地方保護(hù)主義慣性“遭遇”全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)潮流。

2018年3月28日，湖南省懷化市衛(wèi)計(jì)委和張家界市衛(wèi)計(jì)委被省發(fā)改委約談的消息在業(yè)界引起軒然大波。湖南省發(fā)改委在其官網(wǎng)通報(bào)稱(chēng)，2017年10月，懷化市衛(wèi)計(jì)委公開(kāi)遴選低值醫(yī)用耗材及檢驗(yàn)試劑集中采購(gòu)服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，發(fā)布的遴選公告部分條款涉嫌排除限制競(jìng)爭(zhēng)。張家界市衛(wèi)計(jì)委于2017年12月8日發(fā)布的藥品集中配送招標(biāo)文件，不僅在發(fā)布前沒(méi)有進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，評(píng)標(biāo)辦法還對(duì)本地企業(yè)和外地企業(yè)設(shè)置了不合理和歧視性的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

湖南省發(fā)改委并未披露涉嫌排除競(jìng)爭(zhēng)的具體條款。那么，文件中，究竟哪些不合理的規(guī)定讓兩市衛(wèi)計(jì)委踩上“雷區(qū)”？衛(wèi)計(jì)委文件出現(xiàn)違規(guī)條款為哪般？反壟斷下，集中招標(biāo)采購(gòu)何去何從？為解開(kāi)這一系列的謎團(tuán)，《中國(guó)醫(yī)院院長(zhǎng)》展開(kāi)調(diào)研、采訪(fǎng)。

“明暗交織”的限制條款

根據(jù)湖南省發(fā)改委的消息，針對(duì)兩市衛(wèi)計(jì)委的調(diào)查緣起乃是因企業(yè)舉報(bào)。記者從懷化市衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的公告中注意到，與企業(yè)遴選有關(guān)的條件共有五條：必須取得工商相關(guān)資質(zhì)；擁有互聯(lián)網(wǎng)藥品服務(wù)或交易資質(zhì)；機(jī)構(gòu)與政府、醫(yī)院、醫(yī)藥企業(yè)無(wú)隸屬及利益關(guān)系；近三年內(nèi)在省內(nèi)外成功代理地市級(jí)以上醫(yī)用耗材及檢驗(yàn)試劑招標(biāo)項(xiàng)目并提供網(wǎng)上交易等服務(wù)；簽訂服務(wù)協(xié)議后在懷化市設(shè)立分公司或辦事處開(kāi)展醫(yī)用耗材和檢驗(yàn)試劑集中采購(gòu)業(yè)務(wù)技術(shù)服務(wù)，等等。

“第四條排他性太明顯了?！币晃唤?jīng)常與醫(yī)院打交道的醫(yī)藥經(jīng)理人李明（化名）在接受《中國(guó)醫(yī)院院長(zhǎng)》采訪(fǎng)時(shí)表示。他說(shuō)，按此條規(guī)定，那些三年內(nèi)成立的新公司根本沒(méi)資格參與。他認(rèn)為，只要企業(yè)取得了合法資質(zhì)，都應(yīng)有資格參與招標(biāo)?！耙蝗?，為了開(kāi)公司、做業(yè)務(wù)辦理的那些資質(zhì)，有什么用呢？”

金杜律師事務(wù)所劉成律師的看法與李明不約而同。他指出，第四條設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)意味著在近3年內(nèi)沒(méi)有在地市級(jí)以上醫(yī)用耗材及檢驗(yàn)試劑招標(biāo)中中標(biāo)的企業(yè)無(wú)法參與集中采購(gòu)。這樣的規(guī)定涉嫌在招標(biāo)活動(dòng)中設(shè)置歧視性要求。

“更狠的還是第五條”。李明指出，按文件遴選機(jī)構(gòu)是提供代理招標(biāo)服務(wù)和網(wǎng)上交易。只要有能力滿(mǎn)足此需求就可以了，但第五條卻要求企業(yè)在當(dāng)?shù)卦O(shè)立辦事處或分公司辦實(shí)體，這無(wú)疑會(huì)增加外省企業(yè)負(fù)擔(dān)。

