周文泓

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院 成都 610064）

1 引言

發(fā)展公共服務(wù)新業(yè)態(tài)發(fā)展、創(chuàng)新供給方式以及豐富服務(wù)模式，需加快互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務(wù)體系的深度融合，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開放，促進(jìn)公共服務(wù)創(chuàng)新供給和服務(wù)資源整合，構(gòu)建面向公眾的一體化在線公共服務(wù)體系，這在《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中得到倡導(dǎo)。相應(yīng)地，國(guó)家至各地方電子政務(wù)或大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃都將公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)納入核心任務(wù)。2016至2017年間國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》《“十三五”國(guó)家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》等戰(zhàn)略性政策，提出公共服務(wù)的優(yōu)化是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的重要驅(qū)動(dòng)力和落腳點(diǎn)。

上海、北京、浙江、貴州、廣東等領(lǐng)銜的地方政府成為我國(guó)開放數(shù)據(jù)的主力軍，公共服務(wù)的創(chuàng)新與升級(jí)是其關(guān)鍵導(dǎo)向，圍繞公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)資源建設(shè)正在行進(jìn)之中，政府也為公共服務(wù)開發(fā)了多類基于政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用。然而，目前政府開放數(shù)據(jù)在我國(guó)還處于探索階段，如何更好地滿足公共服務(wù)的需求還面臨多方面挑戰(zhàn)，尚需更多投入。

研究層面，應(yīng)用政府信息資源推進(jìn)公共服務(wù)已有一定的研究，主要是從信息公開與檔案開放這兩方面著手。信息公開方面，學(xué)者認(rèn)為提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量需在信息公開中實(shí)現(xiàn)，需面向服務(wù)完善信息公開制度[1]，如基于公共服務(wù)政務(wù)優(yōu)化信息資源分類[2]。檔案開放方面，最為顯著的就是在信息惠民的背景下加強(qiáng)民生檔案利用服務(wù)[3]。隨著開放數(shù)據(jù)得到倡導(dǎo)[4]，如何開放政府?dāng)?shù)據(jù)促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)也成為重要議題[5]，目前的研究主要關(guān)注通用的頂層設(shè)計(jì)、組織架構(gòu)、政策法規(guī)、數(shù)據(jù)門戶、評(píng)估機(jī)制等問(wèn)題[6-7]，用以明確具體內(nèi)容與實(shí)施路徑[8-9]。然而，研究沒(méi)有充分解決如何通過(guò)開放數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)能力提升的問(wèn)題，很大程度在于研究尚未全面厘清政府開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀以及對(duì)公共服務(wù)的支持進(jìn)展。

由此，文章將立足于地方政府，以文本分析與案例研究的方法調(diào)查已有的政策與開放數(shù)據(jù)門戶，參考開放數(shù)據(jù)學(xué)院與萬(wàn)維網(wǎng)基金“開放數(shù)據(jù)晴雨表”的評(píng)估指標(biāo)從開放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備、執(zhí)行和成效展開調(diào)查面向公共服務(wù)的政府開放數(shù)據(jù)進(jìn)展，分析已有成效與不足并提出相應(yīng)對(duì)策[10]。收集設(shè)計(jì)如下：準(zhǔn)備方面的指標(biāo)只選取“政府準(zhǔn)備度”，主要以現(xiàn)有可查政策作為評(píng)估對(duì)象，考察政策對(duì)公共服務(wù)的關(guān)注度與內(nèi)容與公共服務(wù)的相關(guān)度；執(zhí)行方面則主要考察數(shù)據(jù)網(wǎng)站的上線情況與開放數(shù)據(jù)的程度，基于公共服務(wù)考察開放數(shù)據(jù)的數(shù)量與質(zhì)量，包括開放數(shù)據(jù)的總量、內(nèi)容多樣性、開放格式、可用性；成效方面主要從公共服務(wù)導(dǎo)向下數(shù)據(jù)下載和使用情況來(lái)判定。依據(jù)上述數(shù)據(jù)收集設(shè)計(jì)，對(duì)除港澳臺(tái)外的地方政府進(jìn)行調(diào)查，其中34個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及各省會(huì)為主要調(diào)查對(duì)象，具體結(jié)果如下。

2 準(zhǔn)備：面向公共服務(wù)的地方政府開放數(shù)據(jù)政策分析

2.1 地方政府開放數(shù)據(jù)政策

經(jīng)由搜索引擎檢索，截至2017年10月大致有39個(gè)地方政府制定了56項(xiàng)針對(duì)開放數(shù)據(jù)的政策（如表1）：

