王凡凡

摘 要：以肯德基和麥當(dāng)勞“福喜事件”為例，分析外企食品安全事故頻發(fā)的原因，重構(gòu)外企食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，披露在食品安全市場失靈的情況下，政府介入市場進(jìn)行干預(yù)的不足以及原因。研究發(fā)現(xiàn)，一方面受到食品市場信息不對稱、公共產(chǎn)品固有屬性和外部效應(yīng)的影響，市場機制的調(diào)控出現(xiàn)失靈；另一方面，政府執(zhí)法效率低下、與產(chǎn)商信息不對稱和監(jiān)管漏洞，以及企業(yè)的違法成本較低是導(dǎo)致政府失靈的主要原因。從市場和政府的視角重構(gòu)了外企食品質(zhì)量安全監(jiān)管系統(tǒng)，以期為政府出臺和完善外企食品安全監(jiān)管體系和法律法規(guī)提供一定的理論支持。

關(guān)鍵詞：市場失靈；政府失靈；外企食品安全；監(jiān)管；福喜事件

中圖分類號：F74 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.18.023

1 引言

近年來，我國食品安全問題頻發(fā)。以2005年“孔雀石綠”事件作為起始時間，十年間還依次發(fā)生蘇丹紅鴨蛋、三聚氰胺毒奶粉、地溝油、瘦肉精、塑化劑、鎘大米、毒豆芽和福喜過期肉等重大食品安全事件。接二連三的食品安全問題被曝光在公眾的視野內(nèi)，范圍涵蓋主食副食、蔬菜肉類等方面。食品安全事故一直是人們?nèi)粘Ｉ钪袩o法忽視的一個問題。2005年以來，肯德基和麥當(dāng)勞相繼被曝出了蘇丹紅、豆?jié){門、老油門、漢堡細(xì)菌超標(biāo)、速生雞、冰塊門和福喜門事件。社會環(huán)境和法制環(huán)境的缺陷為外資企業(yè)的不法行為創(chuàng)造了肥沃土壤，政府監(jiān)管不力和法律法規(guī)缺陷是外企食品安全事件頻發(fā)的重要原因。

伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會的高速發(fā)展，食品安全問題逐步由技術(shù)問題轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)問題和社會問題。國外對食品安全的認(rèn)識經(jīng)歷一個由側(cè)重食品數(shù)量安全到側(cè)重食品質(zhì)量安全的轉(zhuǎn)變過程，對食品品質(zhì)的需求、食品衛(wèi)生與營養(yǎng)安全以及食品獲取與環(huán)境保護(hù)之間的問題逐漸走入人們的視野。相對而言，國外餐飲巨頭在國內(nèi)的食品行業(yè)屢次出現(xiàn)問題，卻很難引起政府部門的高度關(guān)注，并且隨著時間的推移，類似的問題屢見不鮮。政府監(jiān)管部門過于迷信大型外資企業(yè)的操守，對國企、民企和外企存在較強的等級觀念，對大型外資企業(yè)格外關(guān)注，甚至形成了“隱形保護(hù)”和“超國民待遇”。大型食品加工企業(yè)實施封閉式管理，政府監(jiān)管人員也難以進(jìn)入其中了解足夠信息，政府的監(jiān)管行動流于形式?；诖朔N情況，本文從市場失靈和政府失靈的角度出發(fā)，以2014年7月20日曝光的“福喜事件”為例，深入剖析外資餐飲巨頭在國內(nèi)遭遇困境的原因，為政府部門對外資食品企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)管提供理論上的依據(jù)。

2 案例選取

本研究選取“福喜事件”作為案例研究對象?？系禄望湲?dāng)勞在中國的發(fā)展經(jīng)歷了多個階段的轉(zhuǎn)型，同此也經(jīng)歷了數(shù)次挫折，在外資餐飲行業(yè)中具有較好的代表性和可比性。截至2013年底，肯德基在中國共有約18000家門店，在中國的門面達(dá)到3321家。1990年，麥當(dāng)勞在繁華的深圳東門開設(shè)了中國大陸的第一家麥當(dāng)勞餐廳，隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，麥當(dāng)勞在中國內(nèi)地的市場也有著迅猛的發(fā)展，670加餐廳遍布在跨越中國25個省市和直轄市的108個次級行政區(qū)域。

