王 立

（中國科學技術信息研究所，北京 100038）

1947年，印度從英聯(lián)邦獨立，開國總理尼赫魯效仿蘇聯(lián)積極推進五年計劃，作為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要政策工具。1951年，印度開始了第一個五年計劃，到2017年已經(jīng)實施了12個五年計劃，據(jù)稱尼赫魯本人親自起草了“三五”計劃的大部分章節(jié)[1]。印度實行“中長期科技政策—五年科技計劃—年度科技計劃”的3層科技計劃體制貫徹于12個五年計劃。五年科技計劃為中觀層面的政策工具，起到配置整體科技資源，尤其是財政科技經(jīng)費的功能。其主要配置方式是通過指定計劃期內政府打算重點發(fā)展的主要科技領域，并對計劃期內的年度科技計劃具有約束和指導功能。每年的年度計劃都在五年計劃的框架下制定，并且財政預算也在五年計劃框架下制定。

我國從1953年制定第一個“五年計劃”開始，到目前已發(fā)布了13個五年計劃/規(guī)劃（從“十一五”起“五年計劃”改為“五年規(guī)劃”）。我國的五年規(guī)劃綱要主要是對國家重大建設項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟重要比例關系等作出規(guī)劃，為國民經(jīng)濟發(fā)展遠景規(guī)定目標和方向，是我國國民經(jīng)濟計劃的重要部分[2]。我國和印度是世界上從20世紀中葉延續(xù)至今將五年計劃用作國家干預和調控發(fā)展的重要手段的兩個主要國家。也就是說，印度與我國具備相似的五年計劃歷程并使之成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵重大政策工具的國家。因此，對印度科技創(chuàng)新五年計劃體系的發(fā)展歷程、結構組成、戰(zhàn)略思想及其發(fā)展新動向的研究，將為我國國民經(jīng)濟的發(fā)展提供相應的參考與借鑒。

1 科技在五年計劃中的地位

從“一五”到“十二五”的五年計劃文本帶有強烈的計劃經(jīng)濟體制色彩，其組成部分涵蓋了經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面[3]，如“一五”計劃包含了39個領域、“二五”計劃包含了30個領域，后來雖然包含章節(jié)數(shù)有所減少，但只是合并了同類項。

從“一五”到“十二五”，科技都是五年計劃的一部分，但其在五年計劃中的地位不斷提升?！拔逦濉焙汀笆晃濉笔强萍荚谖迥暧媱澲械匚簧仙铒@著的兩個時期:“五五”之前，科技部分在五年計劃文本中排名較后、較少，但從“五五”計劃開始，科技在五年計劃中開始有詳細的計劃，排名大幅度提前并成為獨立一章；從“十一五”計劃開始增加創(chuàng)新的內容，科技所占章節(jié)為創(chuàng)新和技術，“十二五”計劃中的科技部分占據(jù)兩章，分別為科學技術和創(chuàng)新。

2 科技計劃的主要內容

第一個五年計劃（1951—1956）主要整合重建了印度國家實驗室和印度工業(yè)與科學研究理事會（CSIR）下屬的38個國家級研究所，不過國家實驗室和國家研究院所從印度“一五”計劃一直到“十二五”計劃都在不斷建立[4-5]。

第二個五年計劃（1956—1961）著重建立了大學和其他研究機構的科研基礎設施。在“一五”和“二五”期間，建立了純理工一流大學（印度理工學院），印度科學院也得到了長足發(fā)展。

表1 印度“一五”到“十二五”五年計劃的總章節(jié)數(shù)、科技部門所占章節(jié)數(shù)及排名

第三個五年計劃（1961—1966）注重的領域是農業(yè)、原子能和工程研究，要求國立科研機構和大學既要注重基礎研究也要注重應用研究，并首次探索了科技研究的商業(yè)化運用。

第四個五年計劃（1969—1974）的關注點是農業(yè)領域綠色革命，期間印度面臨極度缺糧的大饑荒局面（1966年至1969年因為大饑荒而推遲制定了五年計劃）。

第五個五年計劃（1974—1979）更多地注重推進優(yōu)先領域發(fā)展的途徑。這一點與前面的計劃有所區(qū)別，這是呼應計劃選定的優(yōu)先發(fā)展領域，并且注重促進科研機構的技術轉化。

