盧揚(yáng)帆

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510640)

一、引言

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱?？冃гu(píng)價(jià)是現(xiàn)代財(cái)政制度與國家治理體系的重要內(nèi)容，亦是落實(shí)預(yù)算法、推進(jìn)我國績效財(cái)政建設(shè)的客觀要求。①高培勇：《論國家治理現(xiàn)代化框架下的財(cái)政基礎(chǔ)理論建設(shè)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第12期。作為政府績效評(píng)價(jià)的重要組成部分，財(cái)政績效評(píng)價(jià)是基于結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意導(dǎo)向，運(yùn)用科學(xué)方法、規(guī)范流程、相對(duì)統(tǒng)一的指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政收支的投入、過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行綜合性測量與分析的活動(dòng)。從其功能來看，財(cái)政績效評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主的技術(shù)手段，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政收支決策的科學(xué)性和民主性，旨在追求公共財(cái)政的公信力(或者說有公信力的執(zhí)行力)，凸顯政府績效評(píng)價(jià)的價(jià)值理性與技術(shù)理性。②鄭方輝、廖逸兒：《財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的基本問題》，《中國行政管理》2015年第6期。

2003年，由財(cái)政部門主導(dǎo)的我國財(cái)政績效評(píng)價(jià)拉開了建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的序幕，至今已逾15年。但是，囿于理論定位、目標(biāo)導(dǎo)向、組織技術(shù)和體制環(huán)境等方面的深層矛盾，其在現(xiàn)實(shí)操作中也遭遇到不少的阻礙。而推進(jìn)財(cái)政績效評(píng)價(jià)具有客觀必然性，故有必要對(duì)過去的10多年，我國在這一領(lǐng)域的研究與實(shí)踐做出系統(tǒng)性的反思和檢視，尤其是厘清其理論、技術(shù)、組織和保障等環(huán)節(jié)的得與失。這對(duì)于進(jìn)一步明確財(cái)政績效評(píng)價(jià)在我國現(xiàn)行體制環(huán)境下的定位和發(fā)展思路，乃至推動(dòng)評(píng)價(jià)持續(xù)擴(kuò)展深化都大有裨益。

二、我國財(cái)政績效評(píng)價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向與實(shí)踐探索

財(cái)政績效評(píng)價(jià)發(fā)端于20世紀(jì)初美國的公共工程社會(huì)效益分析，以古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和科學(xué)管理理論為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)市場的自體均衡性，服務(wù)于財(cái)政支出執(zhí)行規(guī)范、成本節(jié)約與效率提高的目的，凸顯目標(biāo)考核、過程控制的工具色彩。③高小平、賈凌民、吳建南：《美國政府績效管理的實(shí)踐與啟示——“提高政府績效”研討會(huì)及訪美情況概述》，《中國行政管理》2008年第9期。1940年代，基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯主義，績效審計(jì)側(cè)重于對(duì)公共項(xiàng)目帶來社會(huì)福利增減的評(píng)估，其理念區(qū)別于前者，主要關(guān)注財(cái)政支出的效果性，凸顯結(jié)果導(dǎo)向。1980年代以后，隨著新公共管理思想和可持續(xù)發(fā)展理論的擴(kuò)張，評(píng)價(jià)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的公平性與回應(yīng)性：一是作為反思和糾錯(cuò)財(cái)政支出決策及其目標(biāo)設(shè)置的機(jī)制，彰顯財(cái)政民主性與公共性價(jià)值；二是突出責(zé)任政府、公眾滿意導(dǎo)向，旨在提升公共財(cái)政的公信力。*朱衍強(qiáng)、鄭方輝：《公共項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第18-22頁.

我國財(cái)政績效評(píng)價(jià)緣起于對(duì)財(cái)政支出監(jiān)管的訴求。但從本質(zhì)上講，績效評(píng)價(jià)關(guān)注的是政府或公共財(cái)政“應(yīng)該干什么”，凸顯對(duì)體制外評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的回應(yīng)。*鄭方輝、廖鵬洲：《政府績效管理: 目標(biāo)、定位與頂層設(shè)計(jì)》，《中國行政管理》2013年第5期。一方面財(cái)政績效評(píng)價(jià)是預(yù)算民主的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，內(nèi)含了預(yù)算民主的價(jià)值理性。“因?yàn)樨?cái)政是政治問題，公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是‘民主財(cái)政’，涉及公民與政府之間關(guān)系以及政治合法性。”*李煒光：《財(cái)政不是經(jīng)濟(jì)問題，是政治問題》，搜狐財(cái)經(jīng)網(wǎng)2013年7月30日。另一方面，國內(nèi)的研究和實(shí)務(wù)工作者多視其為一種技術(shù)工具，或以財(cái)政績效目標(biāo)管理為主線，形成“考績”為內(nèi)容的評(píng)價(jià)體系，即各地的財(cái)政績效評(píng)價(jià)普遍帶有明顯的審計(jì)特征，主要為合規(guī)性評(píng)價(jià)，突出輔助決策(提供信息)、監(jiān)督約束(結(jié)果問責(zé))和驅(qū)動(dòng)工作(強(qiáng)化執(zhí)行力)等三大功能?？傮w來看，我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)遵循預(yù)算民主的價(jià)值導(dǎo)向，定位于價(jià)值理性與工具理性的二重屬性及其動(dòng)態(tài)平衡。