表1 各地政府開放數(shù)據(jù)政策

36廣州 廣州市政府信息共享管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則 2016-06-27 37 廣州市政府信息共享管理規(guī)定 2012-06-29 38深圳 深圳市政務(wù)信息資源共享管理辦法 2015-10-22 39海南 海南省政務(wù)信息資源共享管理辦法 2014-12-19 40三亞 三亞市政務(wù)信息資源共享管理辦法 2016-01-22 41遼寧 遼寧省政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法 2016-12-19 42 遼寧省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案 2017-08-16 43沈陽(yáng) 沈陽(yáng)市政務(wù)信息資源交換共享管理辦法 2016-06-08 44四川 四川省政務(wù)信息資源共享管理實(shí)施細(xì)則（暫行）2017-08-25 45 四川省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作方案 2017 46成都 成都市政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法 2016-05-26 47陜西 陜西省政務(wù)信息資源共享管理辦法 2017-08-28 48 陜西省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案 2017-09-13 49延安 延安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法 2017-08-25 50廣西 廣西政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法 2016-10-21 51南寧 南寧市政務(wù)信息資源目錄管理暫行辦法 2017-04-18 52 南寧市政府信息資源管理辦法 2009-12-08 53山東 山東省政府信息資源共享管理辦法 2015-01-27 54山西 山西省加快推進(jìn)落實(shí)《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》2017年工作計(jì)劃 2017-09-11 55長(zhǎng)沙 長(zhǎng)沙市政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法 2016-04-26 56蘭州 蘭州市政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享管理辦法 2016-11-24 57鄭州 鄭州市政府信息資源共享管理辦法 2015-03-28

2.2 面向公共服務(wù)的政策要點(diǎn)

在這些政策中，公共服務(wù)都不同程度地體現(xiàn)在主體內(nèi)容中，主要如下：①目標(biāo)與背景：提升公共服務(wù)能力是政府開放數(shù)據(jù)的驅(qū)動(dòng)力。②核心對(duì)象：明確政府在履行公共服務(wù)職責(zé)中形成的記錄是要開放數(shù)據(jù)的組成部分。③主體：確認(rèn)提供公共服務(wù)政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)應(yīng)當(dāng)是開放數(shù)據(jù)的主體之一，開放數(shù)據(jù)用以提升和創(chuàng)新他們的職能與業(yè)務(wù)。④任務(wù)：通過(guò)開放數(shù)據(jù)，企業(yè)和社會(huì)組織對(duì)數(shù)據(jù)合作開發(fā)和綜合利用，開發(fā)各類便民應(yīng)用，建設(shè)數(shù)據(jù)資源集成的大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)和大平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多方數(shù)據(jù)整合共享、制度對(duì)接和協(xié)同配合，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的創(chuàng)新升級(jí)。⑤具體內(nèi)容：規(guī)劃提供公共服務(wù)的部門如何開放政府?dāng)?shù)據(jù)，例如應(yīng)當(dāng)開放健康醫(yī)療、交通旅游、教育服務(wù)、人力資源、社會(huì)保障資源等方面的數(shù)據(jù)有哪些，何時(shí)開放。⑥政府開放數(shù)據(jù)同樣也是一項(xiàng)公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的原則、流程與標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 面向公共服務(wù)的政策內(nèi)容評(píng)析

總的來(lái)看，多數(shù)地方的開放數(shù)據(jù)政策都關(guān)注到公共服務(wù)與開放數(shù)據(jù)的相關(guān)性，并在開放數(shù)據(jù)的原則、任務(wù)設(shè)計(jì)、工作內(nèi)容的規(guī)劃等方面納入對(duì)公共服務(wù)的考量。需要說(shuō)明的是，各地開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策與公共服務(wù)的相關(guān)度不盡一致：一方面，從政策覆蓋的地區(qū)數(shù)量來(lái)看，其中為17個(gè)省級(jí)行政區(qū)、11個(gè)省會(huì)城市、6個(gè)地級(jí)市，相比我國(guó)整體數(shù)量，比例還有待提高。另一方面，以上六方面的內(nèi)容并不是在每個(gè)地方的政策中都有體現(xiàn)。39個(gè)省市的政策中有5個(gè)地方未在其政策中都有明確說(shuō)明有關(guān)公共服務(wù)的內(nèi)容，34個(gè)地方的公共服務(wù)能力提升作為政府開放數(shù)據(jù)背景得到普遍說(shuō)明； 15個(gè)地方明確了公共服務(wù)機(jī)構(gòu)要作為主體開放其數(shù)據(jù)需要開放； 10個(gè)地方確認(rèn)了通過(guò)開放數(shù)據(jù)建設(shè)公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的任務(wù)；上海與廣州為各部門的開放數(shù)據(jù)做了規(guī)劃；福建、福州明確提出開放數(shù)據(jù)也是公共服務(wù)。

