張熙莉

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100000)

1 停車管理現(xiàn)狀

1.1 項目背景

北京是中國人口最密集的城市之一，也是機(jī)動車保有量最高的城市。2017 年末北京全市常住人口達(dá)到2170.7 萬，北京汽車保有量596.9萬輛，北京共有停車位190.6萬個，缺口達(dá)到371.3萬個。而在2005年，該市機(jī)動車保有量還是258.3萬輛，備案停車位有71.8萬個，缺口為186.5萬個。從數(shù)量上來看當(dāng)前北京停車位的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)追趕不上機(jī)動車的數(shù)量，而停車位的大量增加已不斷地在蠶食這個城市寶貴的土地資源和公共空間。與此同時，北京也正飽受大氣污染和交通擁堵問題的困擾。

1.2 停車政策演進(jìn)

為應(yīng)對和解決停車問題，北京市出臺了一系列的政策，以指導(dǎo)和協(xié)調(diào)北京市在停車規(guī)劃、建設(shè)、管理層面上的工作。下文展示了其中最重要的一些政策和規(guī)劃內(nèi)容：

2005年，《北京交通發(fā)展綱要(2004-2020)》由北京市交通委員會編制，對停車設(shè)施的建設(shè)制定了一系列的政策。在發(fā)展綱要中，提出要在2010 年實(shí)現(xiàn)基本停車位“一車一位”的目標(biāo)，即為每輛機(jī)動車配置1 個停車位，通過建設(shè)停車泊位來解決北京市停車問題，這與國際上將停車供應(yīng)限制作為交通需求管理工具的做法背道而馳。

2006年，在《北京市“十一五”時期交通發(fā)展規(guī)劃》中，提出了“推進(jìn)停車設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營的產(chǎn)業(yè)化，加快公共停車設(shè)施的建設(shè)步伐”的策略，以實(shí)現(xiàn)“市區(qū)基本停車位‘一車一位’”和“公共停車位總量達(dá)到汽車保有量的10% 以上”的政策目標(biāo)。這個政策確立了市場在北京停車設(shè)施建設(shè)中的地位，但也導(dǎo)致這個城市接下來數(shù)十年面臨小汽車依賴型發(fā)展的風(fēng)險。

2012年，《北京市“十二五”時期交通發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》再次強(qiáng)調(diào)了公共交通優(yōu)先的發(fā)展策略，但同時也提出了在中心城區(qū)建設(shè)5萬個公共停車位，在老舊小區(qū)建設(shè)20 萬個簡易式、機(jī)械式停車位，以及在地鐵站周邊新建2.1 萬個駐車換乘停車位的規(guī)劃目標(biāo)。在有大量停車供應(yīng)缺口的地區(qū)，鼓勵使用綠地停車和實(shí)施停車共享。不同分區(qū)實(shí)行路外停車標(biāo)準(zhǔn)差別化，路內(nèi)停車采用現(xiàn)代智能技術(shù)管理。初步提出了“路內(nèi)高于路外、中心高于外圍、地上高于低下”的停車收費(fèi)方針。

1.3 停車收費(fèi)

1.4 現(xiàn)行的停車管理系統(tǒng)

北京市內(nèi)不同區(qū)域和地段的路內(nèi)停車管理體系并不相同，路內(nèi)停車管理系統(tǒng)非常落后，大部分采用人工收費(fèi)，管理員提前向車主收取停車費(fèi)用，若實(shí)際停車時間不足則費(fèi)用不返還，車主可向管理員索取發(fā)票。管理員的上級通常會制定一個收益目標(biāo)，剩余的收益一般落入管理員自己的口袋。此外，為吸引更多更穩(wěn)定的顧客，管理員會為全日、全月或全年停車的車主提供費(fèi)用折扣，從而忽略了官方的停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。停車經(jīng)營者為保障利益，會隱瞞實(shí)際的停車數(shù)據(jù)，包括停車供應(yīng)量，占有率和周轉(zhuǎn)率等，使政府難以掌握真實(shí)的區(qū)域道路停車需求，難以制定有效的停車政策和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

相比之下，路外停車場則使用了較為先進(jìn)的管理系統(tǒng)，但在不同場所之間亦有區(qū)別。有些路外停車場在入口處提供了實(shí)時的停車信息指引牌，有的甚至將指引牌設(shè)置在道路上。盡管未深入調(diào)查，但仍可發(fā)現(xiàn)部分指引牌上的可用停車位比實(shí)際上的要少，出現(xiàn)信息不吻合的情況。

