許育紅

1963年簽訂的《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》第3條“領(lǐng)事職務(wù)之行使”規(guī)定：“領(lǐng)事職務(wù)由領(lǐng)館行使之。此項(xiàng)職務(wù)亦得由使館依照本公約之規(guī)定行使之?！钡?條“領(lǐng)事職務(wù)”第1款規(guī)定：領(lǐng)事職務(wù)包括“于國(guó)際法許可之限度內(nèi)，在接受?chē)?guó)內(nèi)保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民——個(gè)人與法人——之利益”。據(jù)此，各國(guó)駐外使領(lǐng)館是領(lǐng)事保護(hù)職務(wù)的實(shí)施主體。2014年《中國(guó)領(lǐng)事工作》指出：“領(lǐng)事保護(hù)是中國(guó)領(lǐng)事工作的重要內(nèi)容，也是中國(guó)外交工作的重要組成部分?！?017年《中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》表述：“領(lǐng)事保護(hù)是指中國(guó)公民、法人的合法權(quán)益在所在國(guó)受到侵害時(shí)，中國(guó)駐當(dāng)?shù)厥?、領(lǐng)館依法向駐在國(guó)有關(guān)當(dāng)局反映有關(guān)要求，敦促對(duì)方依法公正、妥善處理，從而維護(hù)海外中國(guó)公民、法人的合法權(quán)益?！北疚闹饕诠_(kāi)出版物，講述中華人民共和國(guó)中央人民政府（簡(jiǎn)稱(chēng)新中國(guó)）成立以來(lái)“領(lǐng)事保護(hù)”（consular protection）稱(chēng)謂的演變故事。

改革開(kāi)放前夕“保僑”可作為“領(lǐng)事保護(hù)”的早期稱(chēng)謂

華僑是指定居在國(guó)外的中國(guó)公民，中國(guó)政府一貫重視對(duì)華僑的保護(hù)工作。新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前夕，臨時(shí)出國(guó)人員非常之少，領(lǐng)事保護(hù)對(duì)象主要是華僑?！氨Ｗo(hù)華僑”（簡(jiǎn)稱(chēng)“保僑”）便成為早期“領(lǐng)事保護(hù)”之稱(chēng)謂。

（一）新中國(guó)成立初期“華僑權(quán)益保護(hù)”規(guī)定及其業(yè)務(wù)歸屬。新中國(guó)成立之初，有關(guān)華僑權(quán)益保護(hù)的憲法性條款、外交部規(guī)定及其業(yè)務(wù)歸屬的確定，經(jīng)歷了如下過(guò)程：

1.憲法性條款規(guī)定華僑權(quán)益保護(hù)系中國(guó)政府應(yīng)盡義務(wù)。1949年9月21日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在中南海舉行，29日會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第59條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)中央人民政府應(yīng)盡力保護(hù)國(guó)外華僑的正當(dāng)權(quán)益?！?0月1日新中國(guó)成立之日起，《共同綱領(lǐng)》作為憲法性文件發(fā)揮了臨時(shí)憲法的作用。據(jù)此，保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益屬于中國(guó)政府應(yīng)盡之義務(wù)。11月8日外交部成立，內(nèi)設(shè)蘇聯(lián)東歐司、亞洲司、西歐非洲司、美洲澳洲司等九個(gè)司局級(jí)部門(mén)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)駐外使領(lǐng)館辦理華僑權(quán)益保護(hù)等事務(wù)。

2.外交部文件規(guī)定華僑權(quán)益保護(hù)歸屬領(lǐng)事職務(wù)范疇。1954年，新中國(guó)第一部憲法第98條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)保護(hù)國(guó)外華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益?！蓖瑫r(shí)，外交部制定新中國(guó)第一個(gè)有關(guān)領(lǐng)事工作的規(guī)定——《關(guān)于領(lǐng)事工作任務(wù)的初步規(guī)定》，明確領(lǐng)事職務(wù)包括“對(duì)華僑的正當(dāng)權(quán)益，采取積極保護(hù)措施”。1955年，外交部成立領(lǐng)事司，統(tǒng)一指導(dǎo)駐外使領(lǐng)館履行華僑權(quán)益保護(hù)職務(wù)。

（二）改革開(kāi)放前夕國(guó)際法上“保僑”稱(chēng)謂的出現(xiàn)。1975年修訂的憲法第27條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)國(guó)外華僑的正當(dāng)權(quán)利和利益?！?976年，著名國(guó)際法學(xué)家周鯁生在《國(guó)際法》一書(shū)中闡述：在國(guó)際法上，國(guó)家沒(méi)有準(zhǔn)許外國(guó)人入境的義務(wù)，而在另一方面，國(guó)家對(duì)于在境內(nèi)的外國(guó)人則不能禁止他離境，只要他履行了法定的離境條件；如果國(guó)家無(wú)理禁止或阻止外國(guó)人離境，則將招致他的本國(guó)的抗議而引起國(guó)際責(zé)任問(wèn)題，因?yàn)樗谋緡?guó)根據(jù)屬人優(yōu)越權(quán)，要對(duì)他行使保護(hù)的權(quán)利。