肯德基和麥當(dāng)勞在中國不斷轉(zhuǎn)型和穩(wěn)定發(fā)展的同時，也受到各種食品安全事故的負(fù)面影響?！案Ｏ彩录敝阅軌蛞鹕鐣奶厥怅P(guān)注，主要存在以下三個方面的原因：第一，福喜公司是全球規(guī)模較大的跨國公司，在我國經(jīng)營了20多年，自稱擁有世界最為先進(jìn)的質(zhì)量監(jiān)督體系；第二，作為肉制品供應(yīng)商的福喜公司，對應(yīng)著諸多麥當(dāng)勞、肯德基等國際一流品牌，但是依舊被曝光了本次事件；第三，事件發(fā)生地點為我國一線城市，相比較于二、三線城市，一線城市的食品安全監(jiān)管能力更加強大，監(jiān)管體系更加完善，但是依舊出現(xiàn)了大眾日益關(guān)注的食品安全問題。

3 案例描述

3.1 案例背景

2014年7月20日，據(jù)上海東方衛(wèi)視披露，記者臥底兩個多月發(fā)現(xiàn)，麥當(dāng)勞、肯德基、必勝客等國際知名快餐連鎖店的肉類供應(yīng)商——上海福喜，存在大量采用過期變質(zhì)肉類原料的行為。這家公司被曝通過將過期食品回鍋重做、更改保質(zhì)期標(biāo)印等手段加工過期劣質(zhì)肉類，再將生產(chǎn)的麥樂雞塊、牛排、漢堡肉等售給肯德基、麥當(dāng)勞、必勝客等大部分快餐連鎖店。

3.2 案例過程

為更好地分析大型外企企業(yè)食品安全事故頻發(fā)的原因，本文依據(jù)事件時間節(jié)點，梳理了“福喜事件”的發(fā)展歷程（見表1），并詳細(xì)描述了事件發(fā)生的經(jīng)過和處理的結(jié)果。

4 案例發(fā)現(xiàn)與討論

4.1 食品質(zhì)量安全與市場機制失靈

4.1.1 公共產(chǎn)品屬性

就食品問題來說，市場參與者所需要的信息屬于公共物品。公共物品具有消費上的競爭性和使用上的非排他性。公共物品的這兩個特殊屬性使得任何信息消費者都不必要因為獲取信息去與其他信息消費者競爭，也不會影響任何一個信息消費者去獲取同樣的信息。上海福喜所提供的食品信息具備公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的固有屬性，消費者（肯德基和麥當(dāng)勞）對該公司所提供的產(chǎn)品的信息都是免費的，并且相互之間沒有任何影響，而最直接的消費者（大眾）對肯德基和麥當(dāng)勞所提供的食品安全信息同樣具有公共產(chǎn)品的基本屬性，導(dǎo)致食品市場失靈，受到最直接影響的也是大眾消費者。

4.1.2 外部性的存在

由于非正規(guī)產(chǎn)商也沒有因為產(chǎn)生了負(fù)外部性而付出代價，導(dǎo)致僅僅在市場價格機制的調(diào)控下，非正規(guī)產(chǎn)商的行為不僅損害其他產(chǎn)商和消費者，而且還不用承擔(dān)機會成本，而正規(guī)產(chǎn)商則剛好相反。這種價格調(diào)控機制的失靈將導(dǎo)致偽劣產(chǎn)品的出現(xiàn)。上海福喜為市場提供不衛(wèi)生、不營養(yǎng)、不安全的食品，在事件曝光之前沒有因為生產(chǎn)偽劣產(chǎn)品而產(chǎn)生負(fù)外部性受到懲罰，并且不用承擔(dān)其他機會成本，導(dǎo)致此次食品安全事故的發(fā)生。上海福喜公司生產(chǎn)的偽劣產(chǎn)品不僅影響了消費者的正常食用，同時還影響了消費者對其他正常食品的購買。福喜公司負(fù)面的信息傳遞給更多的消費者，導(dǎo)致其他正規(guī)產(chǎn)商的產(chǎn)品銷售受到影響，卻沒有為此付出代價。