2 停車問題分析

2.1 停車戰(zhàn)略與政策

(1)政府不應(yīng)承擔(dān)提供充足停車泊位的責(zé)任。停車泊位是一種商品，而不是權(quán)利。政府的職責(zé)不應(yīng)為每個居民提供充足的停車位，而應(yīng)完善道路交通組織和路內(nèi)停車管理，構(gòu)建公共交通、步行和騎行設(shè)施于一體的交通系統(tǒng)，并制定正確的政策以讓房開發(fā)商和社會資本在路外停車設(shè)施方面扮演更重要的角色。尋找停車位是車主應(yīng)負(fù)的責(zé)任，而這個車位應(yīng)從政府(路內(nèi)停車泊位)或開發(fā)商(路外停車場)處租用，租金應(yīng)反映車位的價值和能夠幫助政府達(dá)到減少交通量的目的。

(2)增加停車泊位供應(yīng)會導(dǎo)致更多的停車需求。長期以來政府疏于對路內(nèi)停車泊位和違章停車的管理，允許建筑配建大量的路外停車設(shè)施，甚至鼓勵投資建設(shè)路外停車場，使機(jī)動車停放和使用變得非常方便，以至于刺激了更多的人使用小汽車出行，導(dǎo)致交通擁堵問題的進(jìn)一步惡化。

(3)路內(nèi)違章停車管理受到忽視。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市街道存在大量占道停車和長期違章停車的情況，而周邊的路外停車場卻大量空置著?？梢姡本┤缰恢匾暵吠馔＼噲鼋ㄔO(shè)，而忽視路內(nèi)停車收費(fèi)管理和對違章停車執(zhí)法是不科學(xué)的，不僅無法解決現(xiàn)有問題，而且造成了政府財政浪費(fèi)。路內(nèi)停車管理還應(yīng)鼓勵社會力量投資興建路外停車場，以滿足長時間的停車需求。

2.2 路內(nèi)停車

如上文所述，有些街道的路內(nèi)停車需要付費(fèi)，有些則免費(fèi)。因而，需要付費(fèi)的路內(nèi)停車位占有率較低，而免費(fèi)使用的路內(nèi)停車位占有率較高，周轉(zhuǎn)率低。與此同時，北京目前的停車分區(qū)的范圍太大，三環(huán)以內(nèi)的整個區(qū)域都被劃分在一個停車收費(fèi)最貴的分區(qū)，無法有效引導(dǎo)停車需求遠(yuǎn)離最重要的地段。車主在街區(qū)內(nèi)低速繞行尋找空置的停車位，不僅影響其它車輛的通行，也增加了空氣和噪聲污染，危及到行人的安全。

2.3 違章停車管理

由于相關(guān)人員執(zhí)法力度不足，北京市的違章停車較為普遍。占用人行道和后退區(qū)停車不僅造成行人通行不便，而且遮擋了沿街商業(yè)的門面和出入口。此外，自行車道被機(jī)動車停車占用的情況也較常見，使自行車騎行者被迫在混亂的機(jī)動車流中穿行，增加了危險系數(shù)。然而以上違章停車行為并沒有得到罰款警告，相關(guān)職能部門對于違章停車管理的執(zhí)行力相當(dāng)弱。

2.4 路外停車

最新的五年規(guī)劃中提出了要提高居住類建筑的配建標(biāo)準(zhǔn)，但這個做法會鼓勵小汽車擁有量的增加、導(dǎo)致更高的小汽車使用量、以及更多的出行停車需求(尤其是市中心)。另一方面，由于停車配建標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的是下限，開發(fā)商所建的停車位已經(jīng)大大高于這個值。

對比詞庫除了漢日對比，還明確了新詞的詞源及其國別，并標(biāo)有日漢雙語詞義注解，為考察詞義變化與新詞構(gòu)成特點(diǎn)創(chuàng)造了條件。

在居住小區(qū)，尤其是在沒有路外停車空間的老舊的居住小區(qū)內(nèi)，地面的公共空間被大量小汽車停放占用。這些本應(yīng)是供小孩玩耍、老人鍛煉和社區(qū)居民交流的場所，因為要滿足小部分居民的停車需求而消失了。這種做法損害了其它居民使用公共空間的權(quán)利。

2.5 制度挑戰(zhàn)

