張芯茹 周 杰 趙 輝 望俊成
(中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所,北京 100038)
目前,學(xué)界有關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化政策的研究逐漸增多,主要集中于3個(gè)方面:一是基于政策文本內(nèi)容的分析,有定量分析與定性分析兩個(gè)方面;二是對(duì)于政策實(shí)施的相關(guān)研究,包括政策實(shí)施的阻礙與問題、政策實(shí)施的影響因素、政策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)等;三是特定政策的研究,包括結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)與環(huán)境針對(duì)地方性政策的研究、高??萍汲晒D(zhuǎn)化研究以及某一領(lǐng)域的成果轉(zhuǎn)化政策研究等。而關(guān)于科技成果轉(zhuǎn)化政策的文本內(nèi)容研究,學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了分析研究,已經(jīng)取得了一定的成果[1-8]。但是由于政策文本的特殊性,基于量化手段的分析很難給出具體而微觀的建議,而基于政策工具的分析又在維度選擇上仍有待優(yōu)化。本文在這些研究的基礎(chǔ)上,以2015年與1996年發(fā)布的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》為分析文本(以下簡(jiǎn)稱“《成果轉(zhuǎn)化法》”),對(duì)政策文本進(jìn)行深入的內(nèi)容分析與對(duì)比。
將科技成果轉(zhuǎn)化政策的基本政策工具與政策制定層面相結(jié)合,提出基于政策工具的X維度和基于政策制定層面的Y維度的二維分析框架。
(1)X維度
政策工具研究是公共政策研究領(lǐng)域的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容,其在公共政策從制訂到發(fā)揮效用的各個(gè)階段均有指導(dǎo)作用。作為“理性選擇”的基本前提與依據(jù)之一,在選擇政策工具時(shí),行政人員需要積極、理智地對(duì)不同類型的政策工具的內(nèi)在特征、各自適用條件進(jìn)行計(jì)算、權(quán)衡、考量,以便最大化地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。一旦決策者選擇一定的政策工具后,即進(jìn)入政策執(zhí)行階段。政策執(zhí)行者一方面對(duì)政策工具進(jìn)行科學(xué)的再選擇與再組合,另一方面根據(jù)各種政策工具的特點(diǎn)與要求堅(jiān)決地予以實(shí)施。因此,政策工具研究能夠?yàn)橛行У恼邎?zhí)行提供理論支撐。
本文根據(jù)Rothwell等[9]提出的科技政策工具分類法,將《成果轉(zhuǎn)化法》劃分為供給、環(huán)境和需求3種政策工具類型。這種分類方法是國(guó)際上運(yùn)用較為成熟的政策分類方法,能夠做到分類后各個(gè)部分的互斥。本文政策分析框架的政策工具維度即是采用這種劃分方法,即X維度。
供給型政策工具是指政府通過對(duì)人才、信息、技術(shù)、資金等方面的直接供給拓展科技成果轉(zhuǎn)化的廣度和深度,推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展??杉?xì)分為多元化資金投入、成果信息公開與共享、科技人才培養(yǎng)與評(píng)價(jià)、平臺(tái)機(jī)制建設(shè)、金融與稅收優(yōu)惠政策等方面。
環(huán)境型政策工具是指政府通過法規(guī)管制等具有滲透作用的相關(guān)政策影響科技發(fā)展的環(huán)境因素,為各機(jī)構(gòu)推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化提供有利的發(fā)展環(huán)境,間接地提高科技成果轉(zhuǎn)化效率??杉?xì)分為政府職責(zé)、市場(chǎng)環(huán)境、報(bào)告制度與績(jī)效評(píng)價(jià)、成果處置與歸屬、收益分配、法律管制等方面。
需求型政策工具指政府為了推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化,通過采購(gòu)與貿(mào)易管制等措施減少市場(chǎng)的不確定性,積極開拓并穩(wěn)定新技術(shù)應(yīng)用的市場(chǎng),以降低企業(yè)在科技成果轉(zhuǎn)化過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn),從而拉動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)??煞譃槟繕?biāo)規(guī)劃、政府項(xiàng)目外包、貿(mào)易管制等。