第六個五年計劃（1980—1985）從對科學的重視轉向了對技術的重視。

第七個五年計劃（1985—1989）首次認為除了直接資助研發(fā)外，政府應該利用財政資金資助技術發(fā)展?！捌呶濉逼陂g印度政府設置了減稅等措施，還設立了由科技部科學與產(chǎn)業(yè)研究署（DSIR）管理的產(chǎn)業(yè)研發(fā)促進計劃（IRDPP）。不過這些促進科技研發(fā)的舉措仍僅限于公立研發(fā)系統(tǒng)中。

第八個五年計劃（1992—1997）的特色是一開始就將科技部門的政策制定與整體經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來，因為此時的印度產(chǎn)業(yè)政策基調已不再是計劃經(jīng)濟而是鼓勵外來投資、放松管制和提倡競爭，并在此后越來越重視研發(fā)和技術發(fā)展對產(chǎn)業(yè)的促進作用。

第九個五年計劃（1997—2002）更多地重視促進基礎研究、公立機構與私營產(chǎn)業(yè)之間的互動、優(yōu)先領域發(fā)展、社會需求、國際合作和加強人力資本。

表2 印度“一五”到“十二五”五年計劃的戰(zhàn)略思路與科技五年計劃的戰(zhàn)略思路比較

第十個五年計劃（2002—2007）和第十一個五年計劃（2007—2012）都強調了促進創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)成立的必要性，并且很重視占據(jù)了印度制造業(yè)的45%份額并且占據(jù)了制造業(yè)出口產(chǎn)品40%的中小企業(yè)創(chuàng)新潛力。

第十二個五年計劃（2012—2017）的主題為科技創(chuàng)新政策與經(jīng)濟政策全面融合。

3 科技計劃的戰(zhàn)略思路

印度從“一五”到“十二五”期間科技計劃的戰(zhàn)略思路決定于五年計劃的整體戰(zhàn)略，如表2所示。

“一五”是恢復國民經(jīng)濟的時期，科技上則是著手建立國家的科研體系。

“二五”著重發(fā)展重工業(yè)，為適應這一戰(zhàn)略任務，在此期間的科技重點是建立科研基礎設施。

“三五”本來的思路是著重發(fā)展重工業(yè)，但由于1962年中印邊境戰(zhàn)爭后重點就轉向了國防，在此期間的科技重點是注重糧食生產(chǎn)和國防工業(yè)，即注重農業(yè)、原子能和工程研究。

由于戰(zhàn)爭因素，“四五”計劃推遲編制，由年度計劃替代。

“四五”時期的發(fā)展思路是解決印度國內極度缺糧的大饑荒局面，此時科技重點是發(fā)展農業(yè)、緩解國內的饑荒。

“五五”時期的發(fā)展思路是糧食增產(chǎn)，工業(yè)獨立自主，此時科技重點是優(yōu)先發(fā)展農業(yè)領域，同時開始逐步重視科研成果的技術轉化。由于新上臺的執(zhí)政黨因素，“五五”計劃提前一年終止。

“六五”時期的發(fā)展思路是進口替代與促進出口相結合、增加國家收入、促進技術現(xiàn)代化、消除貧困增加就業(yè)、實行計劃生育。此時，科技重點相應地從對科學的重視轉向了對技術的重視，技術被視為經(jīng)濟發(fā)展推動器的思想開始在印度萌芽。

“七五”時期的發(fā)展思路是增加農業(yè)產(chǎn)量、增加就業(yè)機會。此時，科技重點延續(xù)了上一個五年計劃的思路，利用財政資金資助公立科研機構積極開展技術轉化活動。

在經(jīng)歷了國內經(jīng)濟危機后，“八五”時期印度的發(fā)展思路是開展經(jīng)濟改革開放、放松管制，促進制造業(yè)發(fā)展、鼓勵進出口、鼓勵貿易和當前賬戶赤字。此時，科技重點配合國家經(jīng)濟戰(zhàn)略的調整越來越重視研發(fā)和技術發(fā)展對產(chǎn)業(yè)的促進作用。

“九五”時期的發(fā)展思路是重視農業(yè)和農村發(fā)展、提高人民生活質量、創(chuàng)造就業(yè)、地區(qū)平衡發(fā)展、穩(wěn)定物價、獨立自主、推進自由市場改革，此時科技重點是更加重視基礎研究、公立機構與私營企業(yè)的互動。

