史修瑞

（中共山東省委黨校政法教研部，山東 濟(jì)南 250103）

一、明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則的重大意義

黨內(nèi)法規(guī)立法原則是指貫穿黨內(nèi)法規(guī)制定全過(guò)程，明確黨內(nèi)法規(guī)制定的指導(dǎo)思想、基本方針，體現(xiàn)政黨立法意圖和法律意識(shí)的原則性規(guī)定?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制定條例》）中表明，黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程包括：規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評(píng)估。黨內(nèi)法規(guī)立法原則貫穿其中，指導(dǎo)立法者行為，端正立法者目的和方向，引領(lǐng)各步驟的運(yùn)行與發(fā)展。明確黨內(nèi)法規(guī)的立法原則對(duì)于黨內(nèi)治理法治化、科學(xué)化具有重大意義。

（一）保證黨內(nèi)法規(guī)制定的優(yōu)質(zhì)與完備

中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）指出，到建黨100周年時(shí)，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，并重視黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的完善與作用的提升。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的依據(jù)，作為制度治黨中的核心“骨干”，承載著黨和國(guó)家的意志，代表著最廣大人民的利益。黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的優(yōu)劣，直接影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善，關(guān)系依法治國(guó)與依規(guī)治黨的成效。十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制定工作駛?cè)肟燔?chē)道，共制定修訂92部中央黨內(nèi)法規(guī)，包括兩部準(zhǔn)則、14部條例，占195部現(xiàn)行有效中央黨內(nèi)法規(guī)的近50%[1]。制定修訂諸多黨內(nèi)法規(guī)，勢(shì)必應(yīng)當(dāng)具有明確的立法原則作為指引，科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)以為歸依。明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則，貫徹落實(shí)到黨內(nèi)法規(guī)制定工作的方方面面，為制定工作提供價(jià)值指引，指明方向，規(guī)范立法者行為，保證法規(guī)質(zhì)量符合新時(shí)代黨建要求，體現(xiàn)立法目的，滿(mǎn)足社會(huì)需求。

（二）填補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)制度體系漏洞與空白

黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善過(guò)程中，顯現(xiàn)了諸多問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性還不夠，主要是：四大板塊中基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)不夠健全，存在不少法規(guī)制度空白；配套制度跟不上，無(wú)法形成上下緊密銜接的制度合力；一些法規(guī)制度沖突重復(fù)、疊床架屋，還有一些法規(guī)制度老化嚴(yán)重，明顯滯后于實(shí)踐[2]。面對(duì)諸多問(wèn)題，仍存在制度漏洞與空白，有關(guān)部門(mén)也未及時(shí)出臺(tái)規(guī)范性文件予以規(guī)制解決。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)過(guò)程中，存在實(shí)踐先行于制度，理論滯后于制度的問(wèn)題，實(shí)踐層面的快速推進(jìn)亟需理論界給予科學(xué)回應(yīng)。一些黨內(nèi)法規(guī)的制定往往迫于現(xiàn)實(shí)需求，急用先立。然而學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)需要，并不能根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，給予科學(xué)及時(shí)的理論回應(yīng)。面對(duì)現(xiàn)實(shí)中探索在前、總結(jié)在后的情況，習(xí)近平總書(shū)記指出，要把實(shí)踐中行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)用法規(guī)制度形式固定下來(lái)、堅(jiān)持下來(lái)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)。明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則，可以對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐中矛盾解決提供指導(dǎo)性建議，填補(bǔ)制度漏洞與空白。最大程度上保障黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效性和靈活性，通過(guò)原則指引，解決新型案例，根據(jù)社會(huì)失效，為黨內(nèi)法規(guī)制定總結(jié)經(jīng)驗(yàn)提供參考，為黨內(nèi)法規(guī)制度的完善提供案例指導(dǎo)。

