伍玉振　昌業(yè)云

摘 要：當(dāng)前，鄰避沖突事件已成為城市社會面臨的比較緊迫的顯性穩(wěn)定風(fēng)險之一。絕大多數(shù)鄰避設(shè)施都具有公共服務(wù)屬性或重大的經(jīng)濟(jì)社會價值，與國家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會生活存在著密切的聯(lián)系，這使鄰避沖突事件的發(fā)生不可能僅局限于單一的環(huán)境議題或技術(shù)性難題，其影響必然擴(kuò)及政治、經(jīng)濟(jì)、社會及文化諸層面，對社會公共利益形成阻滯。為適應(yīng)新時代國家治理能力現(xiàn)代化的需要，政府在鄰避沖突治理中應(yīng)格外關(guān)注公共利益和公眾的價值訴求，突出包容性和開放性，吸納社會第三方力量的參與；完善協(xié)同機(jī)制，增進(jìn)政府與公眾間的相互信任與合作等。

關(guān) 鍵 詞： 鄰避沖突；價值選擇；政府治理

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）06-0034-08

收稿日期：2018-02-22

作者簡介：伍玉振（1983—），男，河南臺前人，中共濟(jì)南市委黨校（濟(jì)南市行政學(xué)院）公共管理教研部講師，博士，研究方向?yàn)檎卫恚徊龢I(yè)云（1965—），女，山東齊河人，中共濟(jì)南市委黨校（濟(jì)南市行政學(xué)院）公共管理教研部副主任，教授，研究方向?yàn)檎卫怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系山東省黨校系統(tǒng)黨的十九大精神重點(diǎn)專項(xiàng)課題“構(gòu)建新型環(huán)境治理體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：201711026；全國行政學(xué)院科研合作課題“政府購買公共服務(wù)公共性的偏離與保障研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：17KYHZ0120。

一、政府鄰避沖突治理文獻(xiàn)研究綜述

“鄰避”一詞由美國學(xué)者奧黑爾于1977年首次提出。他在研究城市化問題時發(fā)現(xiàn)，一些公共設(shè)施建設(shè)會對附近居民的身體健康、生活環(huán)境和資產(chǎn)價值評估等帶來諸多負(fù)面影響，從而引發(fā)不同程度的地方性沖突，形成群體和空間的鄰避對抗效應(yīng)。[1]近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的加速以及公眾環(huán)境意識的增強(qiáng)，一些城市的鄰避設(shè)施建設(shè)也開始遭到當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?，由此帶來“不要建在我家后院”[2]的抗議活動不斷增多。

國外對城市發(fā)展中鄰避問題的研究主要集中于鄰避沖突產(chǎn)生的原因、特征以及處置方法等。包普爾認(rèn)為，當(dāng)鄰避設(shè)施所帶有的負(fù)外部性對人們的環(huán)境質(zhì)量、身體健康、經(jīng)濟(jì)財(cái)富乃至生命安全帶來威脅時，社區(qū)居民就會反對在附近建設(shè)該類設(shè)施，并產(chǎn)生“地方不欲的土地使用”。[3]弗瑞等學(xué)者借用公共產(chǎn)品理論進(jìn)行分析后認(rèn)為，鄰避設(shè)施是一個公共善和個人惡的混合體，利益的不可分割性和不均衡分配性導(dǎo)致社區(qū)居民強(qiáng)烈地反對將它建造在他們周邊。[4]個別學(xué)者在探究鄰避沖突產(chǎn)生的邏輯緣由時還發(fā)現(xiàn)，來自于平等地參與、公平地被關(guān)心、風(fēng)險分配正義性等社會價值層面的因素也是重要致因。如戴維斯和萊斯特從社會心理學(xué)視角認(rèn)為，鄰避沖突是附近社區(qū)居民出于文化禁忌和偏見的影響而產(chǎn)生的情緒化，甚至是固執(zhí)地反對那些他們認(rèn)為將會導(dǎo)致負(fù)面影響的鄰避設(shè)施的活動。[5]享特等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，公眾出于維護(hù)和保障自身的環(huán)境權(quán)利，對政府鄰避設(shè)施建設(shè)中的封閉型決策模式極其反感和不信任，存在著阻礙政策實(shí)施的行動傾向。[6]