4.1.3 信息的不對稱

食品市場是一個信息極其不對稱的市場。消費者食用的大部分食品都不是自己生產(chǎn)的，對于食品加工、制造的信息了解很少，從原料提供商到生產(chǎn)商，再到零售商，最終到消費者，信息在每個環(huán)節(jié)之間傳遞都可能產(chǎn)生偏差。相反，作為生產(chǎn)商的福喜公司完全掌握這些信息，并且作為銷售商的肯德基和麥當(dāng)勞等餐飲集團(tuán)也掌握大量信息，消費者和廠商在信息獲取上的不平等，導(dǎo)致食品消費的安全問題。上海福喜質(zhì)量部經(jīng)理在被約談時也曾明確表示，公司高層對于問題肉的使用問題，多年來的政策一貫如此，不正規(guī)的操作問題也是由高層指示，廠長及以上層次的領(lǐng)導(dǎo)均完全掌握這一信息。上海福喜管理層對于過期原料和操作問題的錯誤對待，在未能獲取相關(guān)信息的情況下，導(dǎo)致消費者的權(quán)益受到侵害。

4.2 食品質(zhì)量安全與政府監(jiān)管失靈

4.2.1 政府執(zhí)法效率低下

記者發(fā)現(xiàn)，從事發(fā)工廠的大門到重要生產(chǎn)車間，至少需要經(jīng)過四道門，經(jīng)過每道門的時候均要求更換衣服，這就為內(nèi)部人員清理問題肉提供了足夠的時間。上海東方衛(wèi)視曝光福喜工廠生產(chǎn)劣質(zhì)食品后，上海藥監(jiān)局副局長、上海食安辦副主任顧振華帶領(lǐng)工作人員前往工廠進(jìn)行檢查時，遭遇了門口保安的強烈阻攔。作為執(zhí)法人員的顧振華一行因力量薄弱被強行攔在了門外不得進(jìn)入事發(fā)地點，后經(jīng)過與警察協(xié)調(diào)后，僵持了一個小時才被允許進(jìn)入現(xiàn)場。執(zhí)法部門與福喜公司負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談時，要求其他提供問題肉的召回情況，但福喜公司依舊不予正面回應(yīng)，采取對抗的態(tài)度拒絕與執(zhí)法人員合作。這兩個細(xì)節(jié)至少可以看出，相較于外企造假時的隱蔽，執(zhí)法人員的執(zhí)法力量和執(zhí)法能力相當(dāng)薄弱，執(zhí)法效率也非常低下。

4.2.2 政商信息的不對稱

政府對具體的食品生產(chǎn)過程和生產(chǎn)技術(shù)無法做到完全的監(jiān)督，因此食品生產(chǎn)者和政府監(jiān)管之間、食品生產(chǎn)者和銷售商之間以及銷售商和政府部門之間存在信息不對稱。盡管監(jiān)管部門可以通過技術(shù)手段，檢測出食品質(zhì)量方面存在的問題，但由于這種監(jiān)測成本過高并且速度慢，給監(jiān)管部門造成一定的難度。有專家認(rèn)為，中國在一些產(chǎn)品安全檢測上面和歐美發(fā)達(dá)國家相比，施行標(biāo)準(zhǔn)和檢測方法較為粗放，導(dǎo)致監(jiān)測部門未能完全掌握食品安全信息。作為生產(chǎn)商的上海福喜在利益的驅(qū)動下，利用自身的信息優(yōu)勢，使用過期肉進(jìn)行生產(chǎn)，政府與生產(chǎn)商之間的信息不對稱導(dǎo)致消費者的權(quán)益受到侵害。