總體來說,供給型政策工具是通過制定政策提供科技成果轉(zhuǎn)化的推動(dòng)力,需求型政策工具是采取相關(guān)措施對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化產(chǎn)生拉動(dòng)力,而環(huán)境型政策工具是優(yōu)化政策環(huán)境對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化起到間接的影響作用。
(2)Y維度
科技成果轉(zhuǎn)化政策在其作用層面上也是有劃分的[10]。科技成果轉(zhuǎn)化政策同其他科技發(fā)展戰(zhàn)略政策一樣,在經(jīng)歷了改革開放以來持續(xù)不斷完善和深化的各項(xiàng)戰(zhàn)略部署之后,已逐步上升到科學(xué)的、完整的、合理的政策體系,推進(jìn)科技事業(yè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展的結(jié)合。
戰(zhàn)略層面的科技成果轉(zhuǎn)化政策主要是把握政策的走向,具有宏觀的指導(dǎo)性意義,包含了長(zhǎng)期計(jì)劃綱要和成果轉(zhuǎn)化的目標(biāo)規(guī)劃等。綜合引導(dǎo)層面的科技成果轉(zhuǎn)化政策是對(duì)戰(zhàn)略層面政策的初步具體化,主要體現(xiàn)為中小企業(yè)和各種產(chǎn)業(yè)園以及孵化器建設(shè)發(fā)展的政策、科技中介的支持政策、科技信息共享平臺(tái)的建設(shè)完善政策等。具體實(shí)施層面的科技成果轉(zhuǎn)化政策是通過一些具體的政策,如運(yùn)用稅收優(yōu)惠、人才培養(yǎng)、政府采購(gòu)、科技資金投入等具體的手段,從基本層面上來實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化政策。這些政策只有在戰(zhàn)略層和綜合指引的指導(dǎo)及帶領(lǐng)下協(xié)調(diào)統(tǒng)一,才能行之有效地發(fā)揮作用。
基于X維度的基本政策工具和Y維度的政策制定層面,成果轉(zhuǎn)化政策的二維空間分析模式如圖1所示。
本文對(duì)政策文本進(jìn)行拆解,按照“政策條款編號(hào)”—“具體內(nèi)容”定義分析單元。然后將政策內(nèi)容進(jìn)行編碼完成內(nèi)容單元編碼表,分析單元部分編碼如表1所示,限于篇幅未列出全部文本內(nèi)容。
根據(jù)政策工具分析維度,研究的樣本分析主要包括以下類別:屬于需求型政策工具的目標(biāo)規(guī)劃、政府項(xiàng)目外包、貿(mào)易管制;屬于供給型政策工具的多元化資金投入、成果信息公開與共享、科技人才培養(yǎng)與評(píng)價(jià)、平臺(tái)機(jī)制建設(shè)、金融支持與稅收優(yōu)惠;屬于環(huán)境型政策工具的政府職責(zé)、市場(chǎng)環(huán)境、報(bào)告制度與績(jī)效評(píng)價(jià)、成果處置與歸屬、收益分配、法律管制。兩份法律的政策工具使用情況如表2所示。
圖1 科技成果轉(zhuǎn)化政策二維框架
表1 2015年成果轉(zhuǎn)化法基本編碼表
從整體來看,《成果轉(zhuǎn)化法》兼顧了供給型、需求型和環(huán)境型的政策工具,說明當(dāng)前的政策可以從各個(gè)角度和領(lǐng)域以不同的方式對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)產(chǎn)生影響,為科技成果的轉(zhuǎn)化提供了多方面的政策支持。但是,不同的政策工具在運(yùn)用上呈現(xiàn)出明顯的差異與分化,不同年份政策工具使用數(shù)量百分比對(duì)比如圖2所示。
據(jù)統(tǒng)計(jì),1996年《成果轉(zhuǎn)化法》共使用政策工具44次,2015年《成果轉(zhuǎn)化法》共使用政策工具62次。從整體上看,環(huán)境型政策工具占政策總體數(shù)量的一半,供給型與需求型政策工具合計(jì)占比50%。這說明當(dāng)前政府在政策工具選擇上還是以環(huán)境型政策工具為主,表現(xiàn)出一定的政策偏愛。環(huán)境型政策工具相較于其他兩種政策工具更注重間接的影響方式,通過改進(jìn)外部環(huán)境來推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化。
2015年與1996年相比,《成果轉(zhuǎn)化法》的變化有以下4個(gè)方面。
(1)綜合引導(dǎo),明確政府職責(zé),為成果轉(zhuǎn)化提供有利的市場(chǎng)環(huán)境和法律保障