在國內(nèi)，學(xué)者們主要結(jié)合不同的案例，集中于鄰避沖突的起因、特征、規(guī)模、應(yīng)急措施等方面進(jìn)行研究。崔晶通過實(shí)證研究認(rèn)為，國內(nèi)鄰避抗?fàn)幵诜绞缴祥_始從最初的“散步”轉(zhuǎn)向“邊緣性暴力”，抗?fàn)幍念l率也不斷增強(qiáng)。[7]洪鴻智認(rèn)為，“鄰避”的發(fā)生主要基于潛在威脅生活品質(zhì)與財(cái)產(chǎn)價值的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險因素考量。[8]鄰避沖突作為一種基于公共決策而引發(fā)的部分群體與政府、企業(yè)之間的利益沖突，屬于社會沖突的一部分。[9]王佃利等通過對鄰避沖突的屬性和基本特征分析認(rèn)為，我國鄰避沖突更多地表現(xiàn)為“議題單一型”或“目標(biāo)單一型”，即公眾關(guān)注的焦點(diǎn)在于鄰避設(shè)施本身，而諸如政府環(huán)保信息公開、政府公信力等則為非顯著性相關(guān)因素。[10]關(guān)于鄰避沖突的化解方面，廖秋子認(rèn)為，政府應(yīng)從權(quán)力“嵌入性”和“證成性”兩個核心維度，推動社會管理模式由管控向參與轉(zhuǎn)變。[11]杜健勛則從社會良性互動的視角認(rèn)為，政府要注意對公眾意見的聽取，加強(qiáng)對技術(shù)的精細(xì)掌握，防止因信息傳遞的異化或不暢而引發(fā)鄰避沖突。[12]

總體而言，當(dāng)前中外學(xué)術(shù)界主要圍繞鄰避沖突中的經(jīng)濟(jì)損益不均衡、公眾參與不足、鄰避信息傳遞異化、技術(shù)發(fā)展制約和政府決策模式封閉等議題展開研究，只有較少研究成果涉及到更為深層次的多元價值選擇、意識沖突層面，即相關(guān)利益主體對鄰避風(fēng)險分配傳統(tǒng)規(guī)則認(rèn)同的分裂與對抗。因此，本文將深入鄰避沖突生成機(jī)理和事件誘發(fā)演變的背后，由單純地關(guān)注經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益向關(guān)注社會正義和社會公共價值轉(zhuǎn)向，以更好地推動政府決策部門完善風(fēng)險管理程序，提升風(fēng)險處置能力。

二、政府鄰避沖突治理中多元價值沖突之困境

現(xiàn)代社會沖突普遍表現(xiàn)為一種政治和經(jīng)濟(jì)、公眾權(quán)益和經(jīng)濟(jì)增長的對抗。[13]鄰避沖突發(fā)生后，政府面對的不僅僅是環(huán)保技術(shù)問題或經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償問題，它還會連帶引發(fā)諸多不可預(yù)知的后續(xù)政治影響和社會多元價值沖突問題。