他還表示，行業(yè)內(nèi)即便是代理招標(biāo)高值耗材、試劑采購(gòu)招標(biāo)代理服務(wù)的企業(yè)，也很少有外省企業(yè)在本地設(shè)立分公司的。此條規(guī)定明顯讓本地企業(yè)在招標(biāo)中處于優(yōu)勢(shì)地位。

與懷化市衛(wèi)計(jì)委在公開(kāi)招標(biāo)文件中“明面”出格不同，張家界市衛(wèi)計(jì)委涉嫌排除限制競(jìng)爭(zhēng)則略顯“隱蔽”。

記者從2017年12月8日張家界市公共資源交易信息網(wǎng)發(fā)布的“張家界市公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中配送項(xiàng)目”招標(biāo)項(xiàng)目中看到，文件公布的評(píng)標(biāo)辦法僅是籠統(tǒng)地表示采用“綜合評(píng)分法”，并未直接公開(kāi)評(píng)分方法的實(shí)施細(xì)則。然而，此文件發(fā)布前的另一份相關(guān)文件，卻暴露出對(duì)特定類(lèi)型配送企業(yè)的“偏愛(ài)”。

表1：近年來(lái)集中招標(biāo)采購(gòu)反壟斷通報(bào)一覽表

通報(bào)時(shí)間：2017年4月7日涉事單位：深圳市衛(wèi)計(jì)委通報(bào)單位：國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局通報(bào)時(shí)間：2017年2月涉事單位：延安市衛(wèi)計(jì)局通報(bào)單位：陜西省物價(jià)局反壟斷分局通報(bào)時(shí)間：2016年12月29日涉事單位：宿州市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)通報(bào)單位：安徽省物價(jià)局通報(bào)時(shí)間：2015年11月2日涉事單位：四川省衛(wèi)計(jì)委通報(bào)單位：國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局通報(bào)時(shí)間：2015年11月2日涉事單位：浙江省衛(wèi)計(jì)委通報(bào)單位：國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局通報(bào)時(shí)間：2015年8月17日涉事單位：安徽省蚌埠市衛(wèi)生計(jì)生委通報(bào)單位：國(guó)家發(fā)改委辦公廳

2017年11月，關(guān)于企業(yè)遴選原則，《張家界市公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集中配送實(shí)施辦法（試行）》通知提出，配送企業(yè)必須是在湖南省醫(yī)藥集中采購(gòu)平臺(tái)上中標(biāo)的藥品配送企業(yè)；且被省衛(wèi)計(jì)委、省經(jīng)信委、省食藥監(jiān)局等部門(mén)授予急救藥品配送服務(wù)中心的企業(yè)優(yōu)先。劉成律師指出，這兩條規(guī)定很可能導(dǎo)致本省企業(yè)在評(píng)標(biāo)中處于比外省企業(yè)更優(yōu)勢(shì)的地位，涉嫌違反《反壟斷法》。

記者跟進(jìn)招標(biāo)結(jié)果亦發(fā)現(xiàn)，2018年1月4日，在張家界市公開(kāi)的配送招標(biāo)結(jié)果中，包括湖南達(dá)嘉維康醫(yī)藥有限公司、廣州醫(yī)藥有限公司、上藥控股有限公司等在內(nèi)的10位候選企業(yè)中標(biāo)。而有資料顯示，本地企業(yè)湖南達(dá)嘉維康醫(yī)藥有限公司正是湖南省急救藥品配送服務(wù)中心的組建單位。這意味著，在同等條件下，該公司可因其是“急救藥品配送服務(wù)中心”的“特殊身份”而勝出。來(lái)自該公司官網(wǎng)的信息則顯示，該公司還擁有“省級(jí)重點(diǎn)醫(yī)藥儲(chǔ)備企業(yè)”“省藥監(jiān)局醫(yī)藥冷鏈物流試點(diǎn)建設(shè)單位”“省疾病預(yù)防控制中心疫苗定點(diǎn)采購(gòu)配送單位”等多個(gè)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。