改革開放以來,我國(guó)科技體制改革始終圍繞科學(xué)技術(shù)作為第一生產(chǎn)力的總體目標(biāo)展開。強(qiáng)調(diào)尊重市場(chǎng)規(guī)律,發(fā)揮企業(yè)的主體作用,改進(jìn)政府干預(yù)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)的方式,減少不必要的審批程序,明確政府職責(zé),加強(qiáng)扶持力度,為成果轉(zhuǎn)化提供良好環(huán)境。地方政府為當(dāng)?shù)爻晒D(zhuǎn)化活動(dòng)提供更多的金融支持與產(chǎn)權(quán)保護(hù)等外部環(huán)境,保障各機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)化能夠順利施行??萍俭w制改革沖破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的科技體制。通過一系列的改革,基本實(shí)現(xiàn)了以計(jì)劃導(dǎo)向?yàn)橹鞯目萍假Y源配置方式向以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鞯馁Y源配置方式轉(zhuǎn)軌,初步形成了鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)與科技人員走向市場(chǎng)為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的政策環(huán)境。
(2)構(gòu)建服務(wù)平臺(tái),產(chǎn)學(xué)研協(xié)同轉(zhuǎn)化,監(jiān)督成果匯報(bào),推進(jìn)成果信息開放與共享
從1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)科技體制改革的若干規(guī)定》開始,各科研機(jī)構(gòu)先后進(jìn)行體制改革,逐步實(shí)行科研機(jī)構(gòu)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)相分離,促進(jìn)多層次的科研生產(chǎn)聯(lián)合等措施。從科技成果轉(zhuǎn)化政策的變化上也可以看到,政策在市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)高校科研機(jī)構(gòu)同企業(yè)聯(lián)合,通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟、協(xié)同創(chuàng)新中心等形式,搭建科技成果轉(zhuǎn)化新平臺(tái),提升轉(zhuǎn)化效率,同時(shí)發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的橋梁作用,支持科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園等科技企業(yè)孵化機(jī)構(gòu)發(fā)展。同時(shí),還監(jiān)督推進(jìn)建立、完善科技報(bào)告制度和科技成果信息系統(tǒng),及時(shí)更新科技成果信息,加強(qiáng)對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)的跟蹤和監(jiān)督,為各機(jī)構(gòu)提供科技成果和相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息等信息公開服務(wù)。
表2 成果轉(zhuǎn)化法政策工具維度編碼表
圖2 政策工具維度數(shù)量對(duì)比圖
(3)加強(qiáng)人才交流和培養(yǎng),完善績(jī)效考核機(jī)制,多元化資金投入與金融支持
在改革探索中,科技面向經(jīng)濟(jì)的程度明顯提高,在政策變化上越來越傾向于鼓勵(lì)研發(fā)機(jī)構(gòu)、高校與企業(yè)開展科技人員交流,共同培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才。推進(jìn)完善績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系,將科技人員的研發(fā)和轉(zhuǎn)化工作所獲成果作為職稱評(píng)定的依據(jù)之一,從而進(jìn)一步改革科研人員的管理制度,充分調(diào)動(dòng)科研人員的積極性。除此之外,在科研資金的籌募上也發(fā)生變化??萍俭w制改革以來,促進(jìn)科技進(jìn)一步與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的核心就是科技撥款制度的改革,國(guó)家曾以“斷糧”為手段推動(dòng)許多應(yīng)用開發(fā)型科研機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)。在成果轉(zhuǎn)化政策的改變上,體現(xiàn)為鼓勵(lì)資金投入多元化,開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款等業(yè)務(wù),開發(fā)科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)的保險(xiǎn)品種,支持企業(yè)使用多種方式進(jìn)行融資。