因而，從當(dāng)前政策來(lái)看，各地的開放數(shù)據(jù)與公共服務(wù)總體上還未實(shí)現(xiàn)全面關(guān)聯(lián)，開放數(shù)據(jù)的原則、方法、目標(biāo)、內(nèi)容以及具體行動(dòng)規(guī)劃未同公共服務(wù)的目標(biāo)、職能以及業(yè)務(wù)充分融合，且開放數(shù)據(jù)政策本身還較為簡(jiǎn)略，不能充分指導(dǎo)如何開放數(shù)據(jù)。這將造成兩方面的問(wèn)題：一是存在開放數(shù)據(jù)未能滿足公共服務(wù)能力提升的需求，這包括數(shù)據(jù)資源的采集、建設(shè)、共享等可能在管理和技術(shù)層面與公共服務(wù)的要求不盡一致，導(dǎo)致不能充分用于公共服務(wù)的業(yè)務(wù)之中。二是提供公共服務(wù)的部門盡管有意識(shí)地開放數(shù)據(jù)和應(yīng)用開放數(shù)據(jù)，但由于當(dāng)前開放數(shù)據(jù)政策沒(méi)有充分解答如何開放的問(wèn)題，這將導(dǎo)致開放數(shù)據(jù)的實(shí)施者即掌握各類數(shù)據(jù)的部門不能充分明確開放哪些數(shù)據(jù)以及何時(shí)開放，更不能有效解決各部門在開放數(shù)據(jù)過(guò)程中進(jìn)度不一致、不愿意共享數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)資源沖突等問(wèn)題。

3 實(shí)施：面向公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)門戶建設(shè)

3.1 地方政府開放數(shù)據(jù)門戶

依據(jù)搜索引擎檢索，我國(guó)已上線約20個(gè)地方政府開放數(shù)據(jù)門戶，多數(shù)為專有的開放數(shù)據(jù)統(tǒng)一門戶，如上海、北京；亦有部分是嵌在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)之中，如梅州、肇慶。具體情況如表2：

表2 地方政府開放數(shù)據(jù)門戶概覽

哈爾濱 哈爾濱市政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái) http：//data.harbin.gov.cn佛山 佛山市開放數(shù)據(jù)平臺(tái) http：//www.fsdata.gov.cn/無(wú)錫 無(wú)錫市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng) http：//opendata.wuxi.gov.cn/肇慶 肇慶市人民政府“用數(shù)據(jù)”模塊 http：//www.zhaoqing.gov.cn/sjkf/梅州 梅州市人民政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái) https：//www.meizhou.gov.cn/opendata湛江 湛江市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng) http：//data.zhanjiang.gov.cn/東莞 數(shù)據(jù)東莞網(wǎng) http：//dataopen.dg.gov.cn/佛山南海區(qū) 數(shù)說(shuō)南海網(wǎng) http：//data.nanhai.gov.cn/

3.2 面向公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)進(jìn)展

為優(yōu)化公共服務(wù)，各地依托開放數(shù)據(jù)門戶發(fā)布與共享各種類型的數(shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)接口以及數(shù)據(jù)應(yīng)用是政府開放數(shù)據(jù)的主要形式。

為從不同方面推進(jìn)公共服務(wù)，各部門提供了不同主題的數(shù)據(jù)資源，民生服務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、道路交通、環(huán)境資源、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境能源、教育科技是較為通用的類別。各地開放數(shù)據(jù)的類別不盡相同，在主體數(shù)量與內(nèi)容上各有特色。在內(nèi)容上，不同地方也各有特色，例如，北京、廣州、哈爾濱較為關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村，青島的審計(jì)監(jiān)督和法律服務(wù)得到凸顯，廣東的信用服務(wù)較為顯著。

數(shù)據(jù)集和數(shù)據(jù)接口主要是提供原始的數(shù)據(jù)或獲取端口，各地提供的數(shù)量不一。上海42個(gè)部門開放920個(gè)數(shù)據(jù)集、8 259個(gè)數(shù)據(jù)接口；北京38個(gè)部門開放數(shù)據(jù)資源754項(xiàng)與定向開放數(shù)據(jù)集484項(xiàng)，包括數(shù)據(jù)集和數(shù)據(jù)接口兩種形式；浙江39個(gè)部門開放282項(xiàng)數(shù)據(jù)集、135個(gè)數(shù)據(jù)接口；廣東14個(gè)部門開放197項(xiàng)數(shù)據(jù)集、20個(gè)數(shù)據(jù)接口；貴州62個(gè)部門開放442個(gè)數(shù)據(jù)集、138個(gè)數(shù)據(jù)接口；廣州58個(gè)部門開放406個(gè)數(shù)據(jù)集；深圳37個(gè)部門開放772個(gè)數(shù)據(jù)集、718數(shù)據(jù)接口；青島60個(gè)部門與區(qū)縣開放998個(gè)數(shù)據(jù)集、615個(gè)接口；濟(jì)南20個(gè)部門開放328個(gè)數(shù)據(jù)集、23個(gè)數(shù)據(jù)接口；武漢89個(gè)部門開放1 846個(gè)數(shù)據(jù)集；長(zhǎng)沙開放57個(gè)數(shù)據(jù)集；哈爾濱53個(gè)部門開放628個(gè)數(shù)據(jù)集、8個(gè)數(shù)據(jù)接口；貴陽(yáng)51個(gè)部門開放數(shù)據(jù)集1 065個(gè)、117個(gè)數(shù)據(jù)接口；佛山41個(gè)部門開放392個(gè)數(shù)據(jù)集、557個(gè)數(shù)據(jù)接口；肇慶開放110個(gè)數(shù)據(jù)資源；梅州開放31個(gè)數(shù)據(jù)資源；湛江14個(gè)提供機(jī)構(gòu)開放18個(gè)數(shù)據(jù)資源；東莞67個(gè)部門開放748類資源；佛山南海區(qū)44個(gè)部門開放261個(gè)數(shù)據(jù)資源。