（一）多元利益主體價值認(rèn)同不一的困境

在特定的抗?fàn)巿鲇蛑?，行動參與者所秉持的價值觀念會直接影響其對某一事件的定性，并將直接左右行動者的情感激發(fā)和態(tài)度醞釀。[14]通過分析我國發(fā)生的絕大多數(shù)鄰避沖突會發(fā)現(xiàn)，作為直接利益相關(guān)者的政府、營運(yùn)企業(yè)和公眾在其間各持有不同的價值立場，表現(xiàn)出基于價值認(rèn)同不一的觀念沖突或利益沖突。在政府方面，因?yàn)猷彵茉O(shè)施具有公共服務(wù)屬性或者重大經(jīng)濟(jì)社會屬性，無論是基于政績考慮還是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都會極力推動鄰避設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)。對營運(yùn)鄰避設(shè)施的企業(yè)而言，擔(dān)負(fù)應(yīng)有的社會責(zé)任是企業(yè)贏得長久發(fā)展的重要選項(xiàng)，并且大多數(shù)鄰避設(shè)施具有一定的公共性和公益性，但企業(yè)的生產(chǎn)成本、經(jīng)濟(jì)收益仍然是其考慮的首要問題和核心問題。企業(yè)在考慮成本收益的時候更為注重核算表面性的經(jīng)濟(jì)投入與產(chǎn)出，很少核算鄰避設(shè)施運(yùn)行過程中產(chǎn)生的安全事故、群體性上訪等不可預(yù)期的風(fēng)險成本，“逐利避險”的傾向明顯。而在鄰避設(shè)施附近居民看來，鄰避設(shè)施本身所包含的成本收益不均衡分配已使他們從項(xiàng)目中獲益有限且不確定，但面臨的風(fēng)險值是高度而真實(shí)存在的。尤其是近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高，居民自利意識和社區(qū)共同體意識越發(fā)強(qiáng)烈，在權(quán)衡經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的益損關(guān)系時開始更多地傾向于后者，增加了“環(huán)境保護(hù)”的權(quán)重，普遍表現(xiàn)出強(qiáng)烈的風(fēng)險意識和對優(yōu)質(zhì)生活環(huán)境的追求。所以，當(dāng)居民聽到自己居住附近要建設(shè)鄰避設(shè)施時，普遍表現(xiàn)出一定程度的厭惡感和抵觸情緒?？傊恳粋€鄰避抗?fàn)巿鲇蛑卸茧s糅著來自于政府、企業(yè)和公眾間的行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和環(huán)保等多種因素之爭，體現(xiàn)著各方價值觀念和立場的難以協(xié)調(diào)性。

（二）鄰避風(fēng)險協(xié)商中政府行政決策壟斷的困境

陳玲和李利利通過分析鄰避項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險觸發(fā)機(jī)制發(fā)現(xiàn)，政府在鄰避沖突風(fēng)險管理系統(tǒng)中存在著行政決策壟斷、處置過程割裂與破碎化等問題。[15]雖然鄰避項(xiàng)目背后都蘊(yùn)含著難以預(yù)知的環(huán)境風(fēng)險，進(jìn)而牽連著鄰避設(shè)施附近居民的“神經(jīng)”，但受制于當(dāng)前社會制度的局限性，公眾參與公共決策的路徑還不夠暢通。因?yàn)閾?dān)心公眾反對鄰避設(shè)施建設(shè)，一些地方政府、專家和營運(yùn)企業(yè)會選擇在小范圍項(xiàng)目調(diào)研和技術(shù)分析基礎(chǔ)上進(jìn)行單向度的公共決策。由于缺少公眾的參與，鄰避設(shè)施規(guī)劃階段就不能有效地聽到公眾的聲音和意見。這種參與主體單一的封閉半封閉決策模式很可能會形成以犧牲附近居民利益來成就社會發(fā)展和城市福祉的局面，導(dǎo)致鄰避設(shè)施不均衡分配的負(fù)效應(yīng)被放大，加深鄰避設(shè)施所在地居民的不滿情緒。而當(dāng)鄰避沖突發(fā)生后，政府在行政化邏輯的運(yùn)作下往往將其迅速地定性為“影響穩(wěn)定”的突發(fā)性公共事件，借助于輿論工具和掌控的信息資源向公眾進(jìn)行“風(fēng)險釋疑”或“風(fēng)險教育”，將理應(yīng)雙向平等的風(fēng)險溝通又變成了單向的風(fēng)險可接受性答疑。如果事態(tài)發(fā)展不是按照預(yù)想的軌跡進(jìn)行，超出可控范圍時，政府又會竭盡全力“息事寧人”或“抹平事態(tài)”，表現(xiàn)為被動式接受和采納公眾的意見。[16]如在廈門、大連、啟東、什郁、杭州、廣東等地發(fā)生的鄰避沖突，都是以政府基于居民群體性抗議加劇而匆匆宣布項(xiàng)目停建或移址。這種主要由政府行政化邏輯進(jìn)行主導(dǎo)，而不是基于相關(guān)利益主體公平博弈和裁斷的結(jié)果，既容易引發(fā)抗議活動擾亂正常的經(jīng)濟(jì)社會秩序，又不利于鄰避沖突的根本性解決。正如邱敬斌和賴世剛所言，鄰避沖突中政府與公眾之間類似于囚徒困境，[17]如果雙方不進(jìn)行對話協(xié)商，不經(jīng)由正常的利益博弈，完全依賴于政府的行政權(quán)力單方面運(yùn)作，結(jié)果必然導(dǎo)致“兩敗俱傷”。

