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        政府法律顧問制度的實踐與完善

        2018-08-16 10:56:10陳麗玲諸葛旸
        行政與法 2018年3期
        關(guān)鍵詞:法治政府行政權(quán)律師

        陳麗玲 諸葛旸

        摘要:現(xiàn)代國家治理方式下推進法治政府建設,需要政府法律顧問發(fā)揮參謀助手和參政議政職能。本文以政府法律顧問中的外聘法律顧問的實踐樣本分析為視角,對專家學者和律師擔任政府法律顧問的積極作用、制度定位、機制缺陷進行了分析,提出了完善相關(guān)制度的思考。

        關(guān)鍵詞:法治政府;政府法律顧問;律師;行政權(quán)

        中圖分類號:D926.5 文獻標識碼:A 文章編號:1007-8207(2018)08-0016-08

        黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出:要“積極推進政府法律顧問制度,建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍”。中共中央力公廳、國務院力公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》進一步明確提出:“建立以黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)、政府法制機構(gòu)人員為主體,吸收法學專家和律師參加的法律顧問隊伍”。由此看出,現(xiàn)行的政府法律顧問的組成涵蓋三部分:一是以政府法制機構(gòu)為核心的集體法律顧問,二是政府機關(guān)中從事法律事務工作且具有法律職業(yè)資格或者律師資格的公職律師,三是外聘專家學者和律師擔任政府法律顧問。前兩者屬于政府法律顧問體系的主體且在行政體制范圍內(nèi),其管理機制和職能的發(fā)揮就不再過多贅述,而健全完善外聘政府法律顧問制度以避免“顧而不問”的形式化、空殼化問題,是當前法治政府建設亟需深入研究的一個重要課題。

        一、廣西桂林市推行政府法律顧問制度的實踐分析

        2015年,廣西桂林市人民政府根據(jù)上級關(guān)于普遍建立健全政府法律顧問制度的部署起草實施了《桂林市人民政府法律顧問工作規(guī)則》《桂林市人民政府聘請法律顧問遴選程序規(guī)定》。同年12月8日,桂林市政府常務會研究決定聘請15名市政府法律顧問(其中專家學者4名,律師11名),任期三年;確定7名市法制辦人員為市政府法律顧問,并正式成立法律顧問室。2016年12月,桂林市政府出臺了《桂林市人民政府法律顧問管理服務規(guī)定》和《桂林市人民政府法律顧問專項經(jīng)費管理辦法》。此后,桂林市17個縣區(qū)人民政府和33家市直執(zhí)法部門均聘請數(shù)量不等的法律顧問,其中受聘法律顧問絕大多數(shù)為執(zhí)業(yè)律師。也有部分縣區(qū)政府簽約律師事務所,依托執(zhí)業(yè)律師專業(yè)團隊提供政府法律顧問服務,在經(jīng)費保障上編列有2萬至20萬元不等的法律顧問年度財政預算。桂林市政府法制辦則在已聘15名政府法律顧問的基礎(chǔ)上,以政府購買法律服務的方式經(jīng)公開招投標程序與兩家律師事務所簽約,由其承擔日常法律事務服務工作。在管理體制上,明確市縣人民政府法制辦公室是政府法律顧問的管理協(xié)調(diào)機構(gòu),加掛政府法律顧問辦公室牌,負責聘請、管理、培訓、考核、獎懲本級政府法律顧問,并明確政府法制辦公室主任為政府首席法律顧問。