基于系統(tǒng)論視角，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系包括理論體系、技術(shù)體系、組織體系和制度體系等。其中，理論體系解決評(píng)價(jià)對(duì)相關(guān)學(xué)科理論的訴求和演繹；技術(shù)體系立足評(píng)價(jià)理念和內(nèi)容并提供量化的技術(shù)規(guī)則；組織體系與制度體系作為評(píng)價(jià)實(shí)施及可操作的保證。*鄭方輝、李文彬、盧揚(yáng)帆：《財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)：體系與報(bào)告》，新華出版社2012年版，第21頁。盡管我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)實(shí)踐早已興起，但究竟評(píng)價(jià)什么、如何評(píng)價(jià)卻一直處在探索之中。2011年，國務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政部等6個(gè)部門和杭州、深圳等8個(gè)地區(qū)為政府(財(cái)政支出)績效管理試點(diǎn)，進(jìn)一步將該項(xiàng)工作推向全國?；仡欉@一階段我國地方績效預(yù)算改革，有研究者指出，中國財(cái)政績效化進(jìn)程已形成以事后評(píng)價(jià)來改善資金使用效果、從人為分錢到制度分錢、以績效預(yù)算促民主理財(cái)三種模式，并在地方層面取得了顯著成效。*牛美麗：《中國地方績效預(yù)算改革十年回顧：成就與挑戰(zhàn)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲社版)2012年第6期。我們以為，基于第三方立場對(duì)這項(xiàng)改革設(shè)計(jì)和實(shí)踐的持續(xù)跟進(jìn)，可以從更微觀的視角對(duì)其特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)。

1.在組織模式上，從體制內(nèi)評(píng)價(jià)到第三方評(píng)價(jià)。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)最早從體制內(nèi)自評(píng)開始。財(cái)政部提出的績效評(píng)價(jià)組織程序要求，由預(yù)算部門負(fù)責(zé)制定本部門績效評(píng)價(jià)規(guī)章制度，具體組織實(shí)施本部門評(píng)價(jià)工作，并向同級(jí)財(cái)政部門報(bào)送績效(評(píng)價(jià))報(bào)告。*財(cái)政部：《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(財(cái)預(yù)〔2009〕76號(hào))及其修訂版(財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào))。這是一種典型的政府系統(tǒng)內(nèi)部評(píng)價(jià)模式，無論財(cái)政還是預(yù)算部門都為資金管理使用的主體。而從試點(diǎn)地區(qū)(部門)的評(píng)價(jià)實(shí)踐來看，無不將體制內(nèi)評(píng)價(jià)當(dāng)作推動(dòng)改革實(shí)施的一個(gè)重要階段，或?qū)挝蛔栽u(píng)作為整體評(píng)價(jià)的一個(gè)基本環(huán)節(jié)。G省是全國率先開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的省份，其在省級(jí)層面實(shí)施體制內(nèi)評(píng)價(jià)主要有三種方式：一是凡500萬元及以上支出項(xiàng)目均需按要求開展績效自評(píng)，項(xiàng)目實(shí)施單位提交自評(píng)報(bào)告，財(cái)政部門組織抽查或復(fù)核；二是每個(gè)預(yù)算年度選擇部分重點(diǎn)項(xiàng)目，在單位自評(píng)基礎(chǔ)上由財(cái)政部門進(jìn)行綜合績效評(píng)價(jià)；三是對(duì)影響較大或跨年較長的項(xiàng)目，由省財(cái)政廳直接組織中期績效評(píng)價(jià)。*廣東省財(cái)政廳、審計(jì)廳、監(jiān)察廳、人事廳：《廣東省財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試行方案》(粵財(cái)評(píng)〔2004〕1號(hào))。這些機(jī)制自2009年啟動(dòng)，一直延續(xù)至今。然而，隨著評(píng)價(jià)范圍擴(kuò)張和績效預(yù)算改革向縱深發(fā)展，體制內(nèi)評(píng)價(jià)的弊病逐漸顯現(xiàn)：首先，面臨“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的角色沖突，無法滿足評(píng)價(jià)公信力的要求；其次，財(cái)政或預(yù)算部門人力及專業(yè)水平有限，難以對(duì)各行各業(yè)財(cái)政支出作出科學(xué)評(píng)價(jià)。為配合政府機(jī)構(gòu)精簡與職能轉(zhuǎn)向，以及財(cái)政民主化和增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督訴求，由財(cái)政部門發(fā)起和委托專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)價(jià)日益成為主流。實(shí)際上，2010年以來G省體制內(nèi)評(píng)價(jià)機(jī)制就主要是通過委托第三方來完成的，500萬元以上支出項(xiàng)目的年度自評(píng)審核亦部分交由第三方承擔(dān)。其他省市引入第三方評(píng)價(jià)的規(guī)模也不斷擴(kuò)張。第三方依托其民間性、獨(dú)立性和專業(yè)性，較好地服務(wù)了財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的民主化與科學(xué)化目的。甚至可以說，第三方評(píng)價(jià)已構(gòu)成政府(財(cái)政)績效評(píng)價(jià)的本質(zhì)要求。