（三）風(fēng)險信息傳遞異化與技術(shù)發(fā)展制約的困境

鄰避設(shè)施是否存在風(fēng)險以及風(fēng)險分配如何？政府、專家與公眾之間由于工作環(huán)境、知識儲備等因素的影響導(dǎo)致認(rèn)知偏差，在經(jīng)過層層的鄰避信息傳遞失真和擴(kuò)散變異之后更會加重這種判斷上的分歧。在現(xiàn)行的鄰避沖突治理中，政府和營運(yùn)企業(yè)會對鄰避信息的發(fā)布、傳遞進(jìn)行嚴(yán)格控制和審查，通常只是公開鄰避設(shè)施某些可控的風(fēng)險指標(biāo)，有意忽略其它難以預(yù)測、難以預(yù)防的安全事故危害，尤其是對于人體健康比較敏感的鄰避信息，普通公眾更是難以獲取。如果經(jīng)過授權(quán)發(fā)布的鄰避信息受到媒體或公眾質(zhì)詢時，政府會以經(jīng)過專家的科學(xué)論證或發(fā)改委、環(huán)保局、規(guī)劃局等行政部門的權(quán)威性批復(fù)來“釋疑”。因此，公眾對于鄰避設(shè)施潛在風(fēng)險的判斷主要來源于自身的主觀認(rèn)知，其中不可避免地會受到一些謠言和傳聞的影響，使他們對鄰避設(shè)施的風(fēng)險指數(shù)、危害概率以及如何避免風(fēng)險威脅等問題存在著“以偏概全”的可能?，F(xiàn)實(shí)中，雖然絕大多數(shù)的鄰避設(shè)施都具有法律程序上要求的環(huán)評報(bào)告，但還有少數(shù)鄰避設(shè)施是出于必須的例行審批手續(xù)，存在著內(nèi)部使用而對外不完全公開的現(xiàn)象。其中，一些環(huán)評報(bào)告僅提供技術(shù)層面上的評價，缺少公眾參與環(huán)節(jié)的指數(shù)報(bào)告。鄰避設(shè)施建設(shè)中政府與公眾之間信息如果不能實(shí)現(xiàn)共享，那么風(fēng)險共識就難以達(dá)成，必然滋生信息落差與信任危機(jī)，進(jìn)而影響到后續(xù)鄰避抗?fàn)幮袨榈睦硇猿潭?。此外，由于大多?shù)鄰避設(shè)施涉及的是一些技術(shù)相對復(fù)雜并具有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展前瞻性的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，因此鄰避風(fēng)險分配中還存在著技術(shù)不確定性和技術(shù)發(fā)展制約的問題。通常鄰避風(fēng)險管理包含安全風(fēng)險分析、環(huán)境影響評估和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等環(huán)節(jié)，這些分析和評估無一例外地都需要復(fù)雜的數(shù)據(jù)研判以及技術(shù)專家的參與。政府在遇到這類鄰避設(shè)施技術(shù)風(fēng)險處理難題時，經(jīng)常表現(xiàn)出“專家優(yōu)先偏好”的立場，由專家來預(yù)判和主導(dǎo)政策制定。但是這類具有高技術(shù)性和前瞻性鄰避設(shè)施建設(shè)所帶來的高風(fēng)險性、不可預(yù)測性、嚴(yán)重后果的時間滯后性、因果鏈條的難以證明性等[18]問題，在現(xiàn)行科技發(fā)展條件下如果完全依賴于專家的技術(shù)判斷，也必然存在著較大的潛在風(fēng)險。