而根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)；限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品的行為明確屬于行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的范疇。

被發(fā)改委調(diào)查通報(bào)后，懷化市衛(wèi)計(jì)委中止了遴選工作。兩市衛(wèi)計(jì)委還都承諾加強(qiáng)反壟斷相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，積極整改。截至記者發(fā)稿，張家界市公共資源交易信息網(wǎng)上，集中配送招標(biāo)合同仍“懸而未決”。

表2 被調(diào)查起因分類(lèi)

多發(fā)性權(quán)力濫用

衛(wèi)生行政部門(mén)在集中招標(biāo)采購(gòu)中涉嫌行政權(quán)力濫用，懷化市和張家界市兩家衛(wèi)計(jì)委并非個(gè)案。

據(jù)《中國(guó)醫(yī)院院長(zhǎng)》不完全統(tǒng)計(jì)，自2015年以來(lái)，深圳、安徽、四川、浙江等地先后被爆出類(lèi)似的“被通報(bào)”的消息。省、市、縣（區(qū)）三級(jí)衛(wèi)計(jì)委紛紛“中招”。事件緣起多因企業(yè)舉報(bào)。上級(jí)發(fā)改委部門(mén)、物價(jià)部門(mén)、工商部門(mén)都有可能調(diào)查衛(wèi)計(jì)委。

調(diào)查結(jié)果則顯示，衛(wèi)生行政部門(mén)行政權(quán)力濫用可發(fā)生在集中招標(biāo)采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)。從一開(kāi)始限定采購(gòu)平臺(tái)，到發(fā)布歧視性招標(biāo)遴選公告，再到評(píng)標(biāo)中的“厚此薄彼”，一直到使用階段，對(duì)醫(yī)院使用的特定商品進(jìn)行考核。有些地方甚至在采購(gòu)詢(xún)價(jià)公告中直接確定企業(yè)名單，等等（參見(jiàn)表1、表2、表3）。

對(duì)于這些被調(diào)查出的問(wèn)題，衛(wèi)生行政部門(mén)一般均會(huì)表示積極整改。

李明也坦誠(chéng)，地方行政部門(mén)出臺(tái)文件中出現(xiàn)涉嫌限制競(jìng)爭(zhēng)條款的情況，在實(shí)際工作中較為常見(jiàn)。這一問(wèn)題是全國(guó)性的。他還分析說(shuō)，像懷化市、張家界市衛(wèi)計(jì)委這樣因舉報(bào)被通報(bào)的事件不是因?yàn)椤斑\(yùn)氣不好”，而最有可能的是因?yàn)楣ぷ髦小皼](méi)有變通”。

“很多地級(jí)市出文件出得很?chē)?yán)，執(zhí)行的時(shí)候略微松一點(diǎn)。有時(shí)，也會(huì)視情況增補(bǔ)修改招標(biāo)文件細(xì)則，排他性不太大。懷化市可能就是按文件執(zhí)行‘鐵’了，引起外省大企業(yè)或知名企業(yè)不滿(mǎn)。他們寧可放棄這一地級(jí)市小塊市場(chǎng)，也要‘搞點(diǎn)事情’。”

據(jù)他介紹，衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)的大部分地市級(jí)招標(biāo)部門(mén)均是臨時(shí)組建而成，工作人員是從發(fā)改委、財(cái)政、衛(wèi)計(jì)委、藥監(jiān)局、紀(jì)檢等部門(mén)中抽調(diào)的。從發(fā)文件、接受資料再到各部門(mén)逐項(xiàng)審查資料、電腦錄入資料、評(píng)標(biāo)、公示，工作量非常大。再加上招標(biāo)各環(huán)節(jié)一般有時(shí)間限制，工作人員任務(wù)繁重。

為從源頭減少工作量，發(fā)文件時(shí)出臺(tái)一些限定性條款，可以排除一些可來(lái)可不來(lái)的外地企業(yè)。如果一旦遇到外省企業(yè)進(jìn)軍當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)意愿強(qiáng)烈的情況，招標(biāo)辦通常也會(huì)視情況在原有文件的基礎(chǔ)上，發(fā)布補(bǔ)充文件。