2.在評(píng)價(jià)權(quán)歸屬上，從財(cái)政部門組織評(píng)價(jià)到人大主導(dǎo)多元主體參與評(píng)價(jià)。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)組織涉及評(píng)價(jià)主體的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，背后為評(píng)價(jià)權(quán)、組織權(quán)、實(shí)施權(quán)和評(píng)議權(quán)的復(fù)雜關(guān)系。*包國憲、曹西安：《地方政府績效評(píng)價(jià)中的“三權(quán)”問題探析》，《中州學(xué)刊》2006年第6期。我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)由財(cái)政部門發(fā)起和組織。無論是體制內(nèi)自評(píng)還是委托第三方評(píng)價(jià)，財(cái)政部門都曾在其中扮演著重要甚至主導(dǎo)的角色，以致于在財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》(2009和2011年版)中，直接將財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)界定為“財(cái)政部門和預(yù)算部門(單位)進(jìn)行的評(píng)價(jià)”。G省財(cái)政廳2004年在全國率先成立績效評(píng)價(jià)處，作為財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的官方組織機(jī)構(gòu)，其他省市如遼寧、廣西、福建、廈門等亦紛紛效仿。2010年后，財(cái)政部門每年都委托第三方對(duì)部分專項(xiàng)資金開展績效評(píng)價(jià)。但是，如前所述，財(cái)政部門主導(dǎo)的評(píng)價(jià)不僅無法滿足公信力和專業(yè)性等的需求，更重要的是，其與被評(píng)價(jià)單位同為政府組成部門(行政級(jí)別相當(dāng))，常需被評(píng)單位配合完成各項(xiàng)工作或提供政績互評(píng)；且其本身對(duì)資金分配和監(jiān)管負(fù)有責(zé)任，某種程度也應(yīng)是被評(píng)對(duì)象。故出于部門利益等因素，其往往缺乏足夠的動(dòng)機(jī)去獲得、尊重和發(fā)布一個(gè)較為負(fù)面的評(píng)價(jià)結(jié)果。盡管評(píng)價(jià)報(bào)告都以第三方名義發(fā)布，財(cái)政部門亦稱評(píng)價(jià)過程基本獨(dú)立，但實(shí)際上其對(duì)結(jié)果仍擁有較大的影響力，或說第三方機(jī)構(gòu)基于完成項(xiàng)目的考慮，可能會(huì)盡量揣測或尊重委托方的意圖和評(píng)價(jià)意見。可以說，現(xiàn)行體制環(huán)境下評(píng)價(jià)發(fā)起主體或評(píng)價(jià)組織模式已成為制約財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)進(jìn)一步走向縱深的關(guān)鍵障礙。為擺脫這一困境，G省自2014年起嘗試由省級(jí)人民代表大會(huì)委托第三方對(duì)重要財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)施績效監(jiān)督(評(píng)價(jià))的模式，此舉為加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督職能、提升評(píng)價(jià)民主性和公信力的重要舉措。目前該模式已成功運(yùn)作3年多，得到學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。應(yīng)該說，人大主導(dǎo)的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)相對(duì)于財(cái)政部門組織而言，其參與主體更加廣泛(包括財(cái)政和主管部門、第三方機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和社會(huì)公眾均對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果作出貢獻(xiàn))，評(píng)價(jià)手段更加豐富(通過課題組評(píng)審、專家評(píng)議、書面質(zhì)詢、現(xiàn)場答辯及問卷調(diào)查等多個(gè)環(huán)節(jié)互相取證)，評(píng)價(jià)內(nèi)容也更加全面。從實(shí)踐來看，包括云南、浙江在內(nèi)的多個(gè)省市近年來也在不同程度地引入人大、政協(xié)等共同參與財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，可視為對(duì)這一模式的印證和支持。

圖1 人大主導(dǎo)的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系架構(gòu)