（三）促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系完善與優(yōu)化

指導(dǎo)思想和基本原則是黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)在靈魂和精神導(dǎo)向，沒(méi)有指導(dǎo)思想與基本原則，黨內(nèi)法規(guī)體系就只是諸多黨規(guī)的簡(jiǎn)單集合[3]。黨內(nèi)法規(guī)立法原則中，包含立法的指導(dǎo)思想和基本原則。指導(dǎo)思想在各類(lèi)中央規(guī)定、文件及五年規(guī)劃中已明確表明，大多置于篇首予以說(shuō)明。而基本原則的范疇仍處于不明確狀態(tài)。明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則，為完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建靈魂并指明方向，引領(lǐng)立法者宏觀(guān)掌握黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展趨向，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，協(xié)調(diào)各方面利益，指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程。黨內(nèi)法規(guī)立法原則屬于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中頂層設(shè)計(jì)必不可少的組成部分，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提高立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的整體規(guī)劃，為黨內(nèi)法規(guī)體系搭建相互協(xié)調(diào)、邏輯自洽、內(nèi)容周延的體系架構(gòu)，增強(qiáng)體系性和實(shí)用性，保證實(shí)用效率，節(jié)省政治資源。

二、黨內(nèi)法規(guī)立法原則

立法原則是立法主體在立法活動(dòng)中所遵守的準(zhǔn)繩，是將立法思想與立法實(shí)踐相結(jié)合的過(guò)程。在《立法法》第三條至第六條中明確規(guī)定，在國(guó)家立法中須遵循憲法原則、法治原則、民主原則和科學(xué)原則。在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》、《制定條例》、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》、《第二個(gè)五年規(guī)劃》等規(guī)范性文件中，均提及到黨內(nèi)法規(guī)立法原則，筆者借鑒國(guó)家法律立法原則，將黨內(nèi)法規(guī)立法原則歸納為：黨性原則、法治原則、民主原則和科學(xué)原則。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制定明確方向，鋪墊基礎(chǔ)。

（一）黨性原則

黨性原則是指在黨內(nèi)法規(guī)的制定中，應(yīng)以黨章為依據(jù)，體現(xiàn)黨的宗旨、路線(xiàn)和思想，符合黨的各類(lèi)規(guī)范性文件的內(nèi)容及要求。黨性原則是黨內(nèi)法規(guī)制定中的“憲法原則”，黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)帥，規(guī)定著最根本的黨的綱領(lǐng)、黨發(fā)展和活動(dòng)的準(zhǔn)則，屬于“黨內(nèi)最高法”。黨性原則要求在黨內(nèi)法規(guī)制定中，應(yīng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極貫徹落實(shí)黨的路線(xiàn)方針政策。

1.堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

憲法確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，憲法第一條第二款中明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，也是中國(guó)特色社會(huì)主義的最大優(yōu)勢(shì)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民，建立新中國(guó)，完成社會(huì)主義改造，推進(jìn)改革開(kāi)放，取得了舉世矚目的偉大成就。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，中國(guó)黨的歷史造就了黨，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是正確的。同時(shí)，是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定的。我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，需要一支無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)，帶領(lǐng)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)。國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)史也可以證明堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)掌握國(guó)家政權(quán)的條件和規(guī)律，也是社會(huì)主義事業(yè)和改革的前提和基礎(chǔ)[4]。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是社會(huì)主義制度的重要組成部分，保障著無(wú)產(chǎn)階級(jí)治國(guó)理政，代表人民意志和利益。黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的一條分支，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中，勢(shì)必要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這最為重要的原則。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨內(nèi)法規(guī)也規(guī)范到黨執(zhí)政生活的各個(gè)角落。堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把握社會(huì)主義發(fā)展方向，完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)體系更貼切、高效地服務(wù)于社會(huì)主義事業(yè)。

