摘 要：隨著人口老齡化和高齡化趨勢進一步加劇，老年人群體的法律需求愈來愈多。然而，目前我國的公共法律服務體系仍存在資源配置不平衡、理念滯后、針對性不強、精細化不足、實效性不高等問題。對此，應重視和尊重老年人“自我決策權”的法治文化建設，更新公共法律服務理念和服務方式，培養(yǎng)專業(yè)人才隊伍，完善服務質量考核標準，充分發(fā)揮政府部門的主導和監(jiān)督作用，鼓勵社會力量的協(xié)同參與，以促進老年人公共法律服務體系建設的發(fā)展。

關 鍵 詞：老齡化；公共法律服務；法治文化建設；自我決策權；生前預囑

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）06-0102-07

收稿日期：2018-04-09

作者簡介：孫海濤（1981—），男，江蘇泰興人，河海大學法學院副教授，東南大學法學院博士后，中美聯(lián)合培養(yǎng)法學博士研究生，研究方向為民法學、法社會學、行政法學。

基金項目：本文系國家社科基金項目“政府購買模式運行的行政法規(guī)制研究”的階段性成果，項目編號：16BFX030；江蘇省社會科學基金項目“江蘇公共法律服務體系建設研究”的階段性成果，項目編號：16FXD003；河海大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費項目“政府購買養(yǎng)老服務模式運行的行政法規(guī)制”的階段性成果，項目編號：2017B18814。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。公共法律服務是由政府部門主導提供、旨在保障公民基本權利、維護社會公平正義所必須的基本法律服務。[1]黨的十九大報告指出，新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。筆者認為，在公共法律服務體系建設中，老年人群體所面臨的主要矛盾是老年人日益增長的法律服務需求和公共法律服務不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著我國人均壽命的延長，老年人口數(shù)量一直處于高速增長的狀態(tài)。然而，這種驟增趨勢也衍生出了一系列法律問題，例如對老年人人身與財產(chǎn)權益的保護問題、意定監(jiān)護問題、遺囑問題、生前預囑問題、權益遭到侵犯之后的救濟問題，等等。對此，必須重視和強化公共法律服務體系建設中對老年人權益的維護。

一、老齡化背景下公共法律服務體系建設的價值維度

（一）促進社會整體的公平與正義

中國特色社會主義制度決定了我國公共法律服務體系的發(fā)展模式是共享共有；我國政權的本質屬性又從根本上決定了公共法律服務體系的價值選擇是公平正義。[2]公共法律服務的供給應將縮小各群體之間享受公共法律服務資源、實現(xiàn)均等化作為追求的目標之一。老年人的合法權益與其他群體的合法權益一樣重要，應該平等地受到法律的保護。但當前，由于老年人群體存在文化水平較低、法律知識欠缺等問題，導致其有時會受到一些不公平、不公正的對待，例如在對自己的人身或財產(chǎn)事務作出決策時，可能會遭到家屬或監(jiān)護人的反對；在要求子女履行贍養(yǎng)義務時會遭到子女的拒絕，等等，并且在其權益受到侵犯時沒有足夠的能力去維護自身的合法權益。因此，在老齡化背景下，公共法律服務體系建設需要關注這個特殊群體，根據(jù)其特性設計具有針對性和操作性的具體制度，切實維護其合法權益，即老齡化背景下公共法律服務體系建設的主要價值在于保護老年人的合法權益，提升社會整體的公平與正義水平。

（二）優(yōu)化公共法律服務資源配置

隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，市場機制的重要作用在法律服務資源配置中日益凸顯，但市場機制因其性質而存在的固有缺陷使其在一些特定情況下會失靈或走偏，進而形成一種新的不平衡，這就需要政府部門及時采取必要的措施予以干預，對其進行適當控制或微調(diào)。而隨著老齡化社會的到來，老年人的養(yǎng)老、監(jiān)護、公證等各種服務需求會大量增加，并可能帶來服務資源供需之間的失衡，導致老年人的公共法律服務需求無法得到滿足。對此，政府可以通過一定的行政手段例如通過財政政策加大對老年人公共法律服務領域的財政支持力度，及時糾正資源配置領域的失衡現(xiàn)象，將資源及時補配到培養(yǎng)老年人公共法律服務專業(yè)團隊、宣傳“自我決策權”的法治文化等領域，從而優(yōu)化法律服務資源的配置。