        從近兩年的運行情況看,廣西區(qū)及桂林市兩級人民政府十分重視發(fā)揮法律顧問的職能作用,政府法律顧問也積極參與政府重大行政決策的法律咨詢論證和合法性審查、規(guī)范性文件的合法性審查、政府立法項目的立項論證和草案審議、重要疑難復雜行政復議案件的法律論證、重要政府合同和行政協(xié)議的合法性審查和參與談判、重要經(jīng)濟項目和資產(chǎn)處置及涉及社會穩(wěn)定重大事項、重大突發(fā)事件或信訪案件的法律論證等各項法律事務活動,為政府依法行政起到了決策參謀助手作用。筆者的調(diào)研結(jié)果顯示,政府法律顧問在2016年共參與審查政府文件673份,其中規(guī)范性文件103份,重大行政決策事項375份;2017年參與審查政府文件238份,其中規(guī)范性文件32份,重大行政決策事項153份。但調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn),各地相關(guān)部門也存在著對政府法律顧問的認識重視程度不一、法律服務作用發(fā)揮不盡理想、經(jīng)費保障力度不到位、法律顧問本身職業(yè)素養(yǎng)差異較大等問題。如:有的縣政府地處偏遠。執(zhí)業(yè)律師較少,故只能聘請個別律師甚至法律工作者擔任政府法律顧問:有的未編列正式法律顧問經(jīng)費財政預算而以一案一補方式發(fā)放法律顧問補助報酬;有的對法律顧問有防范心理和歧視偏見,不讓法律顧問參與政府相關(guān)會議,甚至不提供有關(guān)政府文件和信息;有的將聘請政府法律顧問作為政治任務而未真正發(fā)揮其作用;有的將政府法律顧問演變?yōu)橐?guī)避法律的工具。此外,法律顧問的基層普及率較低,35%的市直機關(guān)未聘請法律顧問,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府基本未聘請法律顧問。從這些問題可以看出,當前政府法律顧問制度在推行過程中仍存在較大阻力和制度缺陷。

        二、政府法律顧問制度之探思

        我國政府法律顧問制度最早源起可追溯至1988年深圳市人民政府成立的政府法律顧問室,其曾先后兩次榮獲“中國法治政府獎”。之后,根據(jù)1989年司法部《關(guān)于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》和1993年國務院《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》,政府法律顧問試點工作在全國各地展開。據(jù)不完全統(tǒng)計,全國現(xiàn)有8200多個政府法律顧問機構(gòu),約有23500名律師受聘擔任各級政府部門的法律顧問,占全國律師總數(shù)的1/10以上:政府法律顧問共為各級政府提供咨詢51萬余次,出具法律意見書近9萬份,參與重大項目研究1.6萬多次,參與重點事件研究1.7萬次,參與涉法涉訴信訪處置9.5萬次??梢哉f,政府法律顧問制度在法治政府建設特別是推進依法行政進程中有著無可取代的優(yōu)勢和地位。當然,我們也需厘清并反思其制度建設中存在的突出問題。

        (一)建立健全政府法律顧問制度的重要性和必要性

        法治政府區(qū)別人治政府的主要特征在于權(quán)力法定,任何機構(gòu)、任何人都必須嚴格在法律的框架下行事,其標志在于政府行為法治化,使政府的公權(quán)力制度化、法定化,嚴防公權(quán)力擅權(quán)濫用,這也意味著行政權(quán)力必須按法律規(guī)定的目的、權(quán)限、內(nèi)容和程序依法作為。簡言之,政府的所有行政決策、規(guī)范性文件和行政行為都必須具有合法性。政府法制機構(gòu)作為政府的法律顧問和決策參謀助手,在政府依法行政過程中要發(fā)揮主體作用,但無論是政府法制機構(gòu)還是公職律師囿于其公職人員的體制身份和隸屬關(guān)系,雖然根據(jù)職責必須發(fā)表合法性審查意見,卻仍會因為上下級領(lǐng)導關(guān)系的權(quán)力不對稱而不敢自主提出反對意見或為確保行政決策推進而打法律“擦邊球”、搞“變通合法”。