3.在評(píng)價(jià)內(nèi)容與技術(shù)上，從資金使用績效評(píng)價(jià)到資金整體績效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)指標(biāo)、權(quán)重和標(biāo)準(zhǔn)等構(gòu)成財(cái)政績效評(píng)價(jià)技術(shù)體系，背后指向不同評(píng)價(jià)客體的責(zé)任劃分。*倪星：《地方政府績效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)與篩選》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲社版)2007年第2期。人大主導(dǎo)的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)模式不同于以往，其中一個(gè)要點(diǎn)就是擴(kuò)充了評(píng)價(jià)內(nèi)容，完善了評(píng)價(jià)技術(shù)體系。以往財(cái)政部門組織的評(píng)價(jià)更多的是從資金管理過程或結(jié)果角度出發(fā)，針對(duì)的是資金使用績效。然而，單純就資金使用進(jìn)行評(píng)價(jià)并不足以凸顯績效評(píng)價(jià)的民主價(jià)值，甚至難以區(qū)別于財(cái)務(wù)審計(jì)。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)更應(yīng)當(dāng)從宏觀視角，對(duì)財(cái)政資金的設(shè)立及其分配的科學(xué)性、民主性和公平性以及資金績效目標(biāo)、管理規(guī)則設(shè)計(jì)的合理性與可操作性等作出評(píng)判。換言之，評(píng)價(jià)的功能定位應(yīng)指向資金管理績效和監(jiān)督績效。在G省由人大主導(dǎo)、政府職能部門協(xié)同、第三方實(shí)施的模式實(shí)踐中，特別強(qiáng)調(diào)要完善財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)對(duì)象體系。其中，評(píng)價(jià)對(duì)象為涉及資金使用和監(jiān)管的責(zé)任主體，包括資金使用者、管理者和監(jiān)督者，分別對(duì)應(yīng)資金使用績效、管理績效和監(jiān)督績效，三者合成資金整體績效。相應(yīng)的，評(píng)價(jià)內(nèi)容重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)層面：一是宏觀層面針對(duì)資金立項(xiàng)決策和管理辦法，以及設(shè)定目標(biāo)的科學(xué)性與可行性；二是中觀層面針對(duì)各級(jí)資金落實(shí)、管理與監(jiān)督的有效性；三是微觀層面針對(duì)用款單位資金使用的合規(guī)性及目標(biāo)完成(進(jìn)度及質(zhì)量)情況。從技術(shù)上看，三個(gè)層面分別采用不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)分方法，如宏觀和中觀層面基本依靠專業(yè)人士評(píng)價(jià)，微觀層面則依據(jù)第三方書面評(píng)審與現(xiàn)場核查，三者在資金整體績效評(píng)分中所占權(quán)重由專家咨詢調(diào)查結(jié)果確定。就筆者掌握的信息而言，目前全國范圍內(nèi)尚無其他省市采用這一評(píng)價(jià)模式，但是，它更全面或更能體現(xiàn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的本質(zhì)，故應(yīng)作為我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)發(fā)展的重要方向。

4.在評(píng)價(jià)范圍選擇上，從專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)到分類(一般)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)。從評(píng)價(jià)范圍看，我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)起步于對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)。然而，隨著實(shí)踐的發(fā)展，近年來一種專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)正逐步向類別性或一般性財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)延伸。主要表現(xiàn)在：一是被評(píng)價(jià)的專項(xiàng)資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，不少評(píng)價(jià)標(biāo)的實(shí)為以“大專項(xiàng)”名義整合了若干“小專項(xiàng)”，其本質(zhì)為類別性財(cái)政支出，如有的“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”實(shí)際上還包含了LED與新能源汽車、高端電子信息產(chǎn)業(yè)、政銀企合作、核心技術(shù)攻關(guān)等若干個(gè)資助專題；又如“基礎(chǔ)教育創(chuàng)強(qiáng)獎(jiǎng)補(bǔ)”包括了對(duì)義務(wù)教育、學(xué)前教育、特殊教育和建設(shè)教育強(qiáng)鎮(zhèn)、強(qiáng)縣、強(qiáng)市等的補(bǔ)助方向和資金；二是確有部分非項(xiàng)目性的一般財(cái)政支出列入評(píng)價(jià)，并呈增多的態(tài)勢，比如新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村危房改造等補(bǔ)助，這類支出更多地體現(xiàn)出政策性或普惠性，不以具體項(xiàng)目和具體單位為載體。事實(shí)上，從專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)向一般財(cái)政支出評(píng)價(jià)過渡，不僅符合我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化(壓縮專項(xiàng)預(yù)算、增加一般預(yù)算)的需求，而且服務(wù)于建立一個(gè)覆蓋范圍更廣、評(píng)價(jià)內(nèi)容更全面、對(duì)象包容性更強(qiáng)的通用型財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系。