4.2.3 政府監(jiān)管存在漏洞

經(jīng)過數(shù)年的改革，我國的食品監(jiān)管體制發(fā)生較大的變化。由之前的“分段監(jiān)管”形式改制為食藥監(jiān)統(tǒng)一監(jiān)督。盡管監(jiān)管形勢進(jìn)行了變動，食藥監(jiān)的監(jiān)管任務(wù)進(jìn)一步加重，但是食藥監(jiān)的人員編制卻沒有得到數(shù)量上的提升。作為我國東部沿海地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心，上海區(qū)級的食藥監(jiān)部門編制人員的編制一般為二三十個人，工作人員深入一線進(jìn)行監(jiān)督和執(zhí)法存在較大的困難。盡管國家要求下級食藥監(jiān)部門要充分發(fā)揮監(jiān)督作用，但是實際操作過程中，對食品企業(yè)的監(jiān)督主要由各地區(qū)食品企業(yè)上報文件，即“案牘監(jiān)督”，這種監(jiān)督方式主要靠企業(yè)“自律”，這就為歷史記錄良好的福喜公司提供了漏網(wǎng)之機。由于食藥監(jiān)管部門的權(quán)力末梢難以到達(dá)大型外資企業(yè)中，容易形成“監(jiān)管真空”，僅僅憑企業(yè)“自律”的結(jié)果就如同現(xiàn)實所出現(xiàn)的那樣，一次次諸如“福喜過期肉”的事件發(fā)生在現(xiàn)實生活中。

4.2.4 企業(yè)違法成本較低

2005年至2014年，肯德基和麥當(dāng)勞相繼經(jīng)歷了蘇丹紅事件、“嗑藥雞”事件、“豆?jié){門”事件、“速成雞”事件和福喜事件。外資企業(yè)屢次出現(xiàn)食品安全事故，很重要的原因在企業(yè)的違法成本過低?！妒称钒踩ā芬?guī)定的罰款金額是“貨值金額五倍以上十倍以下”，這種處罰力度對于資金雄厚和規(guī)模巨大的跨國公司而言毫無作用。當(dāng)違法行為被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，外企只需通過公關(guān)程序挽回聲譽，繳納相應(yīng)的罰款，就能夠度過一次次危機。由于繳納的罰款完全不至于讓其倒閉，這就助長了外資餐飲企業(yè)的冒險心理。反觀發(fā)達(dá)國家，企業(yè)的違法生產(chǎn)和經(jīng)營行為足以讓其關(guān)門破產(chǎn)，并禁止其終生從事該行業(yè)，甚至可能帶來牢獄之災(zāi)，而我國過低的企業(yè)違法成本也就成為了外資企業(yè)“知法犯法”的動因。

5 雙重困境下食品安全監(jiān)管機制的構(gòu)建和建議

本文從市場和政府的雙重角度深入分析肯德基和麥當(dāng)勞“福喜事件”，研究發(fā)現(xiàn)由于市場機制失靈和政府監(jiān)管失靈的存在，兩大國際餐飲巨頭在中國市場上屢次出現(xiàn)食品安全問題。由于食品安全信息不對稱和外部性的存在，同時食品安全信息所具有的公共產(chǎn)品的基本屬性使得食品市場機制出現(xiàn)失靈。政府監(jiān)管部門受到監(jiān)管能力、低效率、體系不健全、執(zhí)法能力不足、機制存在漏洞、對外企的過度依賴的影響，政府對外資企業(yè)食品安全的監(jiān)管也存在失靈的現(xiàn)象。基于此，本文從政府和市場的角度構(gòu)建了外企食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，并提出相應(yīng)的政策建議（見圖1）。

5.1 加速監(jiān)管和執(zhí)法隊伍的建設(shè)