        然而,外聘政府法律顧問相對于政府法制機構(gòu)人員和公職律師則有著其天然優(yōu)勢:第一,可借助其專業(yè)學識和法律專長及訴訟經(jīng)驗處理復雜的政府法律事務,同時可從第三方視角和超脫于行政管理體制的思維模式為政府提出專業(yè)性法律意見,更好地發(fā)揮法律智庫作用。第二,可發(fā)揮專家學者和執(zhí)業(yè)律師身份的相對中立性實現(xiàn)“去行政化”,只對法律和事實負責,不受非法律專業(yè)之外其它因素的影響,從而更為客觀、公正、理性地提出合法性審查和論證意見,及時防范法律風險。第三,隨著現(xiàn)代經(jīng)濟社會的發(fā)展,政府在基礎(chǔ)設施、公共服務、民生保障、經(jīng)濟發(fā)展等領(lǐng)域面臨著許多新挑戰(zhàn),政府與社會資本、金融機構(gòu)和大型財團的合作日趨緊密,PPP、PPT、BT、BOT、PFF等新興事物的產(chǎn)生需要專業(yè)律師提前介入政府法律事務。如政府債券的發(fā)行就需要具有證券事務經(jīng)驗、行政訴訟、商務專業(yè)的律師把關(guān),有效防控可能產(chǎn)生的法律風險。第四,政府法制機構(gòu)人少事多,在機構(gòu)和人員編制難以增加的情況下,聘請政府法律顧問可在一定程度上緩解政府法制工作的壓力。第五,政府與其它民事主體達成的契約履行權(quán)利義務過程涉及諸多法律問題,需要政府法律顧問的專業(yè)參與。就此,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中明確提出,黨政機關(guān)要按照以下要求充分發(fā)揮法律顧問的作用:(1)討論、決定重大事項之前,應當聽取法律顧問、公職律師的法律意見。(2)起草、論證有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿,應當請法律顧問、公職律師參加,或者聽取其法律意見。(3)依照有關(guān)規(guī)定應當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取的事項,或者法律顧問、公職律師認為不合法不合規(guī)的事項,不得提交討論、作出決定。從另一層面而言,這一規(guī)定賦予了政府法律顧問的“否決權(quán)”,意義重大。

        (二)政府法律顧問的制度定位

        1.政府法律顧問與政府根據(jù)聘請協(xié)議而產(chǎn)生契約關(guān)系,這意味著兩者的法律地位平等,而非上下級領(lǐng)導和權(quán)力制約關(guān)系,雙方根據(jù)契約精神平等約定行事。一方面,政府對法律顧問參與政府法律事務應提供工作支持和職務保障,確保其參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)實現(xiàn),如同意其參加有關(guān)會議、查閱有關(guān)文件資料、參與調(diào)查研究等,對法律顧問根據(jù)已提供文件和現(xiàn)有事實基礎(chǔ)上出具的法律意見,政府有權(quán)決定采用與否,但不能強令或暗示法律顧問做出偏向性的法律意見;另一方面,政府法律顧問只是根據(jù)政府法律事務的需求受聘參與政府行政決策等活動。其社會自由職業(yè)者的身份決定了其獨立于行政機關(guān)的第三方客觀身份,即其職責主要是對政府行政事務從法律專業(yè)角度和層面獨立開展法律論證和合法性審查,而非直接干涉或影響政府決策,更不能代替政府行政。

        2.政府法律顧問與政府法制機構(gòu)形成臨時性的業(yè)務管理關(guān)系。政府法制機構(gòu)根據(jù)政府的委托在政府法律顧問受聘期間內(nèi)管理其日常工作事務,政府法律顧問應服從和參加政府法制機構(gòu)開展的培訓、考核、獎懲活動;政府法制機構(gòu)應根據(jù)政府法律顧問提供的法律服務數(shù)量和質(zhì)量依約支付一定工作報酬,但兩者不由此形成人身依附關(guān)系和雇傭關(guān)系。

        3.政府法律顧問應對其出具法律意見的合法性承擔法律責任。一方面,政府法律顧問出具法律意見應秉承中立性和獨立性,應當從政府提供的文件材料和現(xiàn)有事實情況下,嚴格履行法定職責并遵循誠信、勤勉的律師執(zhí)業(yè)規(guī)范理性提出意見、建議,盡可能依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)從政府行政行為的合法性、合理性、可能產(chǎn)生的法律風險及防范對策進行詳盡法律論證,明確法律觀點,防止違法行政或行政逾權(quán)造成損失;另一方面,在政府提供的有關(guān)文件材料和事實證據(jù)真實有效客觀的情況下,政府法律顧問如由于自身職業(yè)能力和個人主觀判斷做出經(jīng)證明為錯誤的法律意見,政府經(jīng)采納并由此造成嚴重后果的,政府法律顧問應由此分擔一定的法律責任,政府也可因此與其解除聘請協(xié)議。此外,政府提供的有關(guān)材料和事實證據(jù)應真實、準確、及時、完整,不存在虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏問題。