5.在法制保障上，從非定類不定期評(píng)價(jià)到制度化規(guī)范化評(píng)價(jià)。無論是中央還是地方層面，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)都從試點(diǎn)開始逐步邁入正軌。早期的評(píng)價(jià)實(shí)踐多存在非確定性特點(diǎn)，其規(guī)范化程度并不高。具體表現(xiàn)在：一是針對(duì)什么領(lǐng)域、何種類別資金進(jìn)行評(píng)價(jià)并無明確標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)范圍(納入資金規(guī)模)受組織方意圖與特定時(shí)期工作重心影響明顯；二是評(píng)價(jià)發(fā)起時(shí)點(diǎn)或針對(duì)時(shí)段彈性較強(qiáng)，有對(duì)上一年度或相隔若干年度資金進(jìn)行評(píng)價(jià)，也有對(duì)尚在實(shí)施中甚至下?lián)懿痪玫馁Y金進(jìn)行評(píng)價(jià)；三是采用內(nèi)部評(píng)價(jià)或委托第三方評(píng)價(jià)、第三方機(jī)構(gòu)的選聘程序、評(píng)價(jià)技術(shù)方案與實(shí)施流程、第三方工作的獨(dú)立性以及評(píng)價(jià)報(bào)告范式等差異較大。但是，隨著有關(guān)評(píng)價(jià)的管理制度日臻完善、評(píng)價(jià)組織結(jié)構(gòu)和技術(shù)體系日益優(yōu)化、各操作環(huán)節(jié)不斷規(guī)范，財(cái)政績效評(píng)價(jià)的法制化規(guī)范化成為一個(gè)大趨勢。首先，財(cái)政部2009年印發(fā)《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，并在2011年作出修訂，成為(國家層面)效力最高的規(guī)范性文件，當(dāng)中對(duì)評(píng)價(jià)相關(guān)主體權(quán)責(zé)、評(píng)價(jià)基本方法與內(nèi)容架構(gòu)等進(jìn)行了規(guī)定。其次，2014年出臺(tái)的新《預(yù)算法》及其《實(shí)施條例》，以基本法律(法規(guī))形式確立了預(yù)算績效原則，特別是在預(yù)算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督以及決算各環(huán)節(jié)均明確了績效導(dǎo)向的相應(yīng)要求。再次，北京、廣西、海南、南昌等省市進(jìn)一步頒布了財(cái)政支出績效管理實(shí)施細(xì)則或評(píng)價(jià)專家(中介機(jī)構(gòu))管理辦法，哈爾濱市還制定了國內(nèi)首部政府績效管理的地方性法規(guī)。G省人大常委會(huì)在2016年印發(fā)了《第三方評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》，對(duì)人大主導(dǎo)條件下委托第三方評(píng)價(jià)作了進(jìn)一步的規(guī)定：一是確定評(píng)價(jià)范圍是針對(duì)政府重大投資或重點(diǎn)項(xiàng)目、重大民生保障財(cái)政支出，具有規(guī)模較大、社會(huì)關(guān)注度較高、關(guān)乎國家或地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略以及群眾根本利益等特點(diǎn)；二是對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和選聘流程、評(píng)價(jià)工作程序及結(jié)果運(yùn)用方式等進(jìn)行了規(guī)范；三是首次提出評(píng)價(jià)內(nèi)容指向宏觀、中觀與微觀三個(gè)層面，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果呈現(xiàn)及報(bào)告體例作出要求。

三、我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困頓

我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)歷經(jīng)十多年的改革探索，基本確立了其作為實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主技術(shù)工具的價(jià)值導(dǎo)向，并在評(píng)價(jià)組織模式、權(quán)責(zé)歸屬、內(nèi)容與技術(shù)路徑、制度化規(guī)范化等方面取得長足的進(jìn)步。但是，進(jìn)一步的發(fā)展也存在許多深層次的矛盾與困頓，如與審計(jì)功能存在交疊、評(píng)價(jià)過程控制與結(jié)果導(dǎo)向發(fā)生背離、財(cái)政公共性目標(biāo)難以測量以及單純?cè)u(píng)價(jià)支出績效無法觸動(dòng)財(cái)政體制的深層變革等。具體表現(xiàn)：