數(shù)據(jù)應(yīng)用是政府基于已有數(shù)據(jù)開發(fā)的具有公共服務(wù)功能的應(yīng)用，上海提供了最多的數(shù)據(jù)應(yīng)用，達(dá)84款，武漢也有54款，其他地區(qū)則是5到30個(gè)不等。各類應(yīng)用的功能涵蓋資源環(huán)境、道路交通、民生服務(wù)等，其中道路交通類的應(yīng)用最多。例如，廣東提供的11款應(yīng)用中，超過(guò)一半的是道路交通類的應(yīng)用。

格式方面，各地提供的數(shù)據(jù)格式較為多元，既有CSV、XML的開放格式，也有XLS、XLSX、DOCX這類非開放格式。同時(shí)，各個(gè)地方的開放數(shù)據(jù)在格式的開放度方面不盡相同，例如，北京與長(zhǎng)沙的開放數(shù)據(jù)均為100%的CSV格式，濟(jì)南的數(shù)據(jù)集都提供了XLS、XML、JSON、CSV四種格式的下載，浙江省與武漢則是主要提供DOC、XLS、PDF等格式的下載，上海提供的主要為XLS與CSV且部分僅提供XLS或PDF格式。

用戶對(duì)數(shù)據(jù)的下載與使用權(quán)利主要在網(wǎng)站的服務(wù)政策、免責(zé)聲明或網(wǎng)站協(xié)議等平臺(tái)政策中體現(xiàn)，當(dāng)前主要分為三類：第一，合法合規(guī)的前提下用戶無(wú)條件免費(fèi)下載與利用已開放數(shù)據(jù)，如貴陽(yáng)。第二，有條件免費(fèi)下載與利用已開放數(shù)據(jù)，主要為三類：①較普遍的是在政策中聲明現(xiàn)階段免費(fèi)，保留收費(fèi)的權(quán)利，包括北京、廣東、貴州等。②認(rèn)證用戶有免費(fèi)下載與利用的權(quán)利，代表地方為上海與佛山南海區(qū)。③需發(fā)布機(jī)構(gòu)授權(quán)，該規(guī)定由浙江省所制定，即“只有在獲得浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)或其他相關(guān)權(quán)利人的授權(quán)之后才能使用上述內(nèi)容”。除此外，長(zhǎng)沙、深圳、梅州、肇慶均未說(shuō)明數(shù)據(jù)可否免費(fèi)下載與使用。

3.3 面向公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)門戶建設(shè)評(píng)析

各地開放數(shù)據(jù)門戶共享的資源呈現(xiàn)了開放數(shù)據(jù)與公共服務(wù)的密切聯(lián)系，資源的持續(xù)豐富和應(yīng)用將有助于創(chuàng)新與提升我國(guó)各地的公共服務(wù)。然而，無(wú)論是門戶建設(shè)還是數(shù)據(jù)資源質(zhì)量，都還有待優(yōu)化：

第一，數(shù)據(jù)門戶建設(shè)滯后。從政策來(lái)看，我國(guó)多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市、部分省會(huì)以及城市已經(jīng)著手政府開放數(shù)據(jù)，然而當(dāng)前僅有20個(gè)開放數(shù)據(jù)門戶，從政策的地區(qū)分布與開放數(shù)據(jù)門戶所屬地區(qū)的對(duì)照來(lái)看，有兩大問(wèn)題：一是多數(shù)地區(qū)盡管有開放數(shù)據(jù)相關(guān)政策，但還未上線開放數(shù)據(jù)門戶。二是目前上線的20個(gè)數(shù)據(jù)門戶的地區(qū)亦不到半數(shù)有專門的開放數(shù)據(jù)政策提供全面指導(dǎo)與支持。開放數(shù)據(jù)門戶的滯后影響開放數(shù)據(jù)的進(jìn)程，而政策的缺失則不利于數(shù)據(jù)門戶建設(shè)以及影響數(shù)據(jù)資源的質(zhì)量。例如，數(shù)據(jù)資源目錄的制定規(guī)范的缺失會(huì)影響數(shù)據(jù)資源的分類、元數(shù)據(jù)等。