        4.政府法律顧問應在行政決策前期參與并提供法律服務。推進政府法律顧問制度的初衷更多在于從事前防范和事中控制階段通過開展法律論證評估和合法性審查,盡可能提前排除、減少和預防政府行政行為和規(guī)范性文件制訂中可能存在的行政、社會風險及行政瑕疵,而不是被充當“消防員”來幫助政府“滅火”,從而更好地“保證法律顧問在政策制定、立法審核、過程統(tǒng)制、糾紛解決和化解矛盾中發(fā)揮積極作用,有助于從源頭上、全局上、全過程地有效預防、堵塞違法行為產(chǎn)生,建立并不斷提高政府的公信力”,促進良法與善治。

        (三)政府法律顧問制度存在的機制問題

        1.缺乏法律制度的有力保障。目前關(guān)于政府法律顧問制度的正式文件、政策和規(guī)范性文件只見于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和中共中央力、公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》,由于沒有“立法先行”,故對于政府法律顧問的聘請條件、標準、人數(shù)、聘期,政府法律顧問在參與政府法律事務中的身份地位、提供法律服務的性質(zhì)范圍方式、政府法律顧問的工作職責、執(zhí)業(yè)保障、經(jīng)費保障,政府法律顧問的權(quán)責要求,法律顧問與政府法制機構(gòu)的關(guān)系等均難以統(tǒng)一規(guī)范,各地也自行其是。如:僅政府法律顧問的組織機構(gòu)就有政府法律顧問室、政府法律顧問團、政府法律顧問組、法律顧問委員會或者法制專家咨詢委員會、政府顧問室(團)中包含的法律顧問組、高級法律專務等多種形式,其參與法律服務范圍也有“大顧問”和“小顧問”之分。缺乏規(guī)范剛性的法律制度保障,也使政府法律顧問制度難以有效推進繼而發(fā)揮積極作用,“大多扮演著沒有實質(zhì)約束力的咨詢角色”。

        2.政府采購或聘請法律顧問缺乏相應配套機制。由于缺乏制度規(guī)范,政府在聘請或通過公開采購程序購買法律服務過程中,對政府法律事務的需求評估、法律服務成本核算、購買法律服務公開招投標管理、法律顧問績效考核、法律服務質(zhì)量控制和評價、對法律顧問的日常監(jiān)督管理等配套機制難以跟進落實,也缺乏客觀公正的評價考核體系,難以對政府法律顧問制度的實施隋況和成效進行有效評估并提出改進措施。

        3.政府法律顧問管理、培訓、考核缺乏激勵和退出機制。由于法律規(guī)定和配套制度空白的欠缺,也鑒于各地對政府法律顧問制度的重視程度及經(jīng)費保障投入不同,造成一些政府法律顧問參與法律事務時間長、付出精力多、挽回損失大卻僅獲得低廉的工作報酬。有的政府法律顧問“顧而不問”,僅將政府法律顧問作為個人招攬業(yè)務的金字招牌,卻以各種理由不參與政府法律事務活動;有的政府法律顧問的法律專業(yè)素質(zhì)較低、知識面較窄,難以適應現(xiàn)代行政和經(jīng)濟社會事務日益更新、龐雜、精細的法律專業(yè)需求,但由于缺乏考核退出機制而在崗不履責;有的政府法律顧問不了解政府行政活動的運作程序、規(guī)則和特點,以致與社會和政府兩脫節(jié),缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)能力,法律服務質(zhì)量不高。