(4)處置權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)等內(nèi)部權(quán)益的重新配置
舊有的科技體制對(duì)科技人才的創(chuàng)新積極性造成了一定的挫傷,因此提高科技人員創(chuàng)造積極性也是科技體制改革的一部分??萍汲晒D(zhuǎn)化政策的變化體現(xiàn)在:在處置權(quán)上,明確了高校、科研機(jī)構(gòu)科技成果的自主處置權(quán);在收益權(quán)上,職務(wù)科技成果的收益全部歸本單位,高校、科研機(jī)構(gòu)可對(duì)收益進(jìn)行自主分配,不必再上繳財(cái)政機(jī)構(gòu)。收益權(quán)的改變完全留歸單位不僅能夠提高各機(jī)構(gòu)對(duì)于科技成果轉(zhuǎn)化的積極性,而且能夠提高單位獎(jiǎng)勵(lì)給科技人員及其團(tuán)隊(duì)的收益空間。收益分配權(quán)提高了對(duì)科技成果有重要貢獻(xiàn)的科技人員及其團(tuán)隊(duì)的獎(jiǎng)勵(lì)比例,可有效調(diào)動(dòng)各機(jī)構(gòu)人員對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化推進(jìn)的積極性。
以上分析表明,地方各級(jí)政府在制定地方新政時(shí)可適當(dāng)考慮結(jié)合本地情況,充分理解國(guó)家科技體制改革的目的,將國(guó)家促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)的政策更加細(xì)化,將任務(wù)落實(shí)到每一個(gè)主管機(jī)構(gòu)和單位,完善責(zé)任機(jī)制,適當(dāng)降低行政管制政策的比例,對(duì)創(chuàng)新企業(yè)提供相應(yīng)的金融支持,配套使用稅收優(yōu)惠工具,推動(dòng)科技成果的轉(zhuǎn)化。
《成果轉(zhuǎn)化法》二維分析如圖3所示。在政策制定上,要關(guān)注各個(gè)層面的政策是否完備,尤其應(yīng)該關(guān)注戰(zhàn)略層的成果轉(zhuǎn)化政策能否對(duì)應(yīng)到綜合引導(dǎo)層再落實(shí)到具體實(shí)施層面上去。據(jù)統(tǒng)計(jì),成果轉(zhuǎn)化法中各政策制定層面政策工具的使用情況分別是:1996年,戰(zhàn)略層政策工具使用頻數(shù)為16.28%,綜合引導(dǎo)層政策工具使用頻數(shù)為18.60%,具體實(shí)施層政策工具使用頻數(shù)為65.12%;2015年,戰(zhàn)略層政策工具使用頻數(shù)為14.75%,綜合引導(dǎo)層政策工具使用頻數(shù)為24.59%,具體實(shí)施層政策工具使用頻數(shù)為60.66%。
圖3 成果轉(zhuǎn)化法政策工具二維分析圖
從各個(gè)政策制定層面所占的比例來看,自1996年《成果轉(zhuǎn)化法》頒布以來,政府在政策制定理念上已經(jīng)非常明確,是以具體實(shí)施為主,戰(zhàn)略與綜合引導(dǎo)結(jié)合的統(tǒng)籌考慮。其中,戰(zhàn)略層的科技政策最少,其次是綜合引導(dǎo)層的政策,其余的大部分政策均為具體實(shí)施層,整個(gè)政策的層次分布呈金字塔形,這也與政策制定的規(guī)律相符合。成果轉(zhuǎn)化政策的綜合引導(dǎo)層和具體實(shí)施層是對(duì)戰(zhàn)略層政策的逐步展開和具體實(shí)施,其數(shù)量理應(yīng)呈現(xiàn)出增加的趨勢(shì)。
從圖3中可以看到,在政策戰(zhàn)略層,需求型政策工具被頻繁使用,尤其是需求型政策工具中的目標(biāo)規(guī)劃部分,一方面目標(biāo)規(guī)劃本身確實(shí)是戰(zhàn)略政策的主要表現(xiàn)形式;另一方面也說明了戰(zhàn)略層政策在其他領(lǐng)域還有待加強(qiáng),比如科研創(chuàng)新性引導(dǎo)、資金多元化引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟國(guó)際化引導(dǎo)等。綜合引導(dǎo)層政策主要是供給與環(huán)境型政策工具中的平臺(tái)建設(shè)、市場(chǎng)環(huán)境、政府職責(zé)等部分,說明政府致力于規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序,注重為企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)牽線搭橋,建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟,為科技成果轉(zhuǎn)化提供一個(gè)相對(duì)自由與寬松的環(huán)境,促進(jìn)其良性發(fā)展。具體實(shí)施層的政策數(shù)量比例最高且使用頻率最高,具體包括科技財(cái)政投入、科技人才培養(yǎng)、成果信息公開、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、產(chǎn)權(quán)與法律管制等多種形式。但是這一層面的政策因?yàn)檩^為微觀,只有相互配合才能發(fā)揮其整體作用。