書(shū)中強(qiáng)調(diào)指出：“中國(guó)政府堅(jiān)持行使保僑的權(quán)利，是完全符合公認(rèn)的國(guó)際法準(zhǔn)則的?！边@是改革開(kāi)放前夕國(guó)際法上出現(xiàn)的“保僑”稱(chēng)謂。之后，“保僑”之稱(chēng)為“護(hù)僑”稱(chēng)謂所替代。

改革開(kāi)放以來(lái)“護(hù)僑”轉(zhuǎn)化為“領(lǐng)事保護(hù)”稱(chēng)謂的過(guò)程

1978年中國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放政策以來(lái)，由外交部門(mén)編寫(xiě)出版的相關(guān)書(shū)籍主要有：1987年《中國(guó)外交概覽》至現(xiàn)名《中國(guó)外交》系列、1991年《新中國(guó)領(lǐng)事實(shí)踐》和2014年《中國(guó)領(lǐng)事工作》（上下冊(cè)）。這些著作記錄了改革開(kāi)放之后“護(hù)僑”到“領(lǐng)事保護(hù)”稱(chēng)謂的轉(zhuǎn)化過(guò)程。

（一）改革開(kāi)放至20世紀(jì)90年代初“護(hù)僑”稱(chēng)謂的使用。相對(duì)于1978年憲法第54條“國(guó)家保護(hù)華僑和僑眷的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益”規(guī)定，1982年修訂的憲法第50條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益?！庇纱?，1987年《中國(guó)外交概覽》（現(xiàn)名《中國(guó)外交》）第12章“中國(guó)領(lǐng)事工作概述”第3節(jié)“護(hù)僑工作”中闡述：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》，保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益是中國(guó)的僑務(wù)政策之一”；1986年，“中國(guó)駐外國(guó)外交代表機(jī)關(guān)和領(lǐng)事機(jī)關(guān)根據(jù)中國(guó)的僑務(wù)政策和國(guó)際法準(zhǔn)則在保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益方面做了許多工作”，包括協(xié)助解決臺(tái)灣船舶被扣事件和保護(hù)臺(tái)灣同胞正當(dāng)權(quán)益案件。

1991年，由外交部領(lǐng)事司組織編寫(xiě)的《新中國(guó)領(lǐng)事實(shí)踐》第10章“保護(hù)中國(guó)公民在外國(guó)的正當(dāng)權(quán)益”第2節(jié)“護(hù)僑工作的內(nèi)容”指出：“保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益主要包括：人身安全、居留權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利、贍家匯款、遺產(chǎn)繼承、行動(dòng)自由、通訊自由、人道主義待遇、同中國(guó)駐外使領(lǐng)館保持正常聯(lián)系等權(quán)利?！钡?節(jié)“護(hù)僑的方法”強(qiáng)調(diào)：“保護(hù)華僑正當(dāng)權(quán)益的方法多種多樣，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，講究實(shí)效。護(hù)僑交涉必須以外交政策為依據(jù)，要顧全大局，嚴(yán)守有理有利有節(jié)的方針。交涉方式，可由駐外使領(lǐng)館向駐在國(guó)有關(guān)部門(mén)提出交涉，也可由國(guó)內(nèi)有關(guān)部門(mén)同時(shí)向?qū)Ψ教岢鼋簧婊蚋鶕?jù)當(dāng)?shù)厍闆r和案情通過(guò)社團(tuán)、宗親會(huì)、僑領(lǐng)、友好人士協(xié)商妥善解決，有時(shí)須兩種方式呼應(yīng)配合?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2018/08/13/qkimagessjzssjzs201815sjzs20181523-1-l.jpg"/>

上述表明，改革開(kāi)放至20世紀(jì)90年代初，中國(guó)外交部門(mén)公開(kāi)使用“護(hù)僑”這一稱(chēng)謂。之后，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦I(lǐng)事保護(hù)”稱(chēng)謂。