        三、完善政府法律顧問制度之展望

        1.加大使政府法律顧問參與政府行政活動和社會治理的力度。如前所述,推進法治政府建設需要法律顧問的積極參與和建言獻策,這種體制之外的第三方專業(yè)法律服務有助于政府更為審慎地依法公正、理性地處理行政事務、做出行政決策、強化社會治理、促進依法行政,因此,普遍建立推行政府法律顧問制度不僅是黨中央的重大決策,更是現(xiàn)代法治政府建設的剛性需求,是推進國家治理體系建設和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑和現(xiàn)實選擇,是現(xiàn)代文明國家法治制度的重要組成部分,是促進法治中國、平安中國建設的積極力量。各級政府要按照《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出的“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用”,全面充分發(fā)揮政府法律顧問的法律審查、把關(guān)、論證的“防火墻”職能,更加開放地、主動地吸納其參與到所有行政重大決策活動中。具體而言,所有的政府行政決策決定前必須有政府法律顧問的參與,由其對行政決策的法律風險進行法律論證,提供合法性審查意見;政府制訂出臺的所有規(guī)范性文件和政府規(guī)章,應由政府法律顧問進行合法性審查,防止政府行為與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸,邀請其參與立法論證,避免立法部門利益化和更全面吸納代表公眾意見;政府開展具體行政行為過程中,政府法律顧問應全程介入,及時提出依法、合法的法律評估意見和法律風險預判及法律咨詢意見建議;涉及政府的所有重大融資項目談判或政府為一方當事人簽署的合同、協(xié)議,政府法律顧問可參與談判和合同文本的法律論證審查或條款草擬;參與政府處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件并提供法律咨詢意見,受委托代理政府參與行政復議、行政訴訟、仲裁或其它法律事務;為行政機關(guān)負責人提供法律咨詢服務,通過常態(tài)化的暢通交流,在提供專業(yè)服務的同時有意識地幫助行政決策者和行政執(zhí)行者的法治意識,引導他們遵循法治思維和法治方式行為處事,等等。在政府開放行政決策和管理領(lǐng)域確保政府法律顧問全領(lǐng)域、全流程參與的同時,在簽署保密協(xié)議的基礎(chǔ)上,政府法律顧問可查閱政府相關(guān)行政文件、參加政府部門召開的工作會議、參與基層調(diào)研檢查考核活動、經(jīng)批準參與政府核心的合同談判等。為便于政府法律顧問開展活動,建議明確市政府法律顧問對外開展活動或調(diào)研時可享受正處級干部待遇。

        2.加大政府法律顧問的保障和激勵力度。建議在立法層面建立健全政府法律顧問的法律法規(guī)體系,尤其是應健全完善政府法律顧問的經(jīng)費保障制度,將政府聘的請政府法律顧問的補助經(jīng)費、涉及政府法律顧問差旅會議培訓的日常工作經(jīng)費和政府購買法律服務的專項經(jīng)費列入年初政府法制機構(gòu)經(jīng)費預算進行足額保障,并實行??顚S?。關(guān)于政府法律顧問的報酬問題,對于政府法律顧問受政府委托代理仲裁、訴訟、行政復議案件出庭應訴和其它專項法律服務,政府應給付個案的法律服務補助報酬不存異議,至于法律服務補助報酬的標準是按涉案標的金額還是按提供法律服務的件數(shù)統(tǒng)計則難以統(tǒng)一,具體個案補助金額由各地制訂,如出具一件法律意見書的補助金額從800元至3000元不等。但對于是否給付政府法律顧問年金的問題,業(yè)界有不同看法:有的認為政府法律顧問更多是一種社會榮譽,與律師擔任企事業(yè)單位的法律顧問性質(zhì)完全不同,故政府不必另行給付政府法律顧問年金;有的則認為應尊重政府法律顧問的職業(yè)特點,按市場規(guī)律給付相應的法律服務年金。筆者認為,基于政府法律顧問在推進法治政府建設中起到的重要地位和積極作用,政府法律顧問更多應理解定位為政府對法律專業(yè)人士設立的特殊社會職位,其產(chǎn)生任職必須經(jīng)過公開公正的遴選、聘任和任命程序,而非市場化合意產(chǎn)物,即不是所有專家學者和執(zhí)業(yè)律師都可以擔任政府法律顧問,而是經(jīng)過嚴格選拔考核和依法任命的,不僅有專業(yè)素質(zhì)要求,而且還有政治品格和社會道德要求及較高社會評價度。從國外政府法律顧問的實踐經(jīng)驗來看,政府法律顧問均具有較高的法律地位,如美國的政府法律顧問直接向部門首長提供法律意見并對業(yè)務項目官員提供法律指導,其直接接受美國司法部的領(lǐng)導。因此,按照市場對價原則給予政府法律顧問年金,在一定層面上使政府法律顧問沾染利益化色彩,不利于該制度的推廣實施。對于受聘為政府法律顧問的專家學者和律師而言,政府法律顧問更多代表政府對其法律人格和社會人格的肯定,而非簡單、數(shù)字化、市場化的法律服務聘用關(guān)系,即應弱化其商品屬性、突出公益屬性。而且,相對于專家學者的體制內(nèi)身份,也不可能參照律師的職業(yè)薪酬待遇給付法律服務年金。故建議對設區(qū)市—級政府以上的政府法律顧問不必給付顧問年金,但也應建立有償服務與無償服務相結(jié)合并配套相應的激勵機制,如對于積極參與政府法律事務、高效優(yōu)質(zhì)提供法律意見、切實發(fā)揮政府法律顧問作用,通過法律專業(yè)服務為政府挽回重大經(jīng)濟損失或避免防范重大法律風險、熱心政府法律事務積極開展法律咨詢等公益性活動且業(yè)績突出、履職情況好的,應通過評選優(yōu)秀政府法律顧問等形式給予其適當社會榮譽和精神獎勵。