在北京，對于任何一個政府組織來說，要實(shí)現(xiàn)積極的停車改革都是一件很艱難的事情，因為各職能部門承擔(dān)的角色和責(zé)任非常分散，紛繁復(fù)雜。停車收費(fèi)價格的標(biāo)準(zhǔn)是由發(fā)展與改革委員會制定的，但他們并沒有根據(jù)交通和停車的數(shù)據(jù)來制定，而擁有這些數(shù)據(jù)的部門則是交通委員會。如果區(qū)域要實(shí)行路內(nèi)停車收費(fèi)，必須要得到交警部門的許可，而他們不可以監(jiān)管停車運(yùn)營系統(tǒng)，因為這是城市交通委員會的職責(zé)。雖然有交警(負(fù)責(zé)路內(nèi))和城市管理綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)停車執(zhí)法，但這些單位缺乏足夠的權(quán)力、意愿或興趣加強(qiáng)執(zhí)法力度。

3 停車管理建議

3.1 停車分區(qū)

設(shè)置特定的路內(nèi)停車區(qū)，這些停車區(qū)的所有設(shè)置路內(nèi)停車泊位的街道，都可根據(jù)街道所在停車區(qū)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取相應(yīng)的停車費(fèi)用。停車區(qū)及區(qū)域邊界的劃定，應(yīng)選擇在最中心、停車需求最大、停車問題最嚴(yán)重的地區(qū)，以引導(dǎo)司機(jī)遠(yuǎn)離這些高價值地區(qū)。區(qū)政府應(yīng)在市政府的指導(dǎo)下，與規(guī)劃設(shè)計機(jī)構(gòu)的協(xié)作開展停車需求、停車位占用率和周轉(zhuǎn)率的調(diào)查研究，從而確定不同地區(qū)的停車收費(fèi)價格標(biāo)準(zhǔn)。

依據(jù)國際上最佳的實(shí)踐經(jīng)驗以及歐洲城市的實(shí)踐經(jīng)驗，北京每個區(qū)將需要劃分成幾個區(qū)域，而這些區(qū)域至少有一個或兩個較高價格的停車區(qū)與。停車區(qū)都不是靜態(tài)的。許多因素會隨著時間推移而改變，影響停車需求，而停車區(qū)及其價格也需相應(yīng)改變以達(dá)到目標(biāo)的占用率。通過根據(jù)停車需求擴(kuò)大和調(diào)整停車區(qū)的范圍及收費(fèi)價格，北京的停車問題將逐步得到解決。

3.2 停車收費(fèi)價格

由發(fā)展改革委員會制定的停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有時候并沒有得到嚴(yán)格遵循。對違章停車的執(zhí)法不力，使得許多駕駛者在車行道、人行道和建筑后退器內(nèi)隨意違章免費(fèi)停車。那些付費(fèi)停車的人也經(jīng)?？梢耘c停車場管理員進(jìn)行議價，尤其是那種長時間停放的車主。

路內(nèi)停車的收費(fèi)價格必須按時段收費(fèi)，而且不能給予長時間停車優(yōu)惠。路內(nèi)停車應(yīng)只提供高價的短時間停放，且應(yīng)結(jié)合時間限制來確保這個措施得以實(shí)現(xiàn)。對停車按次收費(fèi)會刺激駕駛者停放盡可能長的時間，以最大化他們停車費(fèi)用(沉沒成本)的利用率。

建議增加居住區(qū)內(nèi)的路內(nèi)停車費(fèi)用，因為月租的優(yōu)惠價格會鼓勵人們購車，從而增加汽車的使用。建議在未來系統(tǒng)成熟時，考慮實(shí)行時間累進(jìn)式停車收費(fèi)，也就是逐漸提高連續(xù)停車的每小時停車費(fèi)。最后，發(fā)改委并不是決定停車收費(fèi)的最佳單位。因為停車收費(fèi)與交通關(guān)系更為密切，交委應(yīng)該在停車收費(fèi)問題上擁有更有更強(qiáng)的決定權(quán)。

3.3 停車限制與時間限制

在實(shí)施提議的路內(nèi)停車系統(tǒng)時，街道需要重新設(shè)計以適應(yīng)路內(nèi)停車位。而在一些街道，不應(yīng)設(shè)置路內(nèi)停車泊位。以下三種情況下應(yīng)考慮禁止停車：在具有明確交通功能的道路上(像在環(huán)路上已有的案例)；在人流量較大的街道上，如商業(yè)街；在交通需求達(dá)到道路容量極限或有自行車車道優(yōu)先的街道上。更多的街道設(shè)計建議詳見本報告的停車設(shè)計章節(jié)。

路內(nèi)停車主要是為短時間停車服務(wù)，因而需要保持較高的周轉(zhuǎn)率，來為那些短時間停車和進(jìn)行快速購物、商務(wù)會議、午餐等的人提供泊位。限制停車時長是增加路內(nèi)停車位的周轉(zhuǎn)率和空置率的有效方法。在有大量路外停車泊位控制的區(qū)域，時間限制還可以引導(dǎo)長時間停車者使用路外停車場。