“反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)這些條款，業(yè)內(nèi)都有了解。只不過(guò)是，先一腳把‘嚴(yán)’的文件踢出去，試試有多少人反對(duì)。實(shí)在不行，就修改?！崩蠲髡f(shuō)。

然而，如今，來(lái)自上級(jí)反壟斷部門(mén)的公開(kāi)“點(diǎn)名”通報(bào)，則昭示出這樣的運(yùn)行潛規(guī)則難以為繼。

表3 主管部門(mén)限制競(jìng)爭(zhēng)常見(jiàn)做法分類(lèi)

統(tǒng)一市場(chǎng)大勢(shì)所趨

劉成律師指出，運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，設(shè)定競(jìng)爭(zhēng)條件施行地方保護(hù)主義和區(qū)域封鎖的行為，折射出地方衛(wèi)生行政部門(mén)公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不足。而地方衛(wèi)生行政部門(mén)的這一習(xí)慣與時(shí)下倡導(dǎo)的建設(shè)“全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)”方向背道而馳。

近幾年來(lái)，在處理“政府”與“市場(chǎng)”在資源配置中的關(guān)系時(shí)，“市場(chǎng)”地位被黨中央、國(guó)務(wù)院提到了前所未有的高度。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。決定指出，要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。 在此之前，“市場(chǎng)”地位還只是被描述成“基礎(chǔ)性作用”。有權(quán)威人士對(duì)外表示，為進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)作用，將關(guān)注解決部門(mén)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的問(wèn)題。

2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》明確提出“全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)”概念。為防止政府出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，《意見(jiàn)》還為政府部門(mén)“立規(guī)”：政策制定時(shí)，必須要對(duì)照18條標(biāo)準(zhǔn)，審查要出臺(tái)的政策是否會(huì)帶來(lái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果。沒(méi)有經(jīng)過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查、沒(méi)有通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，一律都不予出臺(tái)。

此外，國(guó)務(wù)院部門(mén)機(jī)構(gòu)調(diào)整中，將原來(lái)的三大反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)——商務(wù)部反壟斷局、國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局、原工商總局反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局統(tǒng)一入組國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。業(yè)內(nèi)人士預(yù)測(cè)，此舉將進(jìn)一步強(qiáng)化未來(lái)的反壟斷工作。

在劉成律師看來(lái)，醫(yī)療行業(yè)集中采購(gòu)之所以被反壟斷“盯上”，一是因?yàn)獒t(yī)療行業(yè)直接涉及消費(fèi)者，歷來(lái)是反壟斷執(zhí)法關(guān)注的重點(diǎn)；二來(lái)是因?yàn)椋鼛啄昙胁少?gòu)在全國(guó)各地開(kāi)展得越來(lái)越多，類(lèi)似限制競(jìng)爭(zhēng)的情形如果在各地普遍出現(xiàn)，將會(huì)造成較大范圍的影響。

支持集中采購(gòu)，但不能違反自由競(jìng)爭(zhēng)。這樣的反壟斷基調(diào)也可從上海市工商局的一起處理決定中得到印證。

2017年5月，上海市工商局在調(diào)查上海市公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品集團(tuán)采購(gòu)聯(lián)盟（上海GPO）時(shí)發(fā)現(xiàn)，GPO采購(gòu)規(guī)則規(guī)定，對(duì)于未入選GPO藥品采購(gòu)目錄的企業(yè)，所有會(huì)員醫(yī)院拒絕與之交易。此舉被上海市工商局認(rèn)定為聯(lián)合抵制交易。上海GPO對(duì)此供認(rèn)不諱，向工商局作出積極整改承諾，并申請(qǐng)中止調(diào)查。最終上海工商局中止調(diào)查。

“集中招標(biāo)采購(gòu)在降低采購(gòu)成本方面具有積極作用，反壟斷機(jī)構(gòu)介入的目的是為確保集中采購(gòu)朝著正確的方向執(zhí)行?！眲⒊陕蓭熥詈笳f(shuō)。