（三）提升依法治國水平

國家治理體系現(xiàn)代化的提出與治理理念的豐富，要求政府的工作重心由權力轉向責任。[3]一個國家依法治國的水平與公共法律服務體系建設的成熟度密切相關。依法治國戰(zhàn)略應有的內(nèi)涵之一即強化國家公共法律服務體系建設，而公共法律服務體系建設的推進與深化將有助于依法治國戰(zhàn)略的實施。老年人法律事務的特殊性和復雜性需要專業(yè)人士的介入和協(xié)助，其對于維護社會的穩(wěn)定與發(fā)展、保護老年人的合法權益具有不可替代的作用。我國在推進公共法律服務體系建設的過程中，側重于加快老年人群體法律服務體系的發(fā)展，充分發(fā)揮公共法律服務對老年人群體的服務作用，善于利用法律服務激發(fā)老年人群體自身的積極性，進而促進公法介入與私法保護之間的平衡，而這種平衡的關鍵往往在于各政府部門依法行政。由此可見，公共法律服務體系建設的重大意義在于提升依法治國水平。公共法律服務體系建設的有效實施能夠促進老年人法律服務專業(yè)團隊建設，一方面，能夠提升老年人自身的法律意識與法律水平，促使其利用“自我決策權”決定自己的事務，避免法律糾紛的產(chǎn)生；另一方面，能夠彰顯政府的治理能力，有效提升依法治國水平。

二、老齡化背景下公共法律服務體系建設的現(xiàn)實困境

（一）理念滯后

“自我決策權”理念因其先進性而受到普遍歡迎，被全球多國采納。這一理念被具體化于多個制度中：一是意定監(jiān)護制度。意定監(jiān)護制度與法定監(jiān)護制度是監(jiān)護的兩種類型，意定監(jiān)護即成年人在自己意識清醒時，根據(jù)自己的意思確定一個監(jiān)護人，在自己喪失行為能力之后針對自己的財產(chǎn)事務和人身事務代為決策。二是遺囑繼承制度。法定繼承與遺囑繼承是繼承的兩種類型，遺囑繼承即立遺囑人通過一定的形式制定合法有效的遺囑，由被繼承人按照遺囑對立遺囑人的遺產(chǎn)進行分配。三是生前預囑制度。生前預囑可以被視為生前預先醫(yī)療指示的一種類型，其意指成年人在身體健康或意識清醒時簽訂的在自己喪失行為能力或決策能力之后、自己進入臨終狀態(tài)時需要或不需要特定醫(yī)療護理措施的指示文件。這些制度呈現(xiàn)了“自我決策權”理念的先進與獨特之處，即其尊重老年人的“自我決策權”，是老年人最直接、最真實的意思表達，是對保護弱者人權理念的有效貫徹與落實，更為關鍵的是老年人通過行使“自我決策權”如制定遺囑、意定監(jiān)護、生前預囑等來避免糾紛的發(fā)生，起到了防患于未然的作用。

公共法律服務體系建設的目標之一是化解矛盾與糾紛、維護社會和諧與穩(wěn)定。現(xiàn)實中，理念的滯后對老年人公共法律服務體系目標的實現(xiàn)會產(chǎn)生多方面的消極影響：第一，糾紛易發(fā)且頻發(fā)。理念的陳舊導致老年人的“自我決策權”意識較為淡薄，認為自身的財產(chǎn)或人身事務均應由家人替代決策，不尊重“自我決策權”的“他治模式”是落后理念的產(chǎn)物，也往往是有關老年人法律糾紛發(fā)生的導火索。第二，糾紛解決的成本較高。公共法律服務實施的方式往往側重于事后救濟，即在事關老年人的糾紛發(fā)生之后，采取調(diào)解或訴訟的方式來化解糾紛，但這種解決方式成本較高，忽略了糾紛的事前預防與當事人的自我化解功能。第三，糾紛解決的實效性較低。糾紛的產(chǎn)生已經(jīng)對社會的和諧與穩(wěn)定形成了一定的影響，降低了糾紛解決的實效性。總之，理念的滯后在一定程度上影響了老年人公共法律服務的質量與效果。

（二）考核機制不完善

老年人公共法律服務的考核屬于較為復雜的系統(tǒng)性工程，雖然目前公共法律服務的考核機制規(guī)定了考核主體、考核內(nèi)容、考核標準與考核方式等，而且考核標準多以能夠體現(xiàn)數(shù)據(jù)結果的硬性指標為主，但沒有考慮到考核標準的設計是否合理或科學，即除了硬性指標之外，是否還存在影響公共法律服務質量或效果的軟性指標以及軟性指標在總的考核中占多大比重。由此可能產(chǎn)生的問題是根據(jù)現(xiàn)有指標，考核得分較高的服務并不是服務質量或效果最好的，而得分較低的服務也并非服務質量或效果不好的。由于考核標準不合理，導致考核結果不能真正反映服務的真實情況，加上老年人公共法律服務的特殊性，使得現(xiàn)行的考核機制尚存在不足。同時，在考核主體方面，當前的考核主體主要為各地司法部門，尚未引入獨立的第三方評估機制，這也在一定程度上影響著考核結果的客觀性與公正性。

