徐剛

7月9日～10日，歐盟—西巴爾干（以下簡(jiǎn)稱“西巴”）倫敦峰會(huì)如期召開(kāi)。這是2014年德國(guó)倡議啟動(dòng)的五年期“柏林進(jìn)程”的最后一次年度峰會(huì)。前四次峰會(huì)分別在柏林、維也納、巴黎和意大利港口城市的里雅斯特舉行。此次倫敦峰會(huì)確認(rèn)波蘭將擔(dān)任2019年峰會(huì)東道國(guó)，這意味著“柏林進(jìn)程”將開(kāi)啟新的周期。從柏林到倫敦，“柏林進(jìn)程”是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)？五次峰會(huì)將給新的周期留下什么“遺產(chǎn)”？

倫敦峰會(huì)的焦點(diǎn)和看點(diǎn)

“柏林進(jìn)程”的一個(gè)突出特征是預(yù)熱早、準(zhǔn)備足。雖然峰會(huì)是年度機(jī)制化的，但由于倫敦峰會(huì)是最初五年期的最后一次峰會(huì)，因此在去年7月的里雅斯特峰會(huì)結(jié)束后，一系列預(yù)熱活動(dòng)就接踵而至。尤其是今年2月歐盟委員會(huì)通過(guò)新的西巴戰(zhàn)略文件，5月除西班牙以外的歐盟成員國(guó)和西巴國(guó)家與地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人齊聚保加利亞，召開(kāi)自2003年薩洛尼卡峰會(huì)以來(lái)的首次歐盟—西巴峰會(huì)。這些均說(shuō)明西巴議題成為歐盟的重點(diǎn)議程之一。7月4日，“柏林進(jìn)程”經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)會(huì)議在維也納舉行，拉開(kāi)了倫敦峰會(huì)的序幕。

倫敦峰會(huì)由內(nèi)務(wù)與安全部長(zhǎng)會(huì)議、外交部長(zhǎng)會(huì)議以及首腦會(huì)議組成。在“柏林進(jìn)程”框架下舉行內(nèi)務(wù)與安全部長(zhǎng)會(huì)議尚屬首次。會(huì)議發(fā)表宣言，強(qiáng)調(diào)共同致力于推動(dòng)信息交換、打擊非法武器交易和人口販賣以及反對(duì)腐敗，并同意實(shí)施《“柏林進(jìn)程”安全委員會(huì)督導(dǎo)小組條例》。外交部長(zhǎng)會(huì)議也發(fā)表宣言，重申致力于將西巴打造成為一個(gè)穩(wěn)定、安全與繁榮的、符合歐洲價(jià)值觀并有助于歐洲安全的區(qū)域。首腦會(huì)議則強(qiáng)調(diào)以清晰的承諾和具體的舉措繼續(xù)推進(jìn)西巴地區(qū)合作。此外，一場(chǎng)高級(jí)別研討活動(dòng)同步舉行，與會(huì)人員普遍對(duì)歐盟與西巴關(guān)系進(jìn)展和前景存有擔(dān)憂，而且對(duì)俄羅斯、土耳其、美國(guó)以及脫歐后的英國(guó)等國(guó)在西巴地區(qū)的介入和影響深感壓力。很大程度上說(shuō)，這也是歐盟的現(xiàn)實(shí)心理寫照，并成為歐盟未來(lái)發(fā)展與西巴關(guān)系必須認(rèn)真面對(duì)和處理的課題。

雖然“柏林進(jìn)程”涵蓋的議題極為廣泛，但歷次峰會(huì)均有聚焦的主題。比如，維也納峰會(huì)集中于關(guān)注公民社會(huì)和青年議題；巴黎峰會(huì)突出可持續(xù)發(fā)展與氣候變化主題，的里雅斯特峰會(huì)強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)與反腐敗。倫敦峰會(huì)則聚焦安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以及政治和遺產(chǎn)三大議題。在安全領(lǐng)域，主要關(guān)注反恐、反對(duì)武器走私、反對(duì)腐敗和反對(duì)有組織犯罪；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，主要討論數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)；在政治和遺產(chǎn)領(lǐng)域，主要關(guān)注失蹤人口、戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯、性別平等以及歷史和解。

此外，倫敦峰會(huì)還有幾個(gè)值得關(guān)注的看點(diǎn)。

第一，由于沒(méi)有得到塞爾維亞、黑山、馬其頓以及科索沃的明確回應(yīng)，簽署關(guān)于成立1991年1月1日至2001年12月31日期間前南斯拉夫發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)犯罪和違反人權(quán)行為事實(shí)的地區(qū)委員會(huì)的宣言沒(méi)有被提上議程。2008年，致力于成立該委員會(huì)的公民社會(huì)聯(lián)盟宣告成立。該聯(lián)盟積極推動(dòng)成立地區(qū)委員會(huì)，試圖根據(jù)2016年巴黎峰會(huì)成立西巴地區(qū)青年辦公室的經(jīng)驗(yàn)在“柏林進(jìn)程”框架下實(shí)現(xiàn)其愿望。然而，繼的里雅斯特峰會(huì)之后，這個(gè)被視為對(duì)推進(jìn)西巴地區(qū)合作特別是政治合作與歷史和解具有重要意義的倡議未能進(jìn)入倫敦峰會(huì)議程。不過(guò)，從峰會(huì)最后通過(guò)的三個(gè)共同宣言可以看出，這些議題仍然是歐盟及其主要大國(guó)的關(guān)切。