3.4 停車技術(shù)

北京的路內(nèi)停車管理中沒有應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)。政府需要對機(jī)動車道，自行車道，人行道安全和高效負(fù)責(zé)，卻無法從停車管理系統(tǒng)中得到任何關(guān)于司機(jī)停車行為的數(shù)據(jù)。停車需求、占用率、周轉(zhuǎn)率和停車實(shí)際收益全然未知。如前面所示，停車管理對于城市的活力、道路本身和交通運(yùn)輸系統(tǒng)的效率都有著重大的影響。沒有停車行為的基本數(shù)據(jù)是不可能制定出一個成功的交通需求管理政策(TDM)。實(shí)施規(guī)范的路內(nèi)停車系統(tǒng)，可以使政府有機(jī)會獲得這些數(shù)據(jù)，同時也能更有效的管理北京中心區(qū)的停車與交通。有了這些數(shù)據(jù)，就能制定合適的停車收費(fèi)價格，而停車政策、規(guī)范和限制也能得到更好的解釋、監(jiān)督和改善。此外，高科技使停車收入透明化，并將停車?yán)U費(fèi)程序和停車員檢查分離，不給停車收益出現(xiàn)任何可能的損失。

3.5 停車執(zhí)法

目前違章停車執(zhí)法是由協(xié)警配合交警執(zhí)行，但執(zhí)法力度并不大。盡管他們沒有權(quán)利來開出罰單，他們會記錄下這個違法的停車行為(包括拍照證明)，并交由交警處理，同時在車窗上貼上告示。這個告示能指引司機(jī)去向交警報到，然后在那邊付清罰款。由于交警執(zhí)法需要耗費(fèi)財政經(jīng)費(fèi)及警力。從停車罰款的收入中分成是首選的辦法，這能夠鼓勵交警更有效地執(zhí)法。在人行道和后退區(qū)的違章停車的執(zhí)法責(zé)任應(yīng)該由交警來承擔(dān)。在2005 年，廣州實(shí)施了一個成功的對違章停車進(jìn)行執(zhí)法的新模式。市民可以對違章車輛拍照并提交給交警。違章車輛的所有者將被處以罰款，而照片提供者則可以獲得現(xiàn)金獎勵20 元。這個模式非常的成功，但隨后駕駛者的抱怨甚至訴訟，讓這個模式變得有爭議性，因而最終無法繼續(xù)實(shí)施。武漢最近也采用了類似的做法對停車進(jìn)行執(zhí)法。

3.6 停車共享

對于路外商業(yè)停車場，應(yīng)整合并向公眾開放相鄰地塊的停車空間將有利于節(jié)省大量的停車空間、土地和建設(shè)管理成本。停車共享有助于平衡停車供需關(guān)系，減少路外停車空間的需求。停車共享不僅能在現(xiàn)有的路外停車位實(shí)現(xiàn)，也適用于新建項目的規(guī)劃配建停車位。

3.7 體制改革

北京市的停車管理體制上存在管理部門多頭管理的問題，因此有必要先從體制上進(jìn)行改革。本研究建議成立停車改革委員會，成員由各相關(guān)職能部門組成，由市長直接管理。各部門的高級官員(包括市交通委、市規(guī)劃委、市公安局公安交通管理局、北京市發(fā)展改革委、市城管執(zhí)法局、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委和工商行政管理局)一方面應(yīng)協(xié)同市長共同推進(jìn)路內(nèi)停車和路外停車的改革，另一方面應(yīng)保證在新成立的停車改革委員會中分配的各自部門的政策任務(wù)得以落實(shí)。此外，停車改革委員會可以對各區(qū)、縣政府的停車改革提供專業(yè)技術(shù)支持和幫助。市長的支持對于整合各部門編制整體、全面的停車政策，以及創(chuàng)造環(huán)境成功實(shí)施停車改革示范區(qū)并擴(kuò)大影響范圍至關(guān)重要。

3.8 征稅

辦公樓、購物中心等出行目的地的路外停車設(shè)施情況會影響居民的出行方式選擇。如果有充足的停車位，大多數(shù)人傾向于選擇駕車前往，而非搭乘公共交通、步行或騎自行車。除了嚴(yán)格控制路外停車場的車位數(shù)上限，政府還可以采用向辦公和商業(yè)類的停車場征收稅費(fèi)的方式進(jìn)行控制。在英國，公司有可能因在辦公區(qū)提供停車位被征稅。從諾丁漢2012 年開始停車位征稅制度以來，英國各城市政府向辦公區(qū)每個停車位征收的稅費(fèi)高達(dá)250 英鎊/年，停車問題也大大得到改善。