2.貫徹黨的路線(xiàn)方針政策。

制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)貫徹落實(shí)黨的路線(xiàn)方針政策。中國(guó)共產(chǎn)黨具有先進(jìn)性和純潔性的本質(zhì)屬性，黨制定的路線(xiàn)方針政策，是在充分考察社會(huì)實(shí)情、運(yùn)用科學(xué)專(zhuān)業(yè)技術(shù)方法、理論聯(lián)系實(shí)際的基礎(chǔ)上制定的。往往具有內(nèi)容科學(xué)、行之有效、高瞻遠(yuǎn)矚的特點(diǎn)。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨建工作走到了時(shí)代前列。日益重視依法治國(guó)與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，重視思想建黨和制度建黨的同步進(jìn)行。中共中央兩個(gè)五年規(guī)劃的印發(fā)也表明將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提上日程，以改革創(chuàng)新精神使黨的各方面制度日益完備，補(bǔ)足黨內(nèi)法規(guī)制度短板，增強(qiáng)依法依規(guī)治黨能力，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨的執(zhí)政能力和水平。

黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中，應(yīng)充分考慮黨的路線(xiàn)方針政策，吸收借鑒馬克思主義和中國(guó)特色社會(huì)主義理論成果，貫徹落實(shí)十九大工作部署，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下，重視社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入法治，確保各項(xiàng)立法導(dǎo)向更加鮮明，要求更加明確，措施更加有力[5]，運(yùn)用法治思維和法治方法，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程，確保黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)質(zhì)與完備。

（二）法治原則

法治原則是指黨內(nèi)法規(guī)的制定必須在憲法、法律和黨章的范圍內(nèi)進(jìn)行，符合憲法、法律和黨章的精神與原則。法治原則也要求立法過(guò)程應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序。

1.憲法至上，黨章為本。

法制統(tǒng)一是國(guó)家法律體系中一項(xiàng)基本的法治原則，是單一制國(guó)家的立法區(qū)別于聯(lián)邦制國(guó)家立法的一個(gè)重要特征[6]。黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國(guó)家法律體系同屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系范疇，憲法作為國(guó)家法律體系的根本大法，黨章作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的最高法，二者也應(yīng)保持法制統(tǒng)一。國(guó)法高于法規(guī)，法規(guī)嚴(yán)于國(guó)法。國(guó)法與黨規(guī)同是人民意志和利益的表現(xiàn)形式，均在黨和國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)揮作用。黨章中明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”。宋功德認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是在國(guó)家法第一次調(diào)整以后又作出的再調(diào)整，對(duì)黨組織和黨員作出“新”的職權(quán)職責(zé)、義務(wù)權(quán)利規(guī)定。國(guó)家法律側(cè)重于規(guī)定底線(xiàn)性原則，而黨內(nèi)法規(guī)則針對(duì)黨組織和黨員提出更高要求。注重國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接是維護(hù)我國(guó)法制統(tǒng)一、保證法治體系效力、權(quán)威、尊嚴(yán)的基本保障，是我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求。

2.正當(dāng)程序原則。

立法程序是指制定、修改、廢止規(guī)范性法律文件過(guò)程中應(yīng)遵循的法定步驟和方法。正當(dāng)程序原則是《立法法》法治原則的重要組成部分，也是黨內(nèi)法規(guī)立法過(guò)程中必須遵守的原則?！白鳛橐豁?xiàng)法治原則，正當(dāng)程序既是一項(xiàng)立法正義原則，同時(shí)也是一種執(zhí)行性正義;作為一項(xiàng)法治理性，正當(dāng)程序是社會(huì)理性的象征，是人們用以實(shí)現(xiàn)其‘利益與愿望’，通向社會(huì)正義的保障”[7]。程序性規(guī)定“法制化”有利于保證黨內(nèi)法規(guī)的立法質(zhì)量，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的威嚴(yán)，符合黨內(nèi)法規(guī)的合法性要求，更好地體現(xiàn)全體黨員的共同意志，維護(hù)黨員的共同利益。