第二，參與倫敦峰會(huì)的歐盟國(guó)家為歷屆之最。2014年柏林峰會(huì)上，歐盟成員國(guó)中只有德國(guó)、奧地利、斯洛文尼亞和克羅地亞參加，2015年和2016年增加了意大利和法國(guó)，2017年英國(guó)加入，今年則有波蘭、保加利亞以及希臘參加。波蘭將擔(dān)任2019年峰會(huì)東道國(guó)，其獲邀理所當(dāng)然。保加利亞在今年上半年擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)期間積極推動(dòng)歐盟—西巴關(guān)系發(fā)展，5月舉辦了歐盟—西巴峰會(huì)。而希臘與馬其頓就馬其頓國(guó)名更改問(wèn)題邁出了重要步伐，吸收希臘參會(huì)既有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)考量，也飽含對(duì)未來(lái)的期待。從這個(gè)層面上講，“柏林進(jìn)程”或?qū)l(fā)展成為一個(gè)歐盟層面而非幾個(gè)成員國(guó)主導(dǎo)的倡議機(jī)制。

第三，由于英國(guó)尚處在脫歐進(jìn)程中，人們希望從倫敦峰會(huì)得到不一樣的信息和解釋。在英國(guó)政府看來(lái)，舉辦峰會(huì)意在表明即將脫歐的英國(guó)一直致力于維護(hù)西巴和整個(gè)歐洲的安全，是西巴事務(wù)的利益攸關(guān)方。有分析人士指出，忙于處理脫歐事務(wù)的英國(guó)政府積極說(shuō)教西巴入盟，這看上去非常滑稽。當(dāng)然，英國(guó)并非沒(méi)有“誠(chéng)意”。英國(guó)在倫敦峰會(huì)上宣布了一攬子助推集體安全和西巴經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的計(jì)劃，包括在2018年～2019年和2020年～2021年分別提供4100萬(wàn)英鎊、8000萬(wàn)英鎊的沖突、安全與穩(wěn)定基金，將英國(guó)的西巴安全工作人員增加一倍，與奧地利、挪威共同啟運(yùn)巴爾干有組織犯罪觀察室，建立英國(guó)—西巴網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)，將泛巴爾干戰(zhàn)略后備力量再延長(zhǎng)一年，等等。

“柏林進(jìn)程”的成果和“遺產(chǎn)”

自2014年8月至今年7月，“柏林進(jìn)程”完成了首個(gè)既定的五年期議程。作為2003年歐盟確定西巴國(guó)家入盟前景后最重要的一項(xiàng)地區(qū)合作倡議和工具，“柏林進(jìn)程”在幫助西巴國(guó)家和地區(qū)發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化互聯(lián)互通以及增進(jìn)地區(qū)合作方面無(wú)疑具有重要作用。

從發(fā)展宗旨來(lái)看，“柏林進(jìn)程”在一定程度上激活了歐盟與西巴關(guān)系進(jìn)展，為西巴融入歐洲一體化注入了新動(dòng)力?！鞍亓诌M(jìn)程”為歐盟將西巴國(guó)家和地區(qū)維系在擴(kuò)大進(jìn)程上發(fā)揮了重要作用，一定程度轉(zhuǎn)移了人們對(duì)于歐盟“擴(kuò)大疲勞癥”以及英國(guó)脫歐產(chǎn)生的負(fù)面影響的關(guān)注，為今年2月歐盟出臺(tái)的新西巴戰(zhàn)略文件提供了“養(yǎng)分”。從最初設(shè)想來(lái)看，“柏林進(jìn)程”主要集中于解決希臘與馬其頓之間關(guān)于馬其頓國(guó)名的爭(zhēng)端、塞爾維亞和科索沃之間對(duì)于關(guān)系正?；瘏f(xié)定的落實(shí)以及波黑國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)等三大問(wèn)題。盡管成效并不顯著，但近期希臘和馬其頓就馬其頓國(guó)名更改問(wèn)題簽署協(xié)議，塞爾維亞和科索沃也在有關(guān)方面的調(diào)解與推動(dòng)下朝著實(shí)現(xiàn)關(guān)系正?；较蚺Α木唧w實(shí)踐來(lái)看，“柏林進(jìn)程”創(chuàng)設(shè)了一系列平臺(tái)和具體務(wù)實(shí)合作機(jī)制。比如，首次西巴聯(lián)合科學(xué)年度會(huì)議2015年在德國(guó)哈雷和柏林舉行，至今已舉行四次會(huì)議；維也納峰會(huì)建立西巴商會(huì)投資論壇，秘書(shū)處設(shè)在的里雅斯特；巴黎峰會(huì)成立西巴地區(qū)青年辦公室，總部設(shè)在地拉那；巴黎峰會(huì)建立泛歐專家思想論壇，目前舉辦過(guò)兩次；的里雅斯特峰會(huì)簽署《交通運(yùn)輸共同體條約》，倫敦峰會(huì)確認(rèn)交通運(yùn)輸共同體總部將設(shè)在貝爾格萊德；的里雅斯特峰會(huì)商定建立西巴經(jīng)濟(jì)區(qū)，批準(zhǔn)西巴經(jīng)濟(jì)區(qū)多年度行動(dòng)計(jì)劃。

