趙繼穎 曹玉昆 王永欣

我國農(nóng)業(yè)人口實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移，但出現(xiàn)農(nóng)民工就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；工作在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，意味著相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民進(jìn)入城市并未真正融入城市，沒有實現(xiàn)實質(zhì)意義上的市民化。說明我國農(nóng)業(yè)人口雖然轉(zhuǎn)移了，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后，與城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)，沒有達(dá)到預(yù)期效果，距離農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體目標(biāo)還有一定差距。因此，我們要抓住城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史機(jī)遇，堅定不移地走有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，從單純城市化轉(zhuǎn)向新型城鎮(zhèn)化，從土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人口城鎮(zhèn)化，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，努力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，從而使城鄉(xiāng)居民公平共享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。

—、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后的原因分析

城鄉(xiāng)二元制度幾乎涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等所有領(lǐng)域，長期以來，戶籍制度、社會保障、就業(yè)、住房等一系列制度的供給都存在著不均衡。

（一）戶籍制度不合理，公共服務(wù)不均等

我國在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，遇到的最大問題就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，涉及到戶籍制度改革，以及背后社會福利等一系列問題。我國農(nóng)民工的數(shù)量正在高速增長，原有的戶籍制度僵化的管理功能難以適應(yīng)農(nóng)民工大規(guī)模、大范圍、頻繁的在城市之間和城鄉(xiāng)之間的流動，滯緩了我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展，使城鎮(zhèn)化速度低于同期工業(yè)化速度十個百分點以上，使他們市民化進(jìn)程受阻。公共服務(wù)不均等，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能平等享受公共衛(wèi)生和計生服務(wù)，隨遷子女義務(wù)教育“兩為主”進(jìn)展不均衡，問題比較突出的仍然是學(xué)前教育、中考、高考和看病難問題。

（二）社會保障制度不完善

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障方面已取得了一定成績，但隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量增加，在社會保障方面依舊存在著諸多問題。我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的滯后，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)參加社會保障的比率和保障水平低，住房保障程度低。農(nóng)民工在年老和由于失業(yè)、生病暫時無法在城市生活時，回流返鄉(xiāng)，只能尋求“土地”所帶來的保障，也使他們不敢徹底擺脫與耕地的聯(lián)系，這使得農(nóng)村的人地矛盾并不能因為大量農(nóng)民工進(jìn)城而緩解，因而阻滯了實質(zhì)性的市民化進(jìn)程。

（三）就業(yè)制度不健全

在我國城鄉(xiāng)分割的戶籍制度下，農(nóng)民工只能進(jìn)入“非正規(guī)勞動力市場”，以體力勞動為主要職業(yè)結(jié)構(gòu)類型。農(nóng)民工簽訂勞動合同的比例低，從近幾年調(diào)查數(shù)據(jù)看，簽訂勞動合同的比例沒有明顯的改善。農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的企業(yè)往往勞動安全條件差，勞動保護(hù)缺失，生職業(yè)病和工傷事故的比例高，缺乏必要的危險防護(hù)措施，惡劣的工作環(huán)境和生活環(huán)境是他們首先面臨的問題。在權(quán)益得不到保護(hù)和受歧視的雙重壓力下，農(nóng)民工的城市發(fā)展空間和就業(yè)預(yù)期大大降低。有些城市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全，中介市場不發(fā)達(dá)，勞動力供求信息少，而地方政府更加重視招工，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口本地就業(yè)的市場環(huán)境趨好?，F(xiàn)行的戶籍制度除了控制人口遷移之外，城市政府還采取了就業(yè)保護(hù)和社會保障等配套的措施，口取地方保護(hù)主義，形成了歧視性的就業(yè)安排，城鄉(xiāng)居民就業(yè)機(jī)會是不均等的。