同時(shí)，在黨內(nèi)法規(guī)立法程序中制定過(guò)程公開(kāi)透明也是正當(dāng)程序原則的一種體現(xiàn)，除法律保留的涉密部分外，在黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中的信息和資料應(yīng)該公開(kāi)，在陽(yáng)光和見(jiàn)證下進(jìn)行立法，是程序正義的要求，是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)質(zhì)正義的體現(xiàn)，也是新時(shí)代黨務(wù)公開(kāi)的應(yīng)然要求。

（三）民主原則

“黨內(nèi)法規(guī)的效力不僅來(lái)自于黨員自愿對(duì)自己權(quán)利的讓渡，還來(lái)自于黨內(nèi)法規(guī)民主制定程序。”[8]民主原則是指在黨內(nèi)法規(guī)立法過(guò)程中，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，貫徹黨的“民主集中制”原則。民主原則體現(xiàn)在民主參與、民主集中制和以人民為本三個(gè)方面。

1.民主參與。

民主參與是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容合理、權(quán)威的基本保障?！包h內(nèi)法規(guī)的制定過(guò)程應(yīng)向基層組織和普通黨員開(kāi)放，以提高黨員法規(guī)的民主性”[9]，在黨內(nèi)法規(guī)立法過(guò)程中應(yīng)保證民主參與，堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)立法”，廣泛吸收黨員、群眾、專(zhuān)家、官員的建議，尊重各行各業(yè)人員的意見(jiàn)和建議，保障他們平等參與的權(quán)力。維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的程序合法，內(nèi)容合理。提高黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的參與程度，有利于黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同感，從而自發(fā)性的貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定?，F(xiàn)階段，黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中黨員參與程度過(guò)低，黨員的意見(jiàn)反饋機(jī)制尚不健全，黨內(nèi)法規(guī)的征求意見(jiàn)形式也有待健全。諸多問(wèn)題影響黨員和人民的意愿表達(dá)，有損黨內(nèi)法治權(quán)威。

2.民主集中制。

民主集中制是黨的根本組織、領(lǐng)導(dǎo)制度。在黨內(nèi)法規(guī)制定中，應(yīng)保證既民主又集中?！吧贁?shù)服從多數(shù)”的表決機(jī)制，就是民主集中制的重要載體，黨員在充分了解議題的前提下，充分表達(dá)自己的意見(jiàn)和選擇，發(fā)揚(yáng)民主，保證最廣泛人民訴求和意志，提高黨員積極性和創(chuàng)造力，發(fā)揮組織合力，發(fā)揮黨組織和黨員的群體智慧，凝聚全體意志，保證政策文件的合理有效。民主集中制還要求“黨的上級(jí)組織要經(jīng)常聽(tīng)取下級(jí)組織和黨員群眾的意見(jiàn)，及時(shí)解決他們提出的問(wèn)題”，這對(duì)黨內(nèi)法規(guī)審批之后運(yùn)行評(píng)估反饋階段具有重大意義。黨員群眾的意見(jiàn)和建議對(duì)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布后的修改與完善具有指導(dǎo)性意義。

3.以人民為中心。

根據(jù)馬斯洛人類(lèi)需求發(fā)展理論，中國(guó)特色社會(huì)主義的最高價(jià)值應(yīng)該是促進(jìn)人的全面而自由的發(fā)展[10]。在黨內(nèi)法規(guī)法治發(fā)展中，勢(shì)必堅(jiān)持以人為本，尊重和保障人權(quán)。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，法治建設(shè)為了人民，法治建設(shè)依靠人民。黨和國(guó)家的工作注重人的全面發(fā)展，社會(huì)全面進(jìn)步。制定黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中，應(yīng)本著以人民為中心原則，通過(guò)制定內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套嚴(yán)密、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度，合理制約與監(jiān)督權(quán)力，規(guī)范黨組織和黨員行為，保證中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期高效治國(guó)理政，為人民服務(wù)。