我國的衛(wèi)生監(jiān)督管理盡管經(jīng)歷了50多年的發(fā)展，相較于發(fā)達(dá)國家而言，仍然存在較大的差距，主要表現(xiàn)在監(jiān)管人員比例和執(zhí)法人員素質(zhì)方面。執(zhí)法人員比例上，日本食品衛(wèi)生監(jiān)管人員的比例是1∶115800，荷蘭1∶22300，我國是1∶40000，由此看出，加速食品監(jiān)管和執(zhí)法隊伍的建設(shè)迫在眉睫。執(zhí)法人員素質(zhì)上，政府執(zhí)法人員對制假和售假行為的懲罰力度不足，是導(dǎo)致假冒偽類產(chǎn)品橫行的重要原因。政府部門一方面應(yīng)當(dāng)充分吸納食品安全監(jiān)督管理人才，充實食品監(jiān)管人員的數(shù)量，另一方面還應(yīng)當(dāng)加強對監(jiān)督管理人員的執(zhí)法能力的培訓(xùn)，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)懲售假賣假行為，保障食品市場的正常流通。

5.2 構(gòu)建食品網(wǎng)絡(luò)信息傳導(dǎo)機制

有效的食品安全傳導(dǎo)機制是解決信息不對稱的重要手段。在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的時代背景下，政府部門應(yīng)當(dāng)建立和完善食品安全公共信息的平臺，以便大眾消費者能夠在第一時間內(nèi)獲得更多的食品信息，以此來減少由于信息不對稱造成的逆向選擇現(xiàn)象，從而讓消費者從中獲得更多貨真價實的食品。與此同時，政府還應(yīng)該通過食品安全公共信息平臺向社會定期公布食品安全信息，定期公布抽檢結(jié)果，及時披露抽檢不合格和弄虛作假的產(chǎn)商，以防由負(fù)外部性導(dǎo)致?lián)p害其他廠商的利益。

5.3 加強對外資企業(yè)的監(jiān)督管理

針對外資企業(yè)，政府部門應(yīng)當(dāng)打破固有的“信心壟斷”，采取統(tǒng)一的強制游戲規(guī)則，即由中央統(tǒng)一制定外企進(jìn)入市場準(zhǔn)則和政策，強制地方政府遵守，完善市場經(jīng)濟(jì)制度，營造內(nèi)外資企業(yè)公平競爭的氛圍。具體而言，地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照中央政策，實施統(tǒng)一的稅收政策，內(nèi)外資企業(yè)平等稅負(fù)，對外資企業(yè)的“免二減三”的優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地方經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的需要逐漸取消。中央政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)厥栈氐胤秸M(jìn)外資食品企業(yè)的優(yōu)惠政策的供給權(quán)，防止因地方政府的“尋租”行為而產(chǎn)生的優(yōu)惠政策供給的惡性競爭。

5.4 完善食品安全監(jiān)督管理體系

食品質(zhì)量安全監(jiān)管是一項長期復(fù)雜的工作，涉及到的部門多、范圍廣。為避免監(jiān)督過程中所出現(xiàn)的職能交叉和職責(zé)不清的問題，政府部門應(yīng)當(dāng)組建權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，使各監(jiān)管部門聯(lián)合起來，最后形成獨立的、權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，協(xié)調(diào)各個部門的職能和責(zé)任，各司其職，充分發(fā)揮各部門的監(jiān)督管理任務(wù)。各級地方政府還應(yīng)當(dāng)加強與國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局標(biāo)準(zhǔn)化委員會的合作，制定和修訂地方政府食品安全控制技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為檢測部門提供強有力的技術(shù)依據(jù)。

5.5 健全食品質(zhì)量安全法律法規(guī)

雖然目前我國針對食品安全問題出臺了《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》和《消費者權(quán)益保護(hù)法》等制度，但是針對缺陷產(chǎn)品的防范和處理的規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，違法成本過低，實施難度較大。政府部門應(yīng)當(dāng)以國際食品安全法典為依據(jù)，建議符合我國實際情況的食品安全法律法規(guī)體系，保證法律在實施過程中有較強的可操作性和持續(xù)性。在建立新的法律法規(guī)的同時，政府部門還應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)、條例、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行清理、補充和完善，整合有關(guān)食品監(jiān)管的內(nèi)容，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法方面的沖突，解決現(xiàn)有法律體系的混亂，保持法律的統(tǒng)一性和完整性。

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