（三）專業(yè)人員不足

不同群體或不同領域對公共法律服務的需求不同。老年人公共法律服務的提供需要由具體人員來實施，而工作人員的專業(yè)性會直接影響公共法律服務的實效?，F(xiàn)行提供公共法律服務的工作人員通常均具備一些基礎性的法律知識，但熟悉或者精通《老年法》的較少，尤其是接納“自我決策權”理念、擅長成年監(jiān)護、熟悉生前預囑制度的更是少之又少。專業(yè)人員不足，易導致在老年人公共法律服務的法治文化建設方面會出現(xiàn)因循守舊等問題，而忽視“自我決策權”理念在法治宣傳中的作用與功能，忽視遺囑繼承、意定監(jiān)護、生前預囑制度的實際推廣與應用，則會嚴重影響事先預防功能的發(fā)揮。同時，專業(yè)人員不足還意味著法律服務資源分配不均衡；同時，定期培訓機制不完善也影響了老年人公共法律服務隊伍綜合素質和業(yè)務能力的提升。

（四）社會參與不充分

政府是老年人公共法律服務提供的責任主體，但完全由政府來完成公共法律服務的具體工作是不現(xiàn)實也行不通的。現(xiàn)行的公共法律服務體系是由政府部門主導、社會協(xié)同參與的，例如政府通過購買公共法律服務的方式將具體的公共法律服務實施工作交給律師事務所，以提高公共法律服務的專業(yè)性。然而在實施過程中，政府部門的主導權過大，約束或限制了社會參與尤其是社會團體和志愿者的參與，同時對于社會參與的效果評價權也掌握在政府手中?？傊?，政府部門沒有做到位的地方，社會參與也未能及時進行補缺，由此導致現(xiàn)行的公共法律服務體系呈現(xiàn)出兩條線的狀態(tài)，雖有交叉，但是交叉的效果并不明顯，未能實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

三、老齡化背景下公共法律服務體系建設的新思路

（一）更新理念：尊重“自我決策權”

公共法律服務體系建設會隨著社會的發(fā)展、新情況的出現(xiàn)而面臨新的困境。對此，需要及時更新理念，因為理念的先進性與否不僅會直接影響公共法律服務體系建設的整體布局與設計，也會影響公共法律服務體系建設的質量與實效。我國人口老齡化與高齡化的發(fā)展趨勢不可避免，面對日益龐大的老年人群體的公共法律服務需求，不能局限于傳統(tǒng)的手段或方式如事后救濟或“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”等，事實也證明公共法律服務的資源極其有限，在需求呈現(xiàn)爆炸式增長的情形下，這種傳統(tǒng)的方式或手段已經(jīng)無法滿足解決問題的現(xiàn)實需求。這就需要對服務的方式或手段進行改革，而理念的更新發(fā)揮著引領和統(tǒng)籌全局的作用，服務手段或方式的改進需要先進理念的指引?！白晕覜Q策權”理念具有這樣的功能?！白晕覜Q策權”主要表現(xiàn)為對自己的財產(chǎn)和人身事務依照自己的本意進行決策，法律應該保護老年人的這項權利。我國《民法總則》第三十條、三十五條均體現(xiàn)了對“自我決策權”的貫徹和落實。