（四）科學(xué)原則

黨內(nèi)法規(guī)立法中的科學(xué)原則是指黨內(nèi)法規(guī)的制定要從實(shí)際出發(fā)，符合黨的發(fā)展和建設(shè)的實(shí)際需要，注重黨內(nèi)法規(guī)之間，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的協(xié)調(diào)銜接，注重規(guī)范性文件之間體系配套，內(nèi)容無(wú)沖突。保證黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容簡(jiǎn)明實(shí)用。

1.從實(shí)際出發(fā)。

黨內(nèi)法規(guī)為黨的建設(shè)和發(fā)展服務(wù)，是中國(guó)共產(chǎn)黨從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理分析現(xiàn)狀與問(wèn)題，按照程序制定規(guī)范黨組織和黨員的規(guī)范性文件。其出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)都是為黨建而服務(wù)。實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)是黨的實(shí)踐和發(fā)展的制勝法寶，是在九十多年的實(shí)踐中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)，是黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的行為指南。黨內(nèi)法規(guī)的制定，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，明確需要黨內(nèi)法規(guī)規(guī)制的范圍，在憲法法律規(guī)定下，根據(jù)黨組織授權(quán)，按照相應(yīng)程序制定。

2.注重黨內(nèi)法規(guī)體系化構(gòu)建。

黨內(nèi)法規(guī)體系包括1部黨章，3部準(zhǔn)則，20多部條例，2400多部規(guī)定、規(guī)則、細(xì)則、辦法，22000多部意見(jiàn)等黨內(nèi)規(guī)范性文件，涵蓋黨執(zhí)政生活的方方面面。巨大的黨內(nèi)法規(guī)體系需要一個(gè)內(nèi)容完整、邏輯自洽、配合協(xié)調(diào)的體系架構(gòu)。目前黨內(nèi)法規(guī)體系存在“碎片化現(xiàn)象”問(wèn)題，“由于立法沒(méi)有整體規(guī)劃，沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，從而黨內(nèi)法規(guī)存在‘碎片化’現(xiàn)象，許多領(lǐng)域缺少必要的基礎(chǔ)主干性法規(guī)，有的領(lǐng)域雖然有基礎(chǔ)主干性法規(guī)，卻缺少配套性法規(guī)，有的領(lǐng)域的某些法規(guī)存在著相互重復(fù)、相互沖突的情形。”[11]“碎片化現(xiàn)象”在浪費(fèi)黨和國(guó)家法律資源的同時(shí)，也有損法治體系的權(quán)威，影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)合作、價(jià)值統(tǒng)一。在黨內(nèi)法規(guī)制定工作上，中央各部門(mén)及地方黨委在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)往往僅考慮本地區(qū)本部門(mén)的情況與利益，往往導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)文件之間內(nèi)容不統(tǒng)一、原則不互通。有些領(lǐng)域重復(fù)立法，有些領(lǐng)域立法缺失，黨內(nèi)法規(guī)制定主體之間信息不互通，溝通不順暢，影響著黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量與實(shí)施實(shí)效，不利于統(tǒng)一、合理、有效的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。

3.協(xié)調(diào)規(guī)則，簡(jiǎn)明實(shí)用。

協(xié)調(diào)規(guī)則是指黨內(nèi)法規(guī)立法原則與規(guī)則之間應(yīng)協(xié)調(diào)互補(bǔ)?！耙?guī)則的具體、細(xì)致、精準(zhǔn)與原則的抽象、概括、彈性之間是互補(bǔ)的，成千上萬(wàn)的規(guī)則其實(shí)是對(duì)民主集中制原則、黨內(nèi)民主原則、公開(kāi)公平公正原則、職權(quán)法定原則、程序正當(dāng)原則、權(quán)力制約原則、權(quán)力監(jiān)督原則與權(quán)利救濟(jì)原則等若干原則的細(xì)化，原則據(jù)此起到統(tǒng)帥規(guī)則體系、貫通規(guī)則架構(gòu)、彌補(bǔ)規(guī)則空缺結(jié)構(gòu)等重要作用?！盵12]黨內(nèi)法規(guī)立法者應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)，放眼黨內(nèi)法規(guī)體系全局，在保證靈活性和指導(dǎo)性基礎(chǔ)上，歸納概括出簡(jiǎn)明實(shí)用、廣闊抽象的原則，指導(dǎo)制度制定和體系完善。