“十五”時期的發(fā)展思路是轉變發(fā)展模式、追求高速增長。此時，科技重點是促進創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的建設。

“十一五”時期的發(fā)展思路是更快、更具包容性的增長。此時，科技重點仍是促進創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

“十二五”時期的發(fā)展思路是更快、可持續(xù)和更具包容性的增長。此時的科技重點是要依靠科技創(chuàng)新實現(xiàn)國家發(fā)展，科技創(chuàng)新政策與經(jīng)濟政策要全面融合。

4 莫迪政府的科技政策

2014年，莫迪總理上臺執(zhí)政以后，在執(zhí)政思路上同時強化集權和市場兩條邏輯主線，印度五年計劃從計劃決策機構、計劃決策思路和計劃政策手段等方面都發(fā)生了重大變化，科技計劃也相應發(fā)生了變化。莫迪政府的科技發(fā)展戰(zhàn)略和任務是:努力推動印度在21世紀的崛起，科技創(chuàng)新將在這一崛起過程中起到助力器（enabler）的關鍵性作用并持續(xù)增強。

莫迪政府試圖把資助模式從以往的對機構資助變?yōu)閷椖抠Y助和使命資助。莫迪總理本人親自宣布啟動了印刷制造、數(shù)字印度、技能印度、綠色印度、智慧印度、清潔印度和基礎設施建設等七大國家旗艦計劃，這是印度經(jīng)濟社會中發(fā)生的重大政策變化。所有七大旗艦計劃都有特定的目標和使命，每一個旗艦計劃都有多部門參與、繁重的協(xié)調任務，且都有非常清晰的研發(fā)配套政策，對科技、研發(fā)和創(chuàng)新有著非常大的需求。因此，所有的旗艦計劃都與科技創(chuàng)新有著緊密的聯(lián)系，其實施都需要組織良好、協(xié)調高效的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略以及與之相對應的體制機制。

4.1 計劃決策機構

在強化權力方面，莫迪廢除了帶有指令性計劃特征的政府機構。從1950年到2014年莫迪上臺之前，印度科技政策決策主體為:總理、國家計劃委員會和科技部。印度開國總理尼赫魯于1950年3月15日設立了具有國大黨特色的國家計劃委員會，掌握了中央財政經(jīng)費的預算權、五年計劃編制權、計劃經(jīng)費分配權和發(fā)展項目審批權，是印度式計劃經(jīng)濟體制的靈魂機構，幾十年來形成了極大的權威，既可以抵抗來自各地方各部門的政治壓力，也無需理會市場運行的邏輯，形成了一個“獨立小王國”。盡管原印度國家計劃委員會一直被認為是尼赫魯?shù)恼芜z產(chǎn)，但在“十一五”計劃運行期間，印度朝野已逐步達成共識，廢除印度國家計劃委員會的呼聲漸高[6]。2014年7月莫迪總理上臺后，解散了國家計劃委員會，將制定五年計劃的權力轉移給了莫迪設立的印度國家轉型委員會（NITI Aayog）[7]，其中央財政經(jīng)費預算權轉移給了財政部。為表明這項打破“山頭主義”、加強中央集權的改革并非換湯不換藥，盡管印度國家轉型委員會的主席仍由莫迪擔任，但該機構只有“印度政府首要智庫”的功能，既沒有財政經(jīng)費預算權、分配財財政資源權，也沒有編制指令性計劃權，其所出文件不需要通過內閣審批完成。