（四）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社區(qū)內(nèi)生共同體意識增長的困境

目前，相比于經(jīng)濟(jì)增長，地方政府重視環(huán)境保護(hù)、解決環(huán)境問題的動力和壓力明顯不足。城市生態(tài)資源、環(huán)境容量、公眾健康指數(shù)等事項(xiàng)經(jīng)常處于一些地方政府行政履職的次要位置考慮，他們?yōu)榱送瓿赡甓冉?jīng)濟(jì)增長指標(biāo)和招商引資任務(wù)，會選擇降低企業(yè)入駐的環(huán)保門檻等措施。尤其是當(dāng)?shù)胤秸龅劫N有公共利益或重大經(jīng)濟(jì)社會利益標(biāo)簽的鄰避項(xiàng)目時，更是會不遺余力地去推動。比如廈門和寧波的PX項(xiàng)目、什郁的鋁銅項(xiàng)目都是能夠很快地拉動地方經(jīng)濟(jì)、增加地方稅收的項(xiàng)目，而江蘇啟東的“大型工業(yè)達(dá)標(biāo)水排?；A(chǔ)工程”更是引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)來改造保護(hù)淡水資源的綜合提升項(xiàng)目。這使地方政府推動其在當(dāng)?shù)亻_工建設(shè)具有強(qiáng)烈的動機(jī)，并可能在環(huán)保評估、設(shè)施選址等方面提供必要的“快速通道”幫助。[19]雖然，在中央政府的環(huán)保問責(zé)機(jī)制推動下，地方政府普遍提高了環(huán)境保護(hù)的意識，開始重視環(huán)境問題，但不可否認(rèn)，個別地方政府仍受原有以經(jīng)濟(jì)增長為核心的“晉升錦標(biāo)賽”[20]慣性影響，對于環(huán)境保護(hù)工作重要性的認(rèn)識還需強(qiáng)化。

鄰避設(shè)施建設(shè)中所產(chǎn)生的環(huán)境利益表達(dá)與環(huán)境風(fēng)險分配抗議活動頻發(fā)，還與我國城市社區(qū)群體內(nèi)生的自我環(huán)境保護(hù)意識的同步增長有關(guān)?！俺嗽缘沫h(huán)境問題之外，社會結(jié)構(gòu)內(nèi)的環(huán)境問題更多地表現(xiàn)為社會問題?！盵21]隨著市場經(jīng)濟(jì)改革、城市化進(jìn)程的加快和住房商品化的不斷普及帶來居住空間的轉(zhuǎn)換，我國的社會結(jié)構(gòu)、社會組織方式、利益格局和價值觀念都發(fā)生了深刻變化，社區(qū)已發(fā)展為城市基層社會最基本的組織單元和治理單元。依賴于社區(qū)這一形態(tài)，居民已經(jīng)逐漸從松散的、單個的原子化狀態(tài)自覺過渡到了正式的、集體的組織化狀態(tài)，使居民彼此之間的利益存在高度的一致性。由于大部分鄰避設(shè)施具有公共產(chǎn)品屬性，因此，在其服務(wù)范圍內(nèi)的每個人都可以享用它所提供的便利服務(wù)。但是，諸如變電站、垃圾焚燒廠、核能發(fā)電站、殯儀館、廢棄物處理站、精神病院等鄰避設(shè)施成本效用分配明顯不均衡，其會對所在地居民的日常生活、生命健康和經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)造成不良影響，涉及附近居民不動產(chǎn)及由此衍生的各項(xiàng)權(quán)利。這使當(dāng)?shù)鼐用駥Υ祟愢彵茉O(shè)施的支持度與需求度呈現(xiàn)出倒掛關(guān)系，[22]居民對這些鄰避設(shè)施所提供的服務(wù)和產(chǎn)品是有需求的，但對于建設(shè)在自己居住地附近是不贊成和不支持的。附近社區(qū)居民基于共同的地緣關(guān)系和利害關(guān)系，會普遍感受到相似的鄰避風(fēng)險威脅，導(dǎo)致具有高度動員性和一致性的鄰避抗議活動的發(fā)生?，F(xiàn)實(shí)中許多鄰避沖突正在從單一經(jīng)濟(jì)屬性的小圈子社會活動走向以多元利益相關(guān)方的公眾為主體的大規(guī)模街頭抗?fàn)?。[23]

