(tǒng)，就能夠控制當(dāng)今世界大部分的跨境貨幣支付。

由于SWIFT是一家總部位于布魯塞爾的國際機(jī)構(gòu)，美國政府對于SWIFT的控制力要弱于其對CHIPS的控制力。但是在關(guān)鍵時期，美國政府仍然有能力對SWIFT施加強(qiáng)大影響。美國財政部早在20世紀(jì)80年代就嘗試獲取SWIFT數(shù)據(jù)庫，但未能如愿。911事件為美國掌控SWIFT數(shù)據(jù)提供了借口，事件發(fā)生后美國以打擊恐怖主義的名義獲得了從SWIFT提取部分信息的權(quán)力。美國國內(nèi)銀行和金融機(jī)構(gòu)依法提交的交易和賬戶信息，加之SWIFT提供的部分信息為美國財政部定位打擊目標(biāo)提供了準(zhǔn)確的情報網(wǎng)，為實(shí)施目標(biāo)明確的金融制裁提供了有力保障。

（作者單位：中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所，中國社科院研究生院）