（四）住房制度不公平

解決好農(nóng)民工城鎮(zhèn)的居住問題，是使農(nóng)民工真正融入城市，成為名符其實的市民非常重要的環(huán)節(jié)，也是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵要素。從近幾年外出農(nóng)民工居住情況看，他們大多沒有儲蓄，商品房是遙不可及，經(jīng)濟(jì)適用房僅提供給有困難的城市居民，廉租房價格便宜但偏遠(yuǎn)并且很多都有戶籍限制，因此對務(wù)工農(nóng)村勞動力而言，他們只是參與了城鎮(zhèn)化建設(shè)，而未能分享城鎮(zhèn)化結(jié)果。相當(dāng)一部分農(nóng)民工缺乏在城市定居的預(yù)期，長期在城鄉(xiāng)雙向流動，過“兩棲”生活，導(dǎo)致城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人隊伍不穩(wěn)，必然影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時不利于勞動者素質(zhì)提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

二、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度安排的對策建議

《城市藍(lán)皮書》建議，未來應(yīng)分階段穩(wěn)步推進(jìn)市民化進(jìn)程，多措并舉、分層分類做好市民化工作，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移，建立政府主導(dǎo)、多方參與、成本共擔(dān)、協(xié)同推進(jìn)的市民化機(jī)制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得與城鎮(zhèn)戶籍居民均等一致的社會身份和權(quán)利。這樣就需要在推進(jìn)市民化的過程中，進(jìn)一步深化戶籍制度、社會保障制度、就業(yè)制度、住房制度等綜合配套改革，消除各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動的障礙，為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

（一）加快戶籍制度改革，推進(jìn)公共服務(wù)均等化

十八大報告提出，要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必由之路。加快戶籍制度改革，進(jìn)一步細(xì)化不同類型城鎮(zhèn)落戶的條件和政策，逐步弱化其“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”、“城市新二元結(jié)構(gòu)”的功能，剝離依附在戶籍制度之上的各種城鄉(xiāng)差別權(quán)益，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)與其相關(guān)權(quán)益同落地。首先，放寬落戶條件，讓有意愿有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居成為市民。其次，進(jìn)一步清理取消歧視性規(guī)定，使社保、住房、子女教育等社會福利與戶籍逐步脫鉤，引導(dǎo)人口有序遷徙流動和就業(yè)。推廣居住證制度，符合當(dāng)?shù)卣?guī)定相關(guān)條件的，可以在當(dāng)?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨凇Ｔ俅?，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本分擔(dān)機(jī)制。

加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)基本公共服務(wù)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全覆蓋。一是切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女受教育權(quán)利，重點是解決學(xué)前教育和落實異地高考政策。二是加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)，重點是合理配置醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口接受醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性，方便農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城務(wù)工期間就近就醫(yī)和及時補償?？傊挥斜Ｕ限r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民權(quán)益，放寬落戶條件和推進(jìn)公共服務(wù)均等化并行，才能使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口取得戶籍資格，獲取完整的市民權(quán)利，真正實現(xiàn)社會身份的轉(zhuǎn)換。

（二）建立高層次農(nóng)民工社會保障制度，順暢轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口

要加快農(nóng)民工在城市融合的進(jìn)程，必須充分考慮農(nóng)民工的自身特點和現(xiàn)實需要，建立高統(tǒng)籌層次的農(nóng)民工社會保障制度方案，為解決新生代農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)體制改革問題創(chuàng)造法制環(huán)境和制度保障。把保護(hù)新生代農(nóng)民工的各項福利待遇等社會權(quán)益納入法制軌道，司法部門和執(zhí)法部門要依法嚴(yán)格監(jiān)督用工單位為受雇新生代農(nóng)民工提供相應(yīng)的社會保障，從法律上保障新生代農(nóng)民工的權(quán)利。貫徹落實《勞動合同法》及相關(guān)法律法規(guī)，積極指導(dǎo)新生代農(nóng)民工簽訂勞動合同，督促企業(yè)依法規(guī)范用工。貫徹落實《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》為契機(jī)，努力提高新生代農(nóng)民工基本社會保險的參保率。加強新生代農(nóng)民工職業(yè)健康保護(hù)和職業(yè)病防治，嚴(yán)格執(zhí)行高危行業(yè)農(nóng)民工持證上崗制度，依法保障他們的職業(yè)衛(wèi)生和生產(chǎn)安全。