一是功能定位過分倚重資金使用合規(guī)性審查，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)與財(cái)務(wù)審計(jì)發(fā)生交疊。如前所述，資金使用績效是財(cái)政支出績效的一項(xiàng)基本內(nèi)容，或者說是微觀層面對(duì)用款合規(guī)性的評(píng)價(jià)構(gòu)成整體評(píng)價(jià)的一個(gè)重要維度。盡管財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的是支出決策的科學(xué)性以及監(jiān)管的有效性，但仍需立足于資金使用的合規(guī)性，其背后指向績效評(píng)價(jià)與財(cái)務(wù)審計(jì)功能的本質(zhì)區(qū)別。邏輯上講，財(cái)政資金效益的發(fā)揮一定程度上需要以資金監(jiān)管有效和資金使用規(guī)范為前提，即支出決策科學(xué)(尤其管理規(guī)則制定合理及可操作)跟后兩者存在顯著關(guān)聯(lián)。然而，評(píng)價(jià)若以后者為重，或完全依賴后者，則勢必走進(jìn)評(píng)價(jià)誤區(qū)。其一，績效評(píng)價(jià)尤其是第三方評(píng)價(jià)面臨嚴(yán)格的資源成本約束，而主要針對(duì)用款合規(guī)性評(píng)價(jià)(若充分展開)則需付出大量的時(shí)間和人力。以審計(jì)部門目前進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)的操作為例，一般是要專門拿出一筆工作經(jīng)費(fèi)，以供必要規(guī)模的工作團(tuán)隊(duì)進(jìn)駐被審計(jì)單位，蹲點(diǎn)耗時(shí)長達(dá)一月甚至數(shù)月，幾乎對(duì)每筆支出的票據(jù)和上下游關(guān)聯(lián)都仔細(xì)核實(shí)；顯然，第三方績效評(píng)價(jià)并無可能也無需沿襲這種做法，否則即與審計(jì)職能重疊。*事實(shí)上，采用專業(yè)技術(shù)方法進(jìn)行完整的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)成本亦不低。從評(píng)價(jià)流程來看，三項(xiàng)費(fèi)用構(gòu)成最重要的開支，并直接影響評(píng)價(jià)的科學(xué)性與公信力：一是技術(shù)體系設(shè)計(jì)，通常借助專家咨詢，如嚴(yán)格按層次分析法至少需要進(jìn)行3～4輪專家調(diào)查，費(fèi)用不菲；二是用款單位現(xiàn)場核查，為確保代表性需規(guī)定最小樣本量，并盡可能覆蓋所有地區(qū)、項(xiàng)目類別和其他情況，僅差旅費(fèi)一項(xiàng)就蔚為可觀；三是滿意度調(diào)查，盡管依托現(xiàn)場核查抽樣，但由評(píng)價(jià)方獨(dú)立組織、控制質(zhì)量，加上受訪者報(bào)酬等，每份簡單問卷成本就已超過50元。其二，績效評(píng)價(jià)之所以存在并區(qū)別于審計(jì)，就是要立足于更為宏觀的視角、采取更為專業(yè)的手段，關(guān)注財(cái)政支出決策、分配和監(jiān)督等上游而不僅是資金使用的下游環(huán)節(jié)。*施青軍：《政府績效評(píng)價(jià)與績效審計(jì)差異比較》，《中國行政管理》2012年第4期。但現(xiàn)實(shí)是，國內(nèi)絕大多數(shù)的省市，由財(cái)政部門組織的評(píng)價(jià)仍基本停留在資金使用評(píng)價(jià)層面，表現(xiàn)在委托的第三方多為會(huì)計(jì)師或?qū)徲?jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)(基于其執(zhí)業(yè)慣性必然將重點(diǎn)放在合規(guī)性審查，同時(shí)這些機(jī)構(gòu)也無足夠的專業(yè)力量和研究積累對(duì)現(xiàn)行政策或規(guī)則設(shè)計(jì)本身進(jìn)行評(píng)判)。盡管它們采用的評(píng)價(jià)指標(biāo)也涉及論證決策、管理制度等，但從評(píng)分依據(jù)看，這些依據(jù)并未跳出政策本身。那么，造成這樣一種現(xiàn)狀，應(yīng)該說既是財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)內(nèi)在矛盾所致，也有外部環(huán)境或評(píng)價(jià)執(zhí)行者對(duì)其功能定位不準(zhǔn)造成的。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)在實(shí)際操作中已被“降格化”，從而未能成為一種指向政府(公共財(cái)政)“應(yīng)該干什么”(提供理想評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn))的糾錯(cuò)機(jī)制。

二是過分關(guān)注財(cái)政支出管理過程的合規(guī)性，從而合規(guī)性與結(jié)果有效性之間產(chǎn)生背離。根本上講，政府績效評(píng)價(jià)源自新公共管理運(yùn)動(dòng)確立的顧客至上、責(zé)任政府和服務(wù)型政府理念，其理念強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和社會(huì)滿意導(dǎo)向。反映到技術(shù)層面，即有關(guān)評(píng)價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能的采用結(jié)果性指標(biāo)，凸顯資金績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。但是，囿于其公共資源或財(cái)政資金的特定屬性，必須兼顧過程管理，即以合規(guī)性或執(zhí)行力作為結(jié)果和公信力的前提。我們知道，財(cái)政支出過程的規(guī)范性是實(shí)現(xiàn)結(jié)果有效性的充分條件。而若預(yù)設(shè)了組織不協(xié)調(diào)、制度不完善和信息不對(duì)稱等約束，則遵循程序的過程便增加了成本，并可能出錯(cuò)，如要快速獲得有效結(jié)果則往往需要適度違背程序，這就造成我國財(cái)政支出績效管理中一對(duì)深層次的內(nèi)在矛盾。從實(shí)證結(jié)果看(如圖2所示)，G省近年委托第三方評(píng)價(jià)的部分專項(xiàng)資金(僅拿9項(xiàng)統(tǒng)計(jì))，其過程合規(guī)性(實(shí)施過程)評(píng)分均值(百分制)為68.3分，結(jié)果有效性(目標(biāo)實(shí)現(xiàn))評(píng)分均值為80.5分，前者與后者反差明顯(差了兩個(gè)績效等級(jí))。進(jìn)一步的，過程評(píng)分較高的專項(xiàng)(子項(xiàng)目)可能結(jié)果評(píng)分較低，反之亦然。過程合規(guī)與結(jié)果有效存在悖論的原因非常復(fù)雜，不僅觸及績效(4E準(zhǔn)則)和法治(普遍性、合規(guī)性、公平性等)兩類價(jià)值體系間的協(xié)調(diào)與整合，更關(guān)系到現(xiàn)行財(cái)政支出管理體制、組織系統(tǒng)和執(zhí)行監(jiān)督的完善，背后更指向公共財(cái)政追求公信力與執(zhí)行力間的衡平。*盧揚(yáng)帆、謝良洲：《國內(nèi)績效預(yù)算：實(shí)踐轉(zhuǎn)型及法治化建設(shè)》，《中國社會(huì)科學(xué)內(nèi)部文稿》2017年第1期。但其導(dǎo)致的一個(gè)直接影響是，當(dāng)我們?cè)谠u(píng)價(jià)過程時(shí)，主要采用的是組織機(jī)構(gòu)健全性、管理制度完備性、實(shí)施過程規(guī)范性、財(cái)務(wù)執(zhí)行合規(guī)性和項(xiàng)目監(jiān)管有效性等指標(biāo)；而在評(píng)價(jià)結(jié)果時(shí)，又會(huì)采用完成進(jìn)度與質(zhì)量、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與可持續(xù)性、公眾滿意度等指標(biāo)。這兩個(gè)維度之間關(guān)系究竟如何界定和理順，或者說指標(biāo)重要程度(權(quán)重)如何分配，則是進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政績效評(píng)價(jià)所要破解的現(xiàn)實(shí)難題。