        3.加大政府法律顧問的日常管理機制創(chuàng)新力度。如前所述,政府法律顧問作為第三方獨立主體受聘參與政府法律事務,政府法制機構(gòu)承擔了對其臨時性地日常業(yè)務管理職能,有必要健全完善相應的遴選、管理、培訓和考核機制。

        (1)明確政府法律顧問的遴選標準。關(guān)于選聘政府法律顧問的遴選標準目前普遍較為模糊、原則,在實務操作中自由裁量權(quán)過大且缺乏公信力,因此建議對政府法律顧問的遴選標準且予以明確化、清晰化和統(tǒng)一化,如可借鑒四川省人民政府遴選政府法律顧問的標準“高等院校、科研院所、社會團體等機構(gòu)中法學理論、法律實務、政府法制、經(jīng)濟建設、社會管理、科學技術(shù)等領(lǐng)域?qū)<覍W者、法律實務工作者。其中,高校教師、研究人員,應當具有副教授(副研究員)及以上職稱,3年以上工作經(jīng)歷,主持過2項以上省部級研究課題或1項以上國家級研究課題。法律實務工作者要具有5年以上工作經(jīng)歷,并辦理過具有較大影響的涉法事項。報名者近5年內(nèi)未受過紀律”——即清晰界定政府法律顧問產(chǎn)生的專業(yè)領(lǐng)域、人員素質(zhì)要求、法律工作年限、法律職稱、學術(shù)科研能力、法律成果水平等。對此,《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》提出了“在所從事的法學教學、法學研究、法律實踐等領(lǐng)域具有一定影響和經(jīng)驗的法學專家,或者具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗、專業(yè)能力較強的律師”的最低限制性要求,需要進一步明確。同時,遴選方式可采取個人報名和司法局、所在單位及行業(yè)協(xié)會推薦及社會公示相結(jié)合的方式,通過公開公正公平競爭,全面考察備選人員的法律基礎(chǔ)知識、綜合社會閱歷、語言表達溝通和協(xié)調(diào)能力及對政府行政、管理事務的熟悉程度等,確保遴選出來的政府法律顧問政治、業(yè)務和法律素質(zhì)過硬且具有業(yè)界較高代表性和知名度,從而真正發(fā)揮參政、監(jiān)督、咨詢等作用。此外,由于現(xiàn)代分工的專業(yè)化、精細化,行政管理事務涉及領(lǐng)域更為廣泛專業(yè)繁雜,僅靠政府法律顧問個體可能難以適應,而迫切需要政府法律顧問法律服務的多元化,如從個體向團隊化發(fā)展,依托團隊精英成員的專業(yè)化、職業(yè)化的高效精干組合提供更為有效全面專業(yè)的法律服務,真正發(fā)揮政府法律智庫作用。