三、構(gòu)建利益和價值高度認(rèn)同的政府鄰避沖突治理機(jī)制

（一）創(chuàng)新鄰避風(fēng)險處置理念，優(yōu)化應(yīng)急處置流程

政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)維穩(wěn)優(yōu)先的風(fēng)險控制策略，推動封閉或半封閉的鄰避決策機(jī)制向過程開放和主體多元轉(zhuǎn)化，借助于現(xiàn)代信息技術(shù)建立動態(tài)的、實(shí)時的、全過程的社會穩(wěn)定風(fēng)險管理系統(tǒng)。首先，培養(yǎng)科學(xué)的風(fēng)險防范和風(fēng)險處置意識。政府要完善鄰避項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估系統(tǒng)，重視鄰避項(xiàng)目前期環(huán)保可行性評估，不間斷地與專家、營運(yùn)企業(yè)和公眾進(jìn)行風(fēng)險分配溝通，全方位覆蓋到利益相關(guān)群體。在處置鄰避沖突時，政府要全面掌握沖突各方的價值立場與情緒波動變化，同時要與反對行動者分享信息資源，避免引起因利益相關(guān)者極端抵制而造成鄰避沖突再升級?？ɡ_·西弗里認(rèn)為，在鄰避事件處置中，應(yīng)密切關(guān)注抗議公眾的看法和行動，要發(fā)現(xiàn)他們是如何聚集起抗議行動并形成鄰避效應(yīng)的。[24]也就是說，要提升公眾在整個鄰避設(shè)施建設(shè)過程中的地位，跟蹤、監(jiān)測公眾對鄰避設(shè)施建設(shè)的理性判斷變化和情緒反應(yīng)。其次，在借鑒國外和總結(jié)國內(nèi)公共危機(jī)處置成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合現(xiàn)代社會發(fā)展的風(fēng)險規(guī)避和風(fēng)險治理模式。如重視大數(shù)據(jù)分析在鄰避沖突應(yīng)急處置中的應(yīng)用，建立鄰避沖突預(yù)警案例數(shù)據(jù)庫和風(fēng)險處置案例數(shù)據(jù)庫。在確定鄰避設(shè)施位置時，多方搜集贊成、反對和質(zhì)疑的信息，謹(jǐn)慎地評估相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險，努力爭取在阻力最小、效益最大、距離代價最小和環(huán)保價值最高等優(yōu)勢選項(xiàng)中合理平衡。再次，在鄰避沖突處置的終極目標(biāo)取向上，政府要著重于化解居民的對抗行為，重點(diǎn)就鄰避設(shè)施的社會需求度、負(fù)面效應(yīng)分擔(dān)比例值、鄰避設(shè)施設(shè)址社區(qū)的后期保護(hù)與補(bǔ)償、可能性替代方案等議題進(jìn)行探討，以滿足各方的價值關(guān)注與利益訴求。

（二）突出包容性和開放性，完善風(fēng)險處置協(xié)同機(jī)制

政府在有關(guān)政策制定中要向社會展示其更多的包容性和開放性，吸納更多相關(guān)利益主體的參與。在鄰避項(xiàng)目規(guī)劃階段，政府要通過多種方式滿足公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)的需要，充分評估公眾對鄰避設(shè)施風(fēng)險的認(rèn)知水平、風(fēng)險承受意愿、風(fēng)險與收益的權(quán)衡分配等；政府要讓擔(dān)負(fù)利益與風(fēng)險成本的居民在鄰避設(shè)施選址決策中擁有足夠的話語權(quán)，得到應(yīng)有的尊重，享受應(yīng)有的權(quán)利。在這方面，美國一些地方政府通過“志愿程序”或“競爭選址程序”的辦法，[25]由附近社區(qū)居民自己權(quán)衡鄰避設(shè)施建設(shè)帶來的利弊得失，通過投票作出最終決定。這種辦法可以最大限度地得到鄰避選址社區(qū)居民的認(rèn)同和配合，避免和減少后續(xù)鄰避沖突的發(fā)生，值得學(xué)習(xí)和借鑒。在鄰避設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)階段，政府要為設(shè)址附近居民的協(xié)同參與提供必要的政策激勵，建立及時、有效、充分的信息溝通制度。政府要讓公眾參與公共決策過程的核心部分，當(dāng)風(fēng)險來臨時，既可以增加公眾在體制內(nèi)表達(dá)訴求的方式和渠道，也可為政府面對風(fēng)險突發(fā)和應(yīng)急處置時提供可緩沖余地。此外，鄰避協(xié)同參與機(jī)制的構(gòu)建可以有效地實(shí)現(xiàn)政府和社會之間從“脫嵌”到“嵌入”的轉(zhuǎn)變，[26]降低因信息不對稱或政府失靈造成的社會穩(wěn)定風(fēng)險發(fā)生率。