然而，對(duì)“柏林進(jìn)程”的詬病和指責(zé)從未間斷。其一，“柏林進(jìn)程”虛多實(shí)少。從峰會(huì)到配套會(huì)議頻頻舉行，但實(shí)際取得的成績(jī)并不顯著，執(zhí)行和落實(shí)尚需時(shí)日。而且“柏林進(jìn)程”強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有的歐盟資金框架，并無(wú)專門的資金投入。其二，項(xiàng)目推進(jìn)不免涉及政治標(biāo)準(zhǔn)。有評(píng)論指出，“柏林進(jìn)程”突出強(qiáng)調(diào)的互聯(lián)互通目標(biāo)帶有“一石二鳥(niǎo)”的性質(zhì)，一方面希望改善西巴地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施狀況，另一方面又將其作為推動(dòng)西巴國(guó)家和地區(qū)行政改革的手段。其三，“柏林進(jìn)程”缺乏監(jiān)管和報(bào)告機(jī)制，特別是缺乏國(guó)別進(jìn)展監(jiān)督報(bào)告，使得“柏林進(jìn)程”的效果難以評(píng)估，進(jìn)而影響其約束力和激勵(lì)作用。倫敦峰會(huì)上西巴國(guó)家和地區(qū)各自簽署反腐敗具體舉措的聲明或可看作是一個(gè)新的動(dòng)作。此外，除西巴國(guó)家和地區(qū)外，歐盟成員國(guó)和機(jī)構(gòu)的參與非常自由，缺乏固定的對(duì)象、特別是沒(méi)有所有歐盟成員國(guó)的參與不利于共識(shí)的形成。

客觀上看，“柏林進(jìn)程”為歐洲一體化事業(yè)、特別是歐盟擴(kuò)大政策的調(diào)整留下了非常寶貴的“遺產(chǎn)”。其中最為重要的是，未來(lái)的歐盟擴(kuò)大政策可能會(huì)一改或調(diào)整此前“公事公辦”的條件性準(zhǔn)則，吸收或局部使用“柏林進(jìn)程”強(qiáng)調(diào)的“變化作為輔助”的手段，以實(shí)現(xiàn)靈活運(yùn)用。其一，既往“成熟一個(gè)發(fā)展一個(gè)”的入盟競(jìng)爭(zhēng)法則或?qū)⒈粓F(tuán)結(jié)的、地區(qū)化的政策所取代。從“柏林進(jìn)程”可以看出，西巴國(guó)家和地區(qū)被視為一個(gè)整體同等對(duì)待，并沒(méi)有區(qū)分入盟進(jìn)度差異。由此，有評(píng)論指出，未來(lái)不排除對(duì)數(shù)個(gè)國(guó)家的同一入盟章節(jié)進(jìn)行同時(shí)談判的可能。其二，政治化實(shí)踐與色彩或被減弱。區(qū)別于歐盟以往一貫強(qiáng)調(diào)的政治準(zhǔn)則，“柏林進(jìn)程”推行“基本問(wèn)題第一原則”，大力推進(jìn)西巴地區(qū)合作，強(qiáng)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，突出互聯(lián)互通建設(shè)，充分激活政府之外的公民社會(huì)、專家、國(guó)際組織甚至普通民眾等要素，做到全民、全社會(huì)動(dòng)員、對(duì)話和參與。其三，通過(guò)延長(zhǎng)“柏林進(jìn)程”或出臺(tái)類似的倡議機(jī)制拉住、穩(wěn)住西巴國(guó)家和地區(qū)，在釋放西巴是歐洲一部分和歐盟重要關(guān)切的同時(shí)，使西巴國(guó)家和地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人“忙于其中并疲于應(yīng)付”，進(jìn)而調(diào)控西巴國(guó)家融入歐洲的“速度與激情”。

目前看，“柏林進(jìn)程”仍只是歐盟擴(kuò)大政策的補(bǔ)充而非替代，是歐盟—西巴關(guān)系的激活碼而非密碼。倫敦峰會(huì)既未出臺(tái)新的倡議，也沒(méi)有對(duì)“柏林進(jìn)程”進(jìn)行總結(jié)和展望，低于人們的預(yù)期。明年“柏林進(jìn)程”將在波蘭開(kāi)啟新的征程，它將會(huì)出現(xiàn)什么變化，值得跟蹤觀察。

（作者為中國(guó)社科院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員。本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“歐洲‘難民危機(jī)與民粹主義問(wèn)題研究”<16CMZ027>、國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“多速歐洲”與中東歐國(guó)家的歐洲化進(jìn)程研究<18CGJ018>的階段性成果）