2017年，無錫市司法局印發(fā)的《關于全市加快構建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務體系建設意見的通知》要求建立健全矛盾糾紛排查調(diào)處網(wǎng)絡，創(chuàng)新性地提出了完善矛盾糾紛的預測預警預防機制，明確了糾紛事先預防和事中控制機制的重要性。“自我決策權”理念的更新需要直接應用于公共法律服務體系建設的具體實施過程中。一方面，對于公共法律服務的供給主體來講，需要改變傳統(tǒng)的事后救濟方式，將重心前移至事先預防和事中控制。而如何實現(xiàn)事先預防和事中控制離不開“自我決策權”理念之優(yōu)勢功能的發(fā)揮。遺產(chǎn)繼承糾紛、監(jiān)護糾紛、老年人的醫(yī)療決策糾紛等在很大程度上是“他治”模式的產(chǎn)物。如果在公共法律服務的指導和協(xié)助下，老年人事先通過設立遺囑的方式將自己的財產(chǎn)進行分配、通過意定監(jiān)護書指定自己中意的監(jiān)護人來替代自己進行財產(chǎn)或人身事務的決策、通過訂立生前預囑明確表達自己在喪失行為能力之后臨終前接受或拒絕哪些具體的醫(yī)療措施，就可能避免所謂的遺產(chǎn)繼承糾紛、監(jiān)護糾紛以及醫(yī)療決策糾紛等問題。不僅如此，還會使得糾紛的發(fā)生率大大降低，既減少了解決糾紛的成本，提升了公共法律服務的實效性，節(jié)約了公共法律服務資源，也與公共法律服務體系建設的目標完美契合。另一方面，可以向老年人群體宣傳“自我決策權”理念，讓他們知悉其可享有“自我決策權”，能夠行使制定遺囑、意定監(jiān)護書等法定權利，他人必須尊重且無權干涉。同時，使其了解“自我決策權”的行使可以有效避免家庭矛盾或糾紛的發(fā)生，可以維護家庭乃至社會的和諧與穩(wěn)定?？傊?，理念的更新會提升老年人公共法律服務的質量與實效，而以科學理念引領公共法律服務體系建設，能夠從改善社會基層治理、政府治理和推進司法改革等方面促進國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。[4]

（二）完善考核標準：硬性指標與軟性指標相結合

考核評價標準的制定與實施是對公共法律服務水平進行監(jiān)控的有效手段?！端痉ú筷P于推進公共法律服務平臺建設的意見》規(guī)定：要加強評估考核，從基礎設施、人員配備、業(yè)務開展等方面制定量化的考核指標以及獎懲標準，以提高平臺服務水平。公共法律服務體系的考核需要有明確的考核主體、具有針對性的考核內(nèi)容、科學的考核標準、恰當?shù)目己朔绞降?。[5]對此，筆者認為，可以將考核指標劃分為硬性指標和軟性指標兩類。硬性指標通常多以數(shù)據(jù)形式直接呈現(xiàn)，例如調(diào)解的次數(shù)、法律援助的次數(shù)、調(diào)解的成功率，等等。軟性指標是指可以將老年人法律意識的提升等主觀評價作為公共法律服務水平的評價依據(jù)。通過法治文化宣傳以及公共法律服務人員的講解與釋疑，提升老年人群體的“自我決策權”意識，使其了解遺囑制度、意定監(jiān)護制度、生前預囑制度等法律制度，知悉自己可以對自身的人身和財產(chǎn)事務事先作出決策以便預防和避免家庭糾紛的發(fā)生。這種法律意識的提升可能很難通過硬性指標來評價，但它在糾紛預防中的作用卻不可小覷。因此，老年人公共法律服務質量的評價需要將硬性指標與軟性指標相結合進行設計并應用，考核標準的設計不僅需要關注公共法律服務解決了多少糾紛，更要關注老年人群體法律意識的提升以及這種提升對糾紛的預防作用。同時，公共法律服務的考核機制設計可以引入第三方主體進行考核，一方面，可以實現(xiàn)由專業(yè)公司、專業(yè)人員進行專業(yè)考核；另一方面，可以體現(xiàn)考核結果的客觀性與公正性。

（三）培養(yǎng)專業(yè)人才：加強其對老年人相關法律知識與技能的掌握

2015年，山東省省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》要求加強公共法律服務隊伍建設，強化對公共法律服務隊伍的培訓和人才的培養(yǎng)，進而打造一批群眾認可、有社會影響力的公共法律服務品牌。專業(yè)問題通常需要專業(yè)團隊來解決，公共法律服務之核心業(yè)務的開展需要專業(yè)人才的參與。老年人公共法律服務體系建設離不開具備先進法律理念、熟悉《老年法》、精通法律服務方式的專業(yè)人才隊伍。公共法律服務以需求為導向，而專業(yè)人才更能夠了解老年人群體的特征、老年人糾紛產(chǎn)生的特殊性、老年人糾紛的可預防和可控性，等等，進而能夠為老年人群體提供高質量的公共法律服務。專業(yè)人才隊伍的建設可以從三方面著手：一是要鼓勵優(yōu)秀的法律人才尤其是精通《老年法》的專業(yè)人才加入到老年人公共法律服務體系建設中來，對專業(yè)人才進行補充的同時壯大公共法律服務人才隊伍。二是要鼓勵現(xiàn)有的老年人公共法律服務人員通過自學來提高自身的《老年法》專業(yè)知識與專業(yè)技能，同時，政府可以通過定期進行培訓的方式進一步促進其專業(yè)知識與技能的提升。三是組建以對《老年法》有深入研究的資深律師或法學專家為主體的公共法律服務指導團隊，對公共法律服務人員的實踐操作進行指導，并就實踐中遇到的問題進行解答。這些措施能夠使公共法律服務人員有機會提升自身的知識水平和業(yè)務技能，促進公共法律服務的長效化與可持續(xù)性，進而為實現(xiàn)高效的公共法律服務提供有效保障。