（三）秉持生態(tài)優(yōu)先原則，權(quán)衡環(huán)保與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這就要求政府不僅要創(chuàng)造更多的物質(zhì)和精神產(chǎn)品，而且要提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域承擔(dān)起越來越多的職責(zé)。通過前述學(xué)者們對大多數(shù)鄰避沖突的實(shí)踐研究會發(fā)現(xiàn)，反對者主要因?yàn)閾?dān)心環(huán)境風(fēng)險或環(huán)境污染而對鄰避設(shè)施建設(shè)的具體選址有異議，并非要求否決該項(xiàng)目。因此，政府在鄰避設(shè)施建設(shè)中不能單純依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本——收益分析來思考問題，不能把距離代價最小視為唯一選址依據(jù)；要體現(xiàn)出風(fēng)險均衡分配和生態(tài)正義相結(jié)合的原則，科學(xué)處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，拓寬面向鄰避設(shè)施附近居民的生態(tài)利益表達(dá)渠道；要秉持生態(tài)優(yōu)先原則，綜合空間、安全、環(huán)保及效益等分析維度，科學(xué)評估各種鄰避設(shè)施的破壞性與滋擾性，豐富化解方式，以避免鄰避設(shè)施附近居民產(chǎn)生厭惡情緒及抗議行為。政府要科學(xué)協(xié)調(diào)城市發(fā)展與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系，在城市功能規(guī)劃中盡量使具有潛在負(fù)外部性影響的鄰避設(shè)施遠(yuǎn)離居民區(qū)，并依據(jù)城市發(fā)展的不同階段科學(xué)確定鄰避設(shè)施的發(fā)展類型與先后次序。對于污染風(fēng)險較大或預(yù)測公眾關(guān)注度較高的項(xiàng)目，還應(yīng)事先建立戰(zhàn)略性環(huán)境影響評估和全過程環(huán)境影響評估制度。

（四）基于信任與合作，構(gòu)建有效的信息公開和信息交流機(jī)制

首先，在鄰避風(fēng)險知識的傳遞和信息流動方面，打通政府、企業(yè)、專家和公眾之間的信息溝通壁壘，構(gòu)建一套健全的、透明的鄰避風(fēng)險信息傳遞發(fā)布機(jī)制。政府要向設(shè)址附近居民參與規(guī)劃提供必要的信息、技術(shù)和法律資源，尤其對于居民所關(guān)注的鄰避設(shè)施運(yùn)行后可能產(chǎn)生的生態(tài)損壞、健康風(fēng)險等關(guān)鍵性信息，政府應(yīng)給予一定的預(yù)測并提前告知。其次，政府要借助現(xiàn)代信息技術(shù)，推動傳統(tǒng)單向信息發(fā)布模式向現(xiàn)代雙向信息交流模式轉(zhuǎn)變，形成以交涉性、協(xié)商性為特征的現(xiàn)代信息傳遞和發(fā)布機(jī)制，減少因鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響、技術(shù)風(fēng)險模糊性而造成的居民恐慌和抵觸情緒。此外，作為鄰避場域中另一個重要利益主體的營運(yùn)企業(yè)，既要滿足政府行政許可的條件，也應(yīng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的社會責(zé)任，關(guān)注環(huán)境利益和生態(tài)保護(hù)問題，強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險責(zé)任意識。企業(yè)應(yīng)該客觀真實(shí)地公布營運(yùn)設(shè)施的各項(xiàng)風(fēng)險技術(shù)指標(biāo)，并適當(dāng)提高信息發(fā)布的質(zhì)量和頻率。