做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障工作，重點是健全城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度之間，以及城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和新農(nóng)合之間的銜接政策，實現(xiàn)養(yǎng)老和醫(yī)療保險在城鄉(xiāng)之間以及跨統(tǒng)籌地區(qū)之間的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)；提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流入地城鎮(zhèn)的參保率，解決非正規(guī)就業(yè)、勞務(wù)派遣工、隨遷家屬的參保問題。

（三）完善農(nóng)民工就業(yè)用工制度，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動權(quán)益

鼓勵第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)和落戶定居，引導(dǎo)新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的大多數(shù)在省內(nèi)實現(xiàn)市民化。首先，創(chuàng)造平等的社會環(huán)境。相互尊重、平等的社會環(huán)境是新生代農(nóng)民工快速融入城市社會的前提和基礎(chǔ)。在省級行政區(qū)域內(nèi)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，為本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在省內(nèi)市民化創(chuàng)造條件。建議政府要大力肯定新生代農(nóng)民工在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)和創(chuàng)造財富中起到的重要貢獻(xiàn)，在思想意識上要求社會努力消除對農(nóng)民工的歧視、偏見和隔閡。其次，完善城市就業(yè)制度。打零工的就業(yè)方式使多數(shù)農(nóng)民工往往成為城市的過客，現(xiàn)實的生存條件使他們難以在城市長期穩(wěn)定地居住下去。因此非常有必要對城市就業(yè)制度進(jìn)行深化改革，取消城市用工的戶口限制，給農(nóng)民工以平等競爭的權(quán)利和機(jī)會。再次，加強對中小企業(yè)勞動用工的規(guī)范和指導(dǎo)，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動權(quán)益。加強對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的政策引導(dǎo)、項目開發(fā)、風(fēng)險評估、小額擔(dān)保貸款、跟蹤扶持等一條龍服務(wù)，扶持各類農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園的建設(shè)。最后，積極鼓勵農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，投資辦廠，讓從事非公有制經(jīng)營的農(nóng)民工享受與城市居民平等的待遇。

（四）推進(jìn)城鎮(zhèn)保障性住房體制改革，促進(jìn)農(nóng)民工市民化

在“十二五”乃至更長的時期，要順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，穩(wěn)步推進(jìn)覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)保障性住房體制改革，促進(jìn)農(nóng)民工市民化。指導(dǎo)思想是，強化政府的主導(dǎo)作用，落實企業(yè)的社會責(zé)任，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能，允許各地探索由集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)村建設(shè)用地建設(shè)農(nóng)民工公寓，多渠道改善農(nóng)民工居住條件。不斷完善農(nóng)民工住房保障體系和政策支持體系，加快建立多種形式、多個層次的農(nóng)民工住房供應(yīng)體系，逐步解決農(nóng)民工居住問題。以公共租賃住房為重點，擴(kuò)大城鎮(zhèn)住房保障覆蓋范圍，將中低收入住房困難的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭納入保障體系；逐步將住房公積金制度覆蓋范圍擴(kuò)大到在城市有固定工作的流動人口群體，建立和完善住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題已經(jīng)成為當(dāng)今社會關(guān)注的焦點，因此，合理解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對維護(hù)社會穩(wěn)定和全面建成小康社會有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城鎮(zhèn)，不僅為城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了豐富的勞動力資源，并成為城鎮(zhèn)化水平快速提升的重要推力。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，一方面，需要降低門檻接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居成為市民；另一方面，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，讓暫不符合落戶條件又有常住需求的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，能享有基本公共服務(wù)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

（作者趙繼穎，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師；曹玉昆，東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；王永欣，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院副教授）

本文原刊于《科學(xué)社會主義》雜志2014年第2期，約4000字。