第二，數(shù)據(jù)門戶現(xiàn)有功能有待拓展。當(dāng)前各地的開放數(shù)據(jù)門戶的主要功能是發(fā)布與共享各類數(shù)據(jù)資源、接口以及應(yīng)用供用戶瀏覽與下載，功能較為單一，表現(xiàn)為：①缺乏政策法規(guī)的公布與查詢模塊，這一定程度上限制了用戶對(duì)開放數(shù)據(jù)及其政府行動(dòng)的認(rèn)識(shí)。②缺乏開放數(shù)據(jù)指南與工具模塊，除了北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)提供了部分與數(shù)據(jù)處理相關(guān)的工具介紹，其他地方均未提供相關(guān)指南、規(guī)范或自動(dòng)化工具說(shuō)明，這使得政府部門與用戶未能從公開通道獲取開放數(shù)據(jù)的相關(guān)知識(shí)和工具，不利于開放數(shù)據(jù)技能的構(gòu)建。③缺失用戶共享數(shù)據(jù)應(yīng)用的通道，除了北京等少數(shù)地方主要是單向共享政府基于數(shù)據(jù)開發(fā)的各類應(yīng)用，不利于開放數(shù)據(jù)的充分利用。此外，網(wǎng)站的有效性也是部分網(wǎng)站的缺漏之處，例如無(wú)錫市的開放數(shù)據(jù)平臺(tái)在統(tǒng)計(jì)期間無(wú)法使用。

第三，有待面向公共服務(wù)充實(shí)與優(yōu)化數(shù)據(jù)資源。①當(dāng)前我國(guó)開放數(shù)據(jù)的布局和資源建設(shè)沒(méi)有充分考慮公共服務(wù)的業(yè)務(wù)需求，發(fā)布的資源有限。②當(dāng)前發(fā)布的相當(dāng)一部分?jǐn)?shù)據(jù)盡管是以公共服務(wù)的名義發(fā)布，但與公共服務(wù)本身的關(guān)聯(lián)性不大，本質(zhì)上并不能滿足公共服務(wù)需求。例如浙江省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的反映社會(huì)發(fā)展的簡(jiǎn)明統(tǒng)計(jì)資料都是一些經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新聞。③開放數(shù)據(jù)格式比例有待提升。鑒于諸多地方的部分?jǐn)?shù)據(jù)僅提供XLS、XLSX、PDF、DOC等非開放格式的數(shù)據(jù)集，使得開放數(shù)據(jù)的利用程度受限，不能充分用于公共服務(wù)中。④數(shù)據(jù)更新需優(yōu)化。一方面在于數(shù)據(jù)更新周期過(guò)長(zhǎng)，多數(shù)地方以年度更新為主。另一方面則是更新不及時(shí)，多個(gè)地方在統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)盡管到了更新日期仍未發(fā)布最新數(shù)據(jù)甚至原有下載鏈接失效。這些都大大影響了將數(shù)據(jù)用于公共服務(wù)的及時(shí)性與價(jià)值。

4 成效：面向公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)利用

4.1 開放數(shù)據(jù)利用概況

隨著各地?cái)?shù)據(jù)門戶的上線，開放數(shù)據(jù)得以發(fā)布，也得到多領(lǐng)域用戶的關(guān)注、下載和利用，這都將有助于通過(guò)社會(huì)各方的力量促進(jìn)各地公共服務(wù)能力的提升。各地開放數(shù)據(jù)的下載情況如表3：

表3 各地?cái)?shù)據(jù)資源下載或調(diào)用情況概覽

武漢 1846/11842 無(wú)數(shù)據(jù)接口 54/7536（瀏覽次數(shù)）長(zhǎng)沙 57/551 無(wú)數(shù)據(jù)接口 無(wú)數(shù)據(jù)應(yīng)用貴陽(yáng) 1065/142276 117/1201 13/454哈爾濱 628/12138 8/1 4/0佛山 392/687 無(wú)調(diào)用數(shù)據(jù) 6/0梅州 31/37565 無(wú)數(shù)據(jù)接口 無(wú)數(shù)據(jù)應(yīng)用肇慶 無(wú)下載數(shù)據(jù) 無(wú)數(shù)據(jù)接口 無(wú)數(shù)據(jù)應(yīng)用湛江 129/5240 無(wú)數(shù)據(jù)接口 2/1118佛山南海區(qū) 261/29201 無(wú)數(shù)據(jù)接口 無(wú)下載數(shù)據(jù)