4.2 計劃決策思路

在強化市場方面，莫迪把一部分政府調控職能下放給市場，讓市場撬動潛在的資源稟賦，放棄進口替代戰(zhàn)略，實行出口導向戰(zhàn)略，加大了對外資和技術的引進力度，并著重建立基礎性的市場制度。作為一貫的親商務實派，招商引資是莫迪13年擔任古吉拉特邦首席部長期間的關鍵詞。2014年莫迪當選總理后，提出實施了七大國家級旗艦計劃（表3）。但是，在中央政府預算有限的背景下，這些“燒錢”的計劃如何落地？莫迪強力推動了幾項“親”市場的根本性改革。一是將一部分政府調控職能下放給市場，讓市場撬動潛在的資源稟賦。如他通過公私合營機制（PPP）推進耗資巨大的高鐵、公路、航空、港口和工業(yè)走廊大規(guī)?；A設施建設。二是放棄進口替代戰(zhàn)略，實行出口導向戰(zhàn)略，加大對外資和技術的引進力度。如放開國防、鐵路、航天、保險、電子商務和房地產(chǎn)等領域的投資限制，在高鐵等基建項目中允許PPP融資模式下100%的外資占比，在汽車制造、制藥和建筑等行業(yè)中，允許外資投資占比達到100%，在保險和國防領域允許49%的外資進入，開發(fā)6條工業(yè)走廊以吸引跨國公司等。三是建立基礎性的市場制度，使市場發(fā)揮更加高效的調節(jié)作用。如統(tǒng)一全國稅制、統(tǒng)一全國消費市場、實施廢鈔令，并逐步打破土地政策、勞工政策等限制印度工業(yè)化起飛的桎梏，凝聚發(fā)展要素等，這都是莫迪“親”市場思路的體現(xiàn)。不過，莫迪遠非西方式自由市場路徑信奉者，通過強化集權和市場，將政治權力和經(jīng)濟資源更加集中在中央政府手中。

表3 2014—2016年由莫迪總理親自發(fā)起的七大旗艦計劃

4.3 計劃政策手段

2015年，莫迪在推特上宣布:印度是日益開放化和自由化經(jīng)濟體，“一刀切”模式[8]的五年計劃已不再符合印度實際；2017年“十二五”計劃執(zhí)行完畢之后將不再繼續(xù)，將制定實施十五年發(fā)展遠景規(guī)劃，新的規(guī)劃大大淡化了“計劃”色彩，將以更加長遠的眼光考慮國家發(fā)展方向。這十五年發(fā)展遠景規(guī)劃名為“國家發(fā)展議程”，具體包括15年愿景規(guī)劃（2017—2032）、7年發(fā)展戰(zhàn)略（2017—2023）與3年行動計劃（2017—2020）。截至目前，印度政府還只是公布了3年行動計劃，還沒有公布遠景規(guī)劃的具體內容，但根據(jù)相關官員的推測，這一規(guī)劃可能包括“追趕中國，推動印度成為10萬億美元經(jīng)濟體”的目標[9]。

作為印度經(jīng)濟社會科技發(fā)展的主要政策手段，五年計劃的變遷預示著印度科技創(chuàng)新治理手段的未來方向。其主要有3個特點，即重長遠、去計劃、重地方。第一個特點是新的發(fā)展規(guī)劃重長遠。從“一五”到“十二五”，五年計劃都帶有強烈的計劃經(jīng)濟體制色彩，通過指定計劃期內政府打算重點發(fā)展的主要領域起到配置中央財政經(jīng)費的功能，即“政府挑選贏家”；而新的發(fā)展規(guī)劃則明確指出規(guī)劃部門無法為國家挑選贏家，只是提供更長遠的發(fā)展路線圖，并明確指出推動印度增長的要素是創(chuàng)新和企業(yè)家精神。第二個特點是新的發(fā)展規(guī)劃不再具有財政資源分配權。以往，印度中央政府嚴格按照五年計劃分配財政資源，即五年計劃頒布后決定了今后五年的總預算，并且當年決定下一年度的財政預算。莫迪明確反對這種預算方式，改用發(fā)達國家普遍采用的中期支出框架的預算方式，每年進行微調。第三個特點是新的發(fā)展規(guī)劃特別強調邦的參與。莫迪表示，以其擔任古吉拉特邦首席部長以來多年積累的經(jīng)驗看，與各邦溝通十分重要，強化央邦關系是他的關注重點。

5 結語與啟示

自2014年莫迪政府上臺以來，印度走上了高速發(fā)展的道路。目前，印度GDP名列世界第五，憑借龐大的體量，印度在未來10年乃至20年可能超過日本，成為世界第三大經(jīng)濟體。如果說印度在21世紀的崛起是大概率，那么科技創(chuàng)新在這一崛起過程中起到助力器的關鍵性作用并持續(xù)增強。本文通過對“一五”到“十二五”印度科技創(chuàng)新五年計劃的分析認為，莫迪總理治下的印度科技創(chuàng)新五年計劃已告別舊有的計劃體制，發(fā)生了兩個重大變化:一是執(zhí)政思路上同時強化集權和市場兩條邏輯主線；二是政策手段上重長遠、去計劃、重地方，將舊有的計劃體制改變?yōu)橐愿L遠眼光考慮國家發(fā)展方向。