黨內(nèi)法規(guī)只規(guī)范黨的事務(wù)。黨內(nèi)法規(guī)的立法原則，應(yīng)保證簡(jiǎn)明實(shí)用。在保證黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律的前提下，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容規(guī)定范圍明確、權(quán)責(zé)具體，非經(jīng)法定事由，未經(jīng)法定程序不可任意撤銷(xiāo)、修改。根據(jù)“誰(shuí)制定誰(shuí)解釋”的原則，黨內(nèi)法規(guī)的制定部門(mén)應(yīng)重視黨內(nèi)法規(guī)的解釋與運(yùn)用，務(wù)必做到規(guī)范黨的組織主體，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為，完善黨的自身建設(shè)，嚴(yán)格對(duì)黨的監(jiān)督保障這四個(gè)要求，增強(qiáng)實(shí)用性。

三、黨內(nèi)法規(guī)立法原則付諸實(shí)施

（一）立法原則法律化和制度化

立法原則的法律化和制度化是當(dāng)代中國(guó)立法制度的一個(gè)鮮明特色[13]。黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的組成部分，其制定原則也應(yīng)法律化和制度化。古往今來(lái)，在中國(guó)的法制建設(shè)中，均秉承著一定原則進(jìn)行。從古代的“親親尊尊”、“代行天罰”、“君權(quán)神授”到頒布《立法法》，中國(guó)法制建設(shè)已習(xí)慣于將“觀(guān)念形態(tài)”的立法基本原則上升為“制度形態(tài)”。將立法原則體現(xiàn)在法律、規(guī)范性文件或政策中，集中系統(tǒng)建立了立法原則體系，使立法原則法律化和制度化。從2000年通過(guò)《立法法》至今，實(shí)踐表明立法原則法律化和制度化對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的形成，對(duì)于中國(guó)法治建設(shè)具有巨大推動(dòng)保障作用。

借鑒國(guó)家法律建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)，中共中央于2013年出臺(tái)了具有“黨內(nèi)立法法”之稱(chēng)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，并隨后頒布了諸多黨內(nèi)法規(guī)指導(dǎo)性、建設(shè)性政策文件。有些文件中涉及黨內(nèi)法規(guī)立法原則和基本思想，但學(xué)術(shù)界對(duì)基本原則的構(gòu)建并未達(dá)成共識(shí)。立法機(jī)關(guān)和學(xué)術(shù)界，應(yīng)在充分學(xué)習(xí)歸納黨的政策文件精神的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會(huì)實(shí)效，歸納總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)立法原則，將立法原則明確體現(xiàn)在制度和政策文件中，保證立法原則法律化、制度化。

（二）健全制定與評(píng)估機(jī)制

完善黨內(nèi)法規(guī)制度是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的前提，而明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則則是制度建設(shè)中的最為關(guān)鍵一步。將黨內(nèi)法規(guī)立法原則融入黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程中部門(mén)溝通、利益協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審議評(píng)估等機(jī)制，保證黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)與完備。部門(mén)之間權(quán)責(zé)明確，配合有效。顧及各方面利益訴求，滿(mǎn)足人民需求和管黨治黨要求。一系列黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)配合，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