本文構(gòu)建了以科技政策工具與政策制定層面的二維度政策分析框架,在研究方法上繼承了政策研究領(lǐng)域的成果,利用了國(guó)際上較為認(rèn)可的政策工具分類方法,并根據(jù)政策的內(nèi)容特點(diǎn)進(jìn)行了細(xì)化與調(diào)整。
通過分析比較后發(fā)現(xiàn),2015年頒布的《成果轉(zhuǎn)化法》較之1996年的法律法規(guī)在各類政策工具的使用上均有改善,已經(jīng)建立并形成了較為完善的政策體系。
在供給型政策工具方面:一是建立了多層次、多渠道的資金投入體系。以政府財(cái)政資金扶持方式引導(dǎo)企業(yè)在高新技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行研發(fā)投入,以多種補(bǔ)貼方式引導(dǎo)社會(huì)資本流入,形成政府、企業(yè)、金融3個(gè)資金渠道,建立促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的多元資金投入機(jī)制。二是推進(jìn)了科技成果服務(wù)平臺(tái)和孵化基地的建設(shè)。對(duì)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)給予的扶持政策壯大了科技企業(yè)孵化器的發(fā)展,并以此為基礎(chǔ)延伸出創(chuàng)新園和加速器,有力地促進(jìn)了科技成果轉(zhuǎn)化。
在環(huán)境型政策工具方面:一是優(yōu)化了科技創(chuàng)新的政策環(huán)境,推動(dòng)了橫向聯(lián)動(dòng)的體制機(jī)制發(fā)展。科技成果轉(zhuǎn)化政策是集各部門分工協(xié)作、聯(lián)合行動(dòng)的綜合性政策,政策執(zhí)行需要各委辦局配合協(xié)作,服務(wù)中心協(xié)調(diào)落實(shí),形成政策合力,共同推進(jìn)體制機(jī)制上的突破和創(chuàng)新。二是改善了內(nèi)部權(quán)益的重新配置,加強(qiáng)了人才交流和培養(yǎng)。政策法規(guī)在人才方面也進(jìn)行了改善,包括人才激勵(lì)、流動(dòng)、評(píng)價(jià)、開發(fā)等方面,促進(jìn)了科技人才進(jìn)一步匯集。收益、處置與分配權(quán)的改革則對(duì)技術(shù)人才產(chǎn)生良好的激勵(lì)效應(yīng)。
為進(jìn)一步完善科技成果轉(zhuǎn)化政策,筆者提出以下建議。
(1)優(yōu)化政策工具體系,增加需求型政策工具。從政策工具的使用情況可知,我國(guó)成果轉(zhuǎn)化法比較傾向于為推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化提供一個(gè)適宜的環(huán)境,讓各科研機(jī)構(gòu)與高校自行與市場(chǎng)接觸,從中獲取利益。政府的扶持性政策包括資金投入、建立技術(shù)交流與信息共享平臺(tái)、培養(yǎng)科研人才并促進(jìn)交流等方面,但是政府扶持不一定就要完全體現(xiàn)于供給型政策工具,也可以考慮增大需求型政策工具,擴(kuò)大政府采購(gòu)目錄,在符合國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的行業(yè)領(lǐng)域如軍工、核電、新能源等與科研機(jī)構(gòu)合作,直接拉動(dòng)其科研發(fā)展,這樣既可以提高我國(guó)科技創(chuàng)新能力,又能夠保障技術(shù)安全。
(2)優(yōu)化同類型政策工具的子工具使用體系。在環(huán)境型政策工具中,關(guān)于法律管制的子工具最多,關(guān)于收益分配與報(bào)告制度的較少。在供給型政策工具中,關(guān)于平臺(tái)機(jī)制建設(shè)的最多,關(guān)于資金投入與稅收優(yōu)惠的較少。因此,建議盡快出臺(tái)資金投入與稅收優(yōu)惠等政策。這樣可以減少新創(chuàng)公司的壓力,促進(jìn)市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)的繁榮。
(3)優(yōu)化政策制定體系,增加戰(zhàn)略與引導(dǎo)政策。從政策制定層面的政策分布可知,我國(guó)成果轉(zhuǎn)化法除在具體的實(shí)施方面提供非常細(xì)致的指導(dǎo)外,還要加強(qiáng)方向引導(dǎo)。在運(yùn)用目標(biāo)規(guī)劃等政策時(shí),政府可以考慮將其與績(jī)效考核相結(jié)合,定期總結(jié)科技成果轉(zhuǎn)化的推進(jìn)情況,充分挖掘科研機(jī)構(gòu)的潛力,也可以通過這種方式跟蹤各地區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化趨勢(shì),根據(jù)年度變化制定未來的目標(biāo),也便于不同地區(qū)之間的參照與交流。