圖2 G省部分財(cái)政支出績效過程評(píng)分與結(jié)果評(píng)分對(duì)比

三是技術(shù)路徑上評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金向評(píng)價(jià)一般支出擴(kuò)展，容易受到財(cái)政公共性目標(biāo)和結(jié)果不易測量的困擾。相對(duì)而言，財(cái)政專項(xiàng)資金有著目標(biāo)明確、用途具體、績效易于測量等特征，近似于傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)，故可以在一定程度借用其成型的理論方法。但是，在技術(shù)層面上對(duì)一般性財(cái)政支出進(jìn)行績效評(píng)價(jià)則面臨更多挑戰(zhàn)。一是其績效目標(biāo)往往更難量化，績效也更難衡量。理論上，公共財(cái)政支出的績效目標(biāo)大都是難以清晰界定或不可量化的，因?yàn)榉彩悄繕?biāo)明確、定量分解的工作都應(yīng)交由市場負(fù)責(zé)，政府的職能在于彌補(bǔ)市場失靈，故體現(xiàn)為普惠性而非競爭性、福利性而非效率性、保障性而非效益性導(dǎo)向。二是不存在資金使用績效，其受益者不是資金管理使用的責(zé)任主體，反而是政府的服務(wù)對(duì)象，即承擔(dān)資金落實(shí)、分配和支付的政府部門(資金管理績效和監(jiān)督績效)才是評(píng)價(jià)重點(diǎn)(服務(wù)對(duì)象滿意度構(gòu)成管理績效的重要內(nèi)容)。那么，評(píng)價(jià)這類資金就需要我們更加科學(xué)的設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和選擇評(píng)分方法，以實(shí)現(xiàn)資金管理績效與使用績效的妥善銜接、過程控制與結(jié)果導(dǎo)向的有效協(xié)調(diào)。雖然截至目前，分類或一般性財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)還僅停留在設(shè)想階段，特別是還沒有針對(duì)其進(jìn)行區(qū)別于財(cái)政專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)技術(shù)體系設(shè)計(jì)，但兩者在目標(biāo)屬性和績效構(gòu)成等方面的顯著差異，無疑將成為這一進(jìn)程實(shí)施的主要障礙。

四是財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的目標(biāo)導(dǎo)向是推進(jìn)預(yù)算民主進(jìn)程，而單純?cè)u(píng)價(jià)支出績效則無法觸動(dòng)收入體制的深層變革?？冃гu(píng)價(jià)屬民主建設(shè)范疇，不僅體現(xiàn)在評(píng)價(jià)主體的廣泛性(民間組織和公眾參與)，更體現(xiàn)在其監(jiān)督和糾錯(cuò)政府(提供政府行為理想標(biāo)準(zhǔn)，即回應(yīng)社會(huì)需要)的本質(zhì)取向。推進(jìn)預(yù)算民主是財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的根本目的，然而在更廣闊的視野下，我們發(fā)現(xiàn)這一思路其實(shí)存在天然的缺陷。邏輯上講，收入和支出構(gòu)成財(cái)政預(yù)算的兩個(gè)“臂膀”，并且兩者是息息相關(guān)的。那么，長期以來我們的財(cái)政績效評(píng)價(jià)僅關(guān)注到財(cái)政支出方面，這不能不說是“治標(biāo)未治本”。從現(xiàn)實(shí)看：其一，盡管我國財(cái)政收入長期保持較高增速，但與財(cái)政支出的剛性增長仍存在落差，收支缺口不斷擴(kuò)大，若要彌合或改善這一缺口，單從支出端著手顯然不足以解決問題，需要切實(shí)改善財(cái)政收入績效，增強(qiáng)收入和支出績效管理的聯(lián)動(dòng)性；其二，財(cái)政支出不足或績效不彰在相當(dāng)程度上可以說是財(cái)政收入管理未強(qiáng)調(diào)績效所致，因?yàn)榈胤截?cái)政如果增收的方式不對(duì)，很可能導(dǎo)致支出過度。例如，通過負(fù)債增加短期收入，實(shí)際上是提高了長期財(cái)政支出的壓力；其三，收入是支出的源泉，評(píng)價(jià)財(cái)政收入績效是財(cái)政支出決策的重要依據(jù)，反之亦然，科學(xué)評(píng)價(jià)財(cái)政績效有助于公共財(cái)政量入為出、增強(qiáng)支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的科學(xué)性?？傊茖W(xué)的財(cái)政績效評(píng)價(jià)應(yīng)包含收入和支出兩方面的績效評(píng)價(jià)。