評(píng)估機(jī)制具有“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，反饋問(wèn)題，解決問(wèn)題”的功能，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“新陳代謝鏈條”，對(duì)促進(jìn)其優(yōu)化更新具有重要意義[14]。將黨內(nèi)法規(guī)立法原則貫徹落實(shí)到黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)前、立規(guī)中與立規(guī)后，全程把控黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程。立規(guī)前，充分考慮黨內(nèi)法規(guī)制定過(guò)程、現(xiàn)實(shí)需求、制定阻力等情況，將黨內(nèi)法規(guī)立法原則貫徹落實(shí)在制定制度設(shè)計(jì)中，指導(dǎo)后續(xù)制定工作。立規(guī)中，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)立法原則的導(dǎo)向作用，指導(dǎo)立法者行為，端正立法方向和價(jià)值，為立法過(guò)程中的矛盾和問(wèn)題提供解決方向性指引，有利于提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，保證法規(guī)內(nèi)容科學(xué)并行之有效。立規(guī)后，重在根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)立法原則，考察評(píng)估法規(guī)質(zhì)量、價(jià)值、實(shí)效效果及社會(huì)反饋等情況。通過(guò)效益評(píng)估和社會(huì)反饋，為修改完善黨內(nèi)法規(guī)提出指導(dǎo)性建議。多方合作，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)立法原則的指引作用，力求無(wú)死角、多方位的完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

（三）重視立法原則普及教育

首先，在普及宣傳層面，應(yīng)重視黨內(nèi)法規(guī)立法原則宣傳普及，將黨內(nèi)法規(guī)納入普法規(guī)劃，完善黨內(nèi)法規(guī)公開(kāi)工作，創(chuàng)新宣傳教育。在黨內(nèi)開(kāi)展黨課教育、專(zhuān)題培訓(xùn)、理論學(xué)習(xí)等形式的學(xué)習(xí)活動(dòng)，抓住關(guān)鍵少數(shù)，讓立法原則深入立法者和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)?nèi)心，為原則落實(shí)與實(shí)踐鋪墊理論基礎(chǔ)。在黨外，通過(guò)大眾媒體、宣傳教育、實(shí)踐傳播等形式，擴(kuò)大社會(huì)影響力，使黨內(nèi)法規(guī)立法原則深入人心，為人民構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為黨內(nèi)法規(guī)頒布實(shí)施提供社會(huì)反饋，反哺黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，聆聽(tīng)人民心聲和利益訴求，為完善黨內(nèi)法規(guī)制度工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

其次，在人才教育方面，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)政治性、政策性、理論性很強(qiáng)，需要高素質(zhì)干部人才作保障。力求建設(shè)好黨內(nèi)法規(guī)專(zhuān)門(mén)工作隊(duì)伍、理論工作隊(duì)伍、后備人才三支隊(duì)伍，為黨內(nèi)法規(guī)事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展儲(chǔ)備人才力量[15]。人才興則事業(yè)旺，在科研機(jī)構(gòu)和高等院校設(shè)立黨內(nèi)法規(guī)研究所，普及黨規(guī)知識(shí)，加快黨規(guī)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)，推進(jìn)高水平黨規(guī)人才和法治工作隊(duì)伍建設(shè)，聚焦黨規(guī)制度和黨內(nèi)法治建設(shè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不斷推進(jìn)黨規(guī)建設(shè)和黨內(nèi)法治實(shí)踐探索[16]。培養(yǎng)高素質(zhì)、高水平、高能力人才，歸納總結(jié)適時(shí)有效的黨內(nèi)法規(guī)立法原則，為補(bǔ)足黨內(nèi)法規(guī)制度短板，完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)打下人才基礎(chǔ)。

結(jié)語(yǔ)

完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的千里之行始于完備黨內(nèi)法規(guī)制度體系，而明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則是千里之行邁出的第一步。借鑒國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)，在憲法、法律與黨章的指導(dǎo)下，在一系列政策、指導(dǎo)性意見(jiàn)文件基礎(chǔ)上，參照國(guó)家立法法基本原則歸納明確黨內(nèi)法規(guī)立法原則，在具體子原則中彰顯黨內(nèi)法規(guī)特有原則，健全黨內(nèi)法規(guī)制定與評(píng)估機(jī)制，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，協(xié)同國(guó)家法律，共同進(jìn)行社會(huì)治理，為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政興國(guó)保駕護(hù)航。●