從下載量看，數(shù)據(jù)集的使用相對(duì)頻繁，上海屬第一梯隊(duì)，有著85萬(wàn)左右的下載數(shù)量，貴陽(yáng)上線9個(gè)月即達(dá)到14萬(wàn)多；數(shù)據(jù)接口方面深圳的調(diào)用次數(shù)較高，接近15萬(wàn)；數(shù)據(jù)應(yīng)用方面北京市得到了最高的關(guān)注量，接近40萬(wàn)?？傮w上，其他地區(qū)的數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)接口以及數(shù)據(jù)應(yīng)用的使用相對(duì)要低一些，部分原因在于一些網(wǎng)站開通時(shí)間較晚有關(guān)，例如濟(jì)南目前處于試運(yùn)行階段。另外，浙江省由于公布的數(shù)據(jù)集有2/3左右沒(méi)有提供直接的下載端口，所以也影響了數(shù)據(jù)集的下載。

在具體的利用方面，北京在其數(shù)據(jù)門戶上發(fā)布了共16款應(yīng)用，為交通、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)提供了創(chuàng)新性的工具。例如一款名為E上學(xué)的應(yīng)用就根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)出了一款收錄了最新一年部分小學(xué)與中學(xué)的入學(xué)關(guān)系的應(yīng)用，并且將該學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)區(qū)房的名稱與價(jià)格對(duì)應(yīng)展示，該應(yīng)用根據(jù)用戶的需求與自身?xiàng)l件，智能的篩選匹配用戶的入學(xué)購(gòu)房需求，極大解決了家長(zhǎng)的擇校困惑。

此外，以北京與上海為代表的地方也積極開展各類數(shù)據(jù)的應(yīng)用競(jìng)賽來(lái)推動(dòng)社會(huì)對(duì)開放數(shù)據(jù)的關(guān)注與利用，激發(fā)數(shù)據(jù)利用的創(chuàng)新，拓展所應(yīng)用的領(lǐng)域，以解決民生、交通、等各類公共服務(wù)的問(wèn)題。例如，北京向“中國(guó)研究生智慧城市技術(shù)與創(chuàng)意設(shè)計(jì)大賽”定向開放數(shù)百項(xiàng)數(shù)據(jù)集。上海市舉辦的“上海開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽”形成了2 035名參賽者的505份作品，涵蓋導(dǎo)航、規(guī)劃時(shí)間/路線、打車/拼車、停車、天氣/空氣質(zhì)量服務(wù)、應(yīng)急管理/方案制定等領(lǐng)域。值得說(shuō)明的是，參賽者往往也使用了大量自帶數(shù)據(jù)，尤其是地理位置類的，這也為公共服務(wù)大數(shù)據(jù)中心的建設(shè)補(bǔ)充了更多資源[11]。

4.2 面向公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)利用評(píng)析

限于開放數(shù)據(jù)在各地的實(shí)踐總體上處于起步階段，從當(dāng)前由數(shù)據(jù)門戶上所統(tǒng)計(jì)獲得的數(shù)據(jù)來(lái)看，開放數(shù)據(jù)獲得社會(huì)關(guān)注度和利用度不足，對(duì)公共服務(wù)的助力有限。主要表現(xiàn)在：

第一，社會(huì)關(guān)注度不足，開放數(shù)據(jù)未同公共服務(wù)需求密切對(duì)接。總體上看，除了上海在數(shù)據(jù)資源整體的下載量與北京數(shù)據(jù)應(yīng)用的關(guān)注量較為亮眼，其他地方從其下載量、調(diào)用次數(shù)以及使用次數(shù)等方面應(yīng)用都較為有限，對(duì)比2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也沒(méi)有顯著增加，例如，浙江省對(duì)比2016年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)集的下載量?jī)H增加不到15 000[12]。

第二，數(shù)據(jù)利用程度有待提升，未深入支持公共服務(wù)的優(yōu)化。當(dāng)前開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站提供的應(yīng)用主要為政府開發(fā)。一方面，即便從政府開發(fā)的應(yīng)用來(lái)看，數(shù)據(jù)的應(yīng)用依舊有限，從數(shù)量上看除了上海與武漢有超過(guò)50個(gè)應(yīng)用外，多數(shù)地方開發(fā)的應(yīng)用有限，且多為交通類的應(yīng)用，對(duì)其他類型的數(shù)據(jù)開發(fā)不足。例如，青島與廣東開發(fā)的APP中，1/3以上的應(yīng)用是為交通類服務(wù)的。另一方面，限于當(dāng)前多數(shù)門戶未提供用戶共享其開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的通道，因而無(wú)法從門戶獲取用戶應(yīng)用數(shù)據(jù)的主要信息。從北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)向社會(huì)公開征集基于開放數(shù)據(jù)的應(yīng)用的結(jié)果來(lái)看，目前僅有16款A(yù)PP應(yīng)用由用戶開發(fā)，數(shù)據(jù)利用度有待提升。