四、深化我國財(cái)政績效評(píng)價(jià)的幾點(diǎn)建議

財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)是推進(jìn)財(cái)政和國家治理現(xiàn)代化的重要手段。如何推進(jìn)財(cái)政績效評(píng)價(jià)？深化財(cái)政體制改革和完善國家治理現(xiàn)代化手段？從理論角度看，其關(guān)鍵要點(diǎn)有三：一是完善我國財(cái)政績效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)。由于我國財(cái)政績效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)不足，各地在實(shí)踐中出于自發(fā)理性，對(duì)評(píng)價(jià)目的、價(jià)值導(dǎo)向和功能定位等認(rèn)識(shí)含混，過程控制人為干預(yù)明顯；二是評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一部署，尤其是缺少一個(gè)既有權(quán)威性又有公信力的機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)評(píng)價(jià)，有關(guān)評(píng)價(jià)決策、組織、實(shí)施和評(píng)議等關(guān)聯(lián)主體的權(quán)責(zé)、運(yùn)行機(jī)制不甚明晰；三是評(píng)價(jià)范圍及關(guān)注視域偏頗，局限于財(cái)政支出績效，無法消除我國財(cái)政收支總量與結(jié)構(gòu)失衡的深層困擾。而這些問題的解決有賴于以下方面的突破：其一，完善中國特色財(cái)政績效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)，包括評(píng)價(jià)價(jià)值目標(biāo)、功能定位、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)和實(shí)踐原則，即遵循其價(jià)值理性與工具理性的雙重耦合，追求公共財(cái)政公信力與執(zhí)行力的提升；其二，明確評(píng)價(jià)主體尤其是牽頭部門，確立一個(gè)兼具權(quán)威性和公信力的機(jī)構(gòu)開展主導(dǎo)評(píng)價(jià)，推動(dòng)相關(guān)條件的健全完善；其三，加快健全評(píng)價(jià)內(nèi)容與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將評(píng)價(jià)視點(diǎn)和重心從傳統(tǒng)的支出績效向收入績效延伸，形成全面完整的財(cái)政績效評(píng)價(jià)體系。

相關(guān)的政策建議：一是確立人大主導(dǎo)、政府部門協(xié)同、第三方實(shí)施的評(píng)價(jià)組織模式。人大主導(dǎo)評(píng)價(jià)是指由各級(jí)人大掌握評(píng)價(jià)權(quán)，進(jìn)而決定評(píng)價(jià)組織者(為政府相關(guān)部門)和實(shí)施者(專業(yè)第三方機(jī)構(gòu))及其工作機(jī)制的組織模式，它具有評(píng)價(jià)權(quán)的統(tǒng)一和權(quán)威、實(shí)施權(quán)相對(duì)獨(dú)立以及評(píng)價(jià)效率和結(jié)果應(yīng)用有保障的特點(diǎn)。作為一種新的理論設(shè)想和頂層架構(gòu)，它不僅強(qiáng)化了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)，明確了評(píng)價(jià)相關(guān)主體權(quán)責(zé)和運(yùn)行機(jī)制，而且維護(hù)了評(píng)價(jià)公信力和組織效率，有助于評(píng)價(jià)的法制健全。二是探索財(cái)政收入-支出績效聯(lián)動(dòng)的評(píng)價(jià)機(jī)制，包括其技術(shù)體系和問責(zé)程序。財(cái)政收入績效評(píng)價(jià)是新的概念范疇，旨在從技術(shù)上科學(xué)(定量)評(píng)估財(cái)政收入規(guī)模及結(jié)構(gòu)的合理性，進(jìn)而為我國財(cái)稅體制(稅費(fèi)負(fù)擔(dān)及結(jié)構(gòu))改革與現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建提供依據(jù)。只有通過收入-支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果的彼此銜接，塑造層次清晰、指向明確、量入為出、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的財(cái)政績效評(píng)價(jià)機(jī)制，才能真正觸及我國財(cái)政管理體制的根基，從而有效推動(dòng)績效財(cái)政的建立。