（五）提升鄰避沖突治理的公共性，積極吸納社會第三方力量的參與

由于大多數(shù)鄰避設(shè)施具有公共價值屬性，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一定階段又具有不可替代性，因此，在鄰避設(shè)施建設(shè)面臨困境時，除了提升鄰避設(shè)施的科技水平，利用科技創(chuàng)新來減少鄰避沖突外，還需要通過有關(guān)制度的重構(gòu)來修正人們的風(fēng)險意識。為適應(yīng)社會利益主體復(fù)雜化的需要，在鄰避沖突治理的制度設(shè)計(jì)中，政府要重視發(fā)揮社會第三方力量在鄰避設(shè)施建設(shè)中的價值，建立沖突“旁觀者”參與的風(fēng)險處置機(jī)制。獨(dú)立的社會第三方作為“局外人”和“旁觀者”，在技術(shù)判斷、數(shù)據(jù)分析、社會正義主張等方面具備特有的優(yōu)勢，能夠在風(fēng)險評估、溝通和表達(dá)等方面發(fā)揮特殊的作用。政府引入社會第三方或獨(dú)立的技術(shù)風(fēng)險評估力量，可以減少風(fēng)險評估中的“走過場”“暗箱操作”等現(xiàn)象，保障決策程序的科學(xué)性，增強(qiáng)公眾對鄰避設(shè)施建設(shè)的認(rèn)同度。如瑞典政府，由于環(huán)境問題的專業(yè)性很強(qiáng)，不易為公眾所熟知，因此在公共決策過程中積極邀請民間專業(yè)性組織參與，委托第三方專家就相關(guān)領(lǐng)域的知識和風(fēng)險防范信息積極與公眾溝通，取得了非常好的效果。[27]近些年，隨著我國公眾權(quán)益意識的增強(qiáng)和社會組織能力的提升，一些綠色環(huán)保組織迅速發(fā)展，當(dāng)鄰避沖突發(fā)生時，政府應(yīng)積極吸納他們參與鄰避沖突的調(diào)解過程，依靠其所具有的社會資源來傳遞鄰避信息、收集利益訴求，從而搭建起政府與公眾良好溝通的橋梁，發(fā)揮化解沖突的作用。

總之，作為工業(yè)文明的副產(chǎn)品，鄰避設(shè)施在推動社會進(jìn)步的同時，其自身所帶來的鄰避風(fēng)險不可避免地涉及公平地分配環(huán)境損益問題，使鄰避設(shè)施選址不僅僅局限于環(huán)境保護(hù)或技術(shù)改進(jìn)領(lǐng)域，更是涉及公眾權(quán)利和社會正義的問題，需要全面考慮和權(quán)衡經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、環(huán)境等各方面因素。政府處置鄰避沖突既要立足于保障社區(qū)居民的環(huán)境權(quán)益，增強(qiáng)社區(qū)居民的安全感，營造關(guān)注社區(qū)居民財(cái)產(chǎn)價值和生活品質(zhì)的社會氛圍，也要著眼于對鄰避設(shè)施建設(shè)全過程進(jìn)行系統(tǒng)性和制度性改善，而不僅僅是策略性的技術(shù)改進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：劉 鵬）

On the Predicament and Resolution of Value Choice

of the Government in the adjacent Conflict

Wu Yuzhen， Chang Yeyun

Abstract：At present，the group events of adjacenting conflict are one of the more forced and obvious risks to stability in urban society.As most of the adjacent facilities have public service properties or significant social and economic value，there is a close relationship with the current national politics，economic development and social life.This has led to the avoidance of conflicts from breaking through the limitations of a single environmental issue or technical difficulty，involving political，economic，social and legal levels，and blocking public interests.In order to meet the needs of building a modern country's governance capacity in a new era，the government should pay due attention to public interest and value appeals gathered by the public in the governance of neighboring conflicts，highlight its inclusiveness and openness，and attract the participation of third-party social forces；improve the coordination mechanism，enhance trust and cooperation，etc.

Key words：adjacent conflict；value choice；government