5 面向公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)優(yōu)化策略構(gòu)建

我國(guó)的開放數(shù)據(jù)整體能力有待提升，依據(jù)2017年發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表》，我國(guó)在115個(gè)國(guó)家中位列第71名，對(duì)公共服務(wù)的支持有待拓展與深入[13]。

同時(shí)，我國(guó)的開放數(shù)據(jù)與公共服務(wù)的關(guān)聯(lián)還不充分。各地的開放數(shù)據(jù)政策與開放數(shù)據(jù)資源建設(shè)未能充分調(diào)研與滿足政府各類公共服務(wù)的需求，且開放數(shù)據(jù)本身作為公共服務(wù)還需多方面完善開放數(shù)據(jù)的流程與質(zhì)量。因而，我國(guó)各地方政府可從如下方面優(yōu)化開放數(shù)據(jù)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)能力的創(chuàng)新構(gòu)建。

5.1 建立與優(yōu)化面向公共服務(wù)的開放數(shù)據(jù)制度體系

各地的開放數(shù)據(jù)制度有待從兩方面予以完善：第一，深度調(diào)研公共服務(wù)的需求以建立有效的布局與規(guī)劃。對(duì)各地當(dāng)前的公共服務(wù)規(guī)劃以及交通、醫(yī)療、政務(wù)等各類公共服務(wù)的政策法規(guī)做文本分析，明確公共服務(wù)的目標(biāo)、原則、主要任務(wù)與內(nèi)容等關(guān)鍵要素，并調(diào)查當(dāng)前開放數(shù)據(jù)對(duì)公共服務(wù)的支持現(xiàn)狀，由此展開完整的頂層布局。開放數(shù)據(jù)層面，一方面，調(diào)查我國(guó)地方的政府開放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀，依此明確需優(yōu)先解決的問(wèn)題與需重點(diǎn)及優(yōu)先開放的數(shù)據(jù)。另一方面，以頂層設(shè)計(jì)的方法規(guī)劃如何對(duì)應(yīng)公共服務(wù)的需求開展政府開放數(shù)據(jù)行動(dòng)，進(jìn)一步厘清開放數(shù)據(jù)的總體目標(biāo)與要求，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的模塊，統(tǒng)籌政策、組織架構(gòu)、平臺(tái)、數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施等，并明確每個(gè)模塊需完成的任務(wù)以及實(shí)現(xiàn)步驟、完成的時(shí)間以及責(zé)任者，確保每一項(xiàng)行動(dòng)都有據(jù)可依。

第二，將開放數(shù)據(jù)視作公共服務(wù)，以制度深化對(duì)政府部門的專業(yè)化輔助。一方面，從制度上明確可持續(xù)的開放數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督機(jī)制。數(shù)據(jù)、信息、文件與檔案中心等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)與監(jiān)督，提升數(shù)據(jù)準(zhǔn)備與發(fā)布能力。一方面，從開放數(shù)據(jù)的專業(yè)角度制定與下發(fā)全面精細(xì)的指導(dǎo)性文件，幫助業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)明確開放數(shù)據(jù)是什么、數(shù)據(jù)有什么質(zhì)量要求、如何開放、平臺(tái)與系統(tǒng)如何使用，需注意的隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等關(guān)鍵事項(xiàng)。另一方面，制定與落實(shí)相關(guān)的培訓(xùn)、咨詢與指導(dǎo)制度。通過(guò)將開放數(shù)據(jù)納入業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)內(nèi)容之中，將開放數(shù)據(jù)行動(dòng)與技能納入機(jī)構(gòu)人員的工作內(nèi)容中，及時(shí)解答機(jī)構(gòu)的咨詢，做到對(duì)機(jī)構(gòu)定期調(diào)查，及時(shí)指導(dǎo)存在的不足。

5.2 基于公共服務(wù)框架升級(jí)開放數(shù)據(jù)門戶

第一，優(yōu)化數(shù)據(jù)資源，建設(shè)多元豐富的公共服務(wù)數(shù)據(jù)中心。①確保數(shù)據(jù)滿足完整、即時(shí)、可獲取、可機(jī)讀、一手、非歧視性、非私有以及免于授權(quán)的要求。②優(yōu)化數(shù)據(jù)資源結(jié)構(gòu)組成，為公共服務(wù)大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)的建設(shè)提供內(nèi)容支持，例如促進(jìn)醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心、交通大數(shù)據(jù)中心等各類公共服務(wù)數(shù)據(jù)中心的建設(shè)。這需要優(yōu)先發(fā)布社會(huì)需求更高的且具備高價(jià)值的數(shù)據(jù)，提升開放格式數(shù)據(jù)的比例，圍繞環(huán)境資源、教育科研、民生服務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域豐富數(shù)據(jù)資源、加快數(shù)據(jù)的更新頻率、盡可能選擇開放格式發(fā)布數(shù)據(jù)等。③提供多種途徑和形式滿足數(shù)據(jù)的獲取，還可通過(guò)可視化技術(shù)豐富數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)方式，促進(jìn)用戶對(duì)數(shù)據(jù)的了解和關(guān)注。