        (2)建立健全對政府法律顧問的動態(tài)管理培訓考核機制。一是組建政府法律顧問專家?guī)?,盡可能地將優(yōu)秀專家學者和執(zhí)業(yè)律師及法律工作者入庫實行動態(tài)管理。同時,根據(jù)入庫后備人員的專業(yè)特長和知識領(lǐng)域分門別類建立專業(yè)人才庫,并及時更新相關(guān)信息進行補充調(diào)整。政府法律顧問聘期屆滿需新聘或任期內(nèi)政府法律顧問需替換的,應從專家?guī)熘袚駜?yōu)產(chǎn)生。此外,設區(qū)市一級政府法制機構(gòu)可將市級政府法律顧問專家?guī)煜蛩牽h區(qū)政府和市直部門開放推薦,專家?guī)烊藛T可流動為政府部門提供法律服務。二是建立日??冃Э荚u機制。政府法制機構(gòu)在日常管理過程中可結(jié)合政府法律顧問參與法律事務的次數(shù)、質(zhì)量、效率、效果、服務態(tài)度、職業(yè)道德、工作能力、遵紀守法等進行全要素綜合考量,形成可量化的衡量評價標準,按一定權(quán)重換算為績效考核分數(shù),實行百分制并以此作為對政府法律顧問續(xù)聘、解聘和其它獎懲的主要依據(jù)。通過全程化、精細化、動態(tài)化的績效考核管理,盡力避免政府法律顧問“泛化”的現(xiàn)象。此外,政府法律顧問應每年形成上交工作述職報告,客觀陳述年內(nèi)完成法律事務的工作情況、效果、出現(xiàn)的問題和困難及相關(guān)工作建議意見,政府法制機構(gòu)應結(jié)合政府法律顧問年度工作述職報告做出年度優(yōu)秀、稱職、不稱職等綜合評價等次。三是完善政府法律顧問獎懲制度。結(jié)合對政府法律顧問的動態(tài)績效管理,在績效結(jié)果運用上體現(xiàn)為對表現(xiàn)優(yōu)秀的政府法律顧問可以政府名義予以公開表彰,或由政府法制機構(gòu)向所在市律師協(xié)會或所在社團組織、單位建議予以記功授獎,在聘期屆滿時優(yōu)先續(xù)聘。政府法制機構(gòu)可成立政府法律顧問懲戒委員會,負責對政府法律顧問的違規(guī)違紀行為進行懲戒,如對工作嚴重不負責任、履職態(tài)度差、法律服務水平低甚至出現(xiàn)明顯法律疏漏錯誤、參與政府法律事務懈怠、違反律師職業(yè)規(guī)范、有違法犯罪行為等問題的政府法律顧問,應及時向政府提出撤換、解聘等建議,造成嚴重后果的應依法追責或移送司法機關(guān)處理。四是政府法制機構(gòu)應積極為政府法律顧問提供參加政府行政事務業(yè)務培訓的機會,并做好經(jīng)費保障。同時,可根據(jù)政府法律顧問的專長吸收其作為政府法治教育培訓講師團成員,不定期為政府部門人員授課講座,強化依法行政法治培訓。

        (3)明確政府法律顧問的職責權(quán)利和義務。政府和政府法律顧問簽訂的聘任合同中,應明確雙方的權(quán)力(利)和義務。政府的權(quán)利義務主要體現(xiàn)為提供各項便利條件和經(jīng)費、職務保障及加強管理考核上,如應保障政府法律顧問的“知情權(quán)、參與權(quán)、詢問權(quán)、合法性審查權(quán)、提請糾正權(quán)、改進工作建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、督促整改權(quán)以及獲得救濟權(quán)、職務保障權(quán)等”。政府法律顧問的權(quán)利義務則主要是履行職責時有權(quán)要求提供各種保障和便利條件,有關(guān)行政機關(guān)應予配合支持;有權(quán)依法獨立發(fā)表專業(yè)法律意見,不受任何機關(guān)或個人的干涉:有權(quán)提出監(jiān)督意見建議,依法督促政府依法行政。但其也負有保密的義務,不得泄露或披露國家秘密、商業(yè)秘密和行政秘密:不得利用職務之便為自己或他人謀取不正當利益或進行利益輸送;在訴訟或非訴訟代理活動中所涉利益與政府法律顧問職責相沖突時,應遵循回避原則等等。

        (責任編輯:趙婧姝)

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