（四）促進社會參與：政府與社會協(xié)同治理

雖然政府一直在提高對公共法律服務的供給程度，但與巨大的需求相比，缺口依然較大。因此，需要社會力量的廣泛參與。2013年，江蘇省司法廳發(fā)布的《關于加快構建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務體系建設的意見》中提出，堅持政府主導、社會參與，在明確政府責任的前提下，充分發(fā)揮社會中的法律服務力量，滿足不同層次的法律服務需求。社會參與老年人公共法律服務體系建設，一方面，可以緩解政府公共法律服務建設資金的不足，減輕政府負擔，同時減輕公共法律服務對政府資金的依賴程度；另一方面，可以通過不同類型的法律服務方式，滿足不同層次人群的法律服務需求。社會力量參與公共法律服務體系建設，因其缺乏協(xié)調(diào)性、權威性等而受到諸多限制，而如何充分調(diào)動好社會力量，則需要政府的協(xié)助和支持。對此，筆者認為，政府可以通過以下幾種方式促進社會力量參與老年人公共法律服務體系建設：一是鼓勵律師事務所、公益性社會團體、大學生法律援助組織等參與老年人公共法律服務體系建設，對積極參與者予以表彰，充分調(diào)動其積極性。二是給予參與公共法律服務的社會力量一定的政策支持或經(jīng)濟補助，例如可以通過政府購買公共法律服務的方式來給予經(jīng)濟支持，保障其可持續(xù)發(fā)展。三是通過組織研討會、培訓等方式，提升社會力量的法律專業(yè)知識水平，強化各力量之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力，有效整合各種社會資源，提升公共法律服務的能力?？偠灾卜煞阵w系建設是一個多元主體參與和協(xié)同合作的活動，政府與社會力量應該根據(jù)各自優(yōu)勢和不同階段的要求進行分工協(xié)作，政府與社會的邊界不能一概而論，也不能死板僵化，而是一個不斷探索、不斷優(yōu)化的動態(tài)過程。[6]

【參考文獻】

[1]王魯寧，龔廷泰，祭彥加，文曉明，王惠榮.構建覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系[J].唯實，2016，（03）.

[2]劉炳君.當代中國公共法律服務體系建設論綱[J].法學論壇，2016，（01）.

[3]蔣銀華.政府角色型塑與公共法律服務體系構建——從“統(tǒng)治行政”到“服務行政”[J].法學評論，2016，（03）.

[4]郭名宏.公共法律服務體系有效推進的價值、困境與超越[J].社會科學家，2016，（08）.

[5]李平.公共法律服務體系建設面臨的困境及對策分析——以貴州省貴陽市為例[J].中國司法，2017，（07）.

[6]徐尚昆.推進公共法律服務體系建設的理論探討[J]. 中國特色社會主義研究，2014，（05）.

（責任編輯：劉 丹）

New Thoughts on the Construction of Chinese Public Legal

Service System under the Background of Aging

Sun Haitao

Abstract：With the rapid development of our society and the intensification of aging，the legal risks faced by the elderly population and the corresponding legal requirements will increase.Although the preliminary framework of the construction of Chinese public legal service system has been formed，it still faces key problems such as unbalanced resource allocation，lagging concepts，weak pertinence，lack of refinement and low effectiveness in the implementation process.In the face of the elderly population，we need to pay attention to their characteristics，explore the existing advantages and disadvantages of the existing public legal service system，pay attention to and respect the construction of the culture of “self-determination rights”，focus on providing quality and efficient public legal service.On this basis，we will update service concepts and service methods，cultivate professional talents，improve assessment criteria for service quality，give full play to the leading and supervisory role of government departments，encourage the participation of the society in a concerted manner and promote the formation of new ideas for the public legal service system for the elderly in China.

Key words：aging； public legal service；legal culture construction；self determination rights；living wills