第二，拓展開放數(shù)據(jù)門戶功能，積極應(yīng)用技術(shù)建立以用戶為中心的綜合站點(diǎn)。①將門戶建設(shè)為開放數(shù)據(jù)的知識(shí)中心，增加政策、工具模塊，令用戶可以全面地了解開放數(shù)據(jù)等。②增加網(wǎng)站的互動(dòng)功能。為政府機(jī)構(gòu)、公眾、社會(huì)組織等發(fā)布和利用數(shù)據(jù)提供論壇、反饋模塊、社交網(wǎng)絡(luò)等功能，更要提供通道支持用戶共享數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)產(chǎn)品。③增加網(wǎng)站的自動(dòng)化功能，以自動(dòng)化為目標(biāo)，開發(fā)與優(yōu)化開放數(shù)據(jù)的輔助工具，幫助識(shí)別、處理和發(fā)布應(yīng)當(dāng)共享的數(shù)據(jù)，從而為減輕機(jī)構(gòu)人員的工作量。④定期評(píng)估網(wǎng)站，適當(dāng)采用現(xiàn)有技術(shù)完善網(wǎng)站設(shè)計(jì)及開發(fā)。

第三，提升門戶的開放性以作為國(guó)家數(shù)據(jù)中心的組成。公共服務(wù)能力的整體提升是從中央到地方政府的一致目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)各地的互通互聯(lián)是必然要求，地方政府不能限于本地區(qū)規(guī)劃與實(shí)施開放數(shù)據(jù)，更要與其他地區(qū)協(xié)同構(gòu)建國(guó)家數(shù)據(jù)中心。各個(gè)地方的開放數(shù)據(jù)門戶要提高開放性，同其他地區(qū)在管理與技術(shù)上展開協(xié)作，為未來(lái)連通奠定基礎(chǔ)，例如盡量達(dá)成統(tǒng)一的網(wǎng)站框架、技術(shù)規(guī)范等。

5.3 立足公共服務(wù)深化開放數(shù)據(jù)的社會(huì)化應(yīng)用

第一，深化社會(huì)監(jiān)督和參與。一方面，在政策制定與開放數(shù)據(jù)上積極收集與反饋社會(huì)的意見，通過(guò)用戶需求調(diào)查和互動(dòng)更好地幫助發(fā)布方明確開放數(shù)據(jù)要求。例如，開放數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略與規(guī)劃應(yīng)積極尋求專家與公眾的意見。開放數(shù)據(jù)要做好統(tǒng)計(jì)與信息公開工作，例如追蹤開放數(shù)據(jù)資源發(fā)布部門、數(shù)量、類別、更新，及時(shí)公布具體情況。此外，更要在數(shù)據(jù)的開發(fā)上積極利用社會(huì)的力量拓展資源并深化數(shù)據(jù)在不同公共服務(wù)中的整合與挖掘。

第二，加強(qiáng)構(gòu)建公眾與社會(huì)機(jī)構(gòu)的“數(shù)據(jù)應(yīng)用素質(zhì)與能力”。意識(shí)層面，應(yīng)當(dāng)積極提升社會(huì)的開放數(shù)據(jù)利用意識(shí),在政府政策中積極倡導(dǎo)對(duì)開放數(shù)據(jù)的應(yīng)用,并融合在各個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域中，令公眾在社會(huì)活動(dòng)中能關(guān)注到開放數(shù)據(jù)的價(jià)值與必要性。技能層面，一方面，設(shè)計(jì)多樣化策略提升公眾的開放數(shù)據(jù)應(yīng)用技能,例如建立數(shù)據(jù)應(yīng)用案例庫(kù)、建立線上論壇、開展各類數(shù)據(jù)開發(fā)競(jìng)賽推動(dòng)不同領(lǐng)域公眾的參與等。另一方面，以政府開放數(shù)據(jù)部門與社會(huì)專家組成專業(yè)聯(lián)盟，推進(jìn)普及化輔導(dǎo)、培訓(xùn)與教育，為開放數(shù)據(jù)用戶參與公共服務(wù)應(yīng)用開發(fā)提供各類指南、工具、系統(tǒng)，幫助明確開放數(shù)據(jù)的內(nèi)涵、應(yīng)用價(jià)值以及方法。

（來(lái)稿時(shí)間：2017年10月）