（二）20世紀(jì)90年代至今“護(hù)僑”到“領(lǐng)事保護(hù)”稱(chēng)謂的過(guò)渡。隨著改革開(kāi)放的不斷深化，中國(guó)公民以定居、工作、留學(xué)、經(jīng)貿(mào)、勞務(wù)、旅游、探親等為目的的出國(guó)人數(shù)日益增多。外交部領(lǐng)事司郭少春司長(zhǎng)在2017年度領(lǐng)事工作國(guó)內(nèi)媒體吹風(fēng)會(huì)上宣布，“2017年，中國(guó)內(nèi)地居民首站赴外國(guó)預(yù)計(jì)突破6000萬(wàn)人次，我在境外設(shè)立企業(yè)超過(guò)3萬(wàn)家，在海外勞務(wù)人員約100萬(wàn)，留學(xué)生約137萬(wàn)”，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)對(duì)象不僅為“華僑”，也包括“留學(xué)生、經(jīng)貿(mào)及勞務(wù)人員、臨時(shí)旅游探親人員”等。根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)展需要，中國(guó)外交部門(mén)對(duì)“領(lǐng)事保護(hù)”一詞的應(yīng)用，經(jīng)歷了從“封閉式的內(nèi)部規(guī)定”逐步向“開(kāi)放式的公眾服務(wù)”的過(guò)渡。

1.“領(lǐng)事保護(hù)”稱(chēng)謂從內(nèi)部使用到對(duì)外公布。1994年，外交部領(lǐng)事司已開(kāi)始使用“領(lǐng)事保護(hù)”一詞。1998年，外交部政策研究室編寫(xiě)的《中國(guó)外交》首次公布“領(lǐng)事保護(hù)”稱(chēng)謂，其第13章“中國(guó)外交工作中的領(lǐng)事工作”第8節(jié)“處理領(lǐng)事保護(hù)案件”中寫(xiě)道：“1997年，外交部領(lǐng)事司指導(dǎo)駐外使領(lǐng)館妥善處理了大量涉及在國(guó)外的中國(guó)國(guó)家、法人、公民，包括香港特別行政區(qū)、澳門(mén)、臺(tái)灣同胞的領(lǐng)事保護(hù)案件，最大限度地維護(hù)了國(guó)家和公民的權(quán)益”；“為充分體現(xiàn)中國(guó)政府對(duì)中國(guó)公民生命財(cái)產(chǎn)的關(guān)注和重視，有效地幫助在國(guó)外的中國(guó)公民獲得中國(guó)駐外使領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)，外交部還指示駐外使領(lǐng)館對(duì)外印發(fā)《中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》?！睆拇耍诿磕昃帉?xiě)的《中國(guó)外交》中均有“領(lǐng)事保護(hù)”的內(nèi)容。2003年，外交部通過(guò)本部官方網(wǎng)站、中央電視臺(tái)、《人民日?qǐng)?bào)海外版》及《世界知識(shí)》雜志等媒體，以問(wèn)答形式宣介《中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》。

2.“領(lǐng)事保護(hù)”機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)設(shè)立與服務(wù)升級(jí)。據(jù)《中國(guó)領(lǐng)事工作》及相關(guān)材料記載，2005年11月8日，外交部決定將領(lǐng)事司亞非領(lǐng)事處和歐美大領(lǐng)事處的領(lǐng)事保護(hù)工作剝離出來(lái)，增設(shè)領(lǐng)事保護(hù)處；2006年5月29日，領(lǐng)事司正式成立領(lǐng)事保護(hù)處；2007年6月28日，領(lǐng)事保護(hù)處升格為外交部領(lǐng)事保護(hù)中心。

2014年9月2日，外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心正式啟用，全年無(wú)休為海外中國(guó)公民提供24小時(shí)熱線救助與咨詢(xún)（0086-10-12308或59913991）。呼叫中心的設(shè)立，在海外中國(guó)同胞與祖國(guó)之間開(kāi)辟了一條領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)的綠色通道，使同胞在海外遇到困難時(shí)，能在第一時(shí)間與祖國(guó)取得聯(lián)系，獲得及時(shí)、專(zhuān)業(yè)的指導(dǎo)和幫助。

今年3月8日，時(shí)任外交部長(zhǎng)、現(xiàn)任國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅在全國(guó)兩會(huì)記者會(huì)上宣布了三個(gè)領(lǐng)事利民好消息。其中之一就是，外交部正在推進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的立法工作，并將在兩會(huì)之后向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。3月26日，外交部就《中華人民共和國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作條例（草案）》（征求意見(jiàn)稿）向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。筆者研究認(rèn)為，領(lǐng)事保護(hù)是指一國(guó)駐外的外交或領(lǐng)事機(jī)構(gòu)、外交或領(lǐng)事代表為維護(hù)本國(guó)及其公民、法人和其他組織的海外利益，用盡當(dāng)?shù)匦姓蛩痉ň葷?jì)的行為。無(wú)論從外交還是立法的角度看，該條例內(nèi)容將是國(guó)家意志在領(lǐng)事保護(hù)層面的集中體現(xiàn)。

（作者為外交部領(lǐng)事司官員）