●馬海濤 彭倩茜

馬海濤，現(xiàn)任中央財經(jīng)大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師。畢業(yè)于中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院，獲經(jīng)濟學(xué)博士學(xué)位。享受國務(wù)院政府特殊津貼，入選“全國文化名家暨四個一批人才工程”,萬人計劃哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)軍人才,“新世紀百千萬人才工程（國家級）”、教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”、財政部“跨世紀青年學(xué)科帶頭人”，被評為“北京市教學(xué)名師”、“北京市青年骨干教師”、“北京市育人標(biāo)兵”，北京市文化宣傳系統(tǒng)“四個一批”人才，“首都勞動獎?wù)隆鲍@得者。

兼任中國財政學(xué)會副秘書長，教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會委員，全國資產(chǎn)評估專業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會秘書長，國家社科基金評審專家，全國高校財政學(xué)教學(xué)指導(dǎo)委員會理事長，全國政府預(yù)算研究會會長，中國職業(yè)教育學(xué)會學(xué)術(shù)委員會委員，中國財政學(xué)會縣級財政研究會副會長，中國農(nóng)村財政研究會常務(wù)理事，中國財政學(xué)會財政史研究會、基礎(chǔ)理論研究會常務(wù)理事，北京市財政學(xué)會常務(wù)理事兼副秘書長，財政部教材編審委員會委員，財政部高級技術(shù)職務(wù)評審委員會委員，北京市人大常委會預(yù)算監(jiān)督顧問。被聘為河北大學(xué)、新疆財經(jīng)大學(xué)、山東財經(jīng)大學(xué)、安徽財經(jīng)大學(xué)、內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)、上海立信會計學(xué)院、廣西財經(jīng)學(xué)院、西安財經(jīng)學(xué)院、銅陵學(xué)院等高?？妥淌?。

研究領(lǐng)域為財政理論與政策、財稅管理。曾主持國家社會科學(xué)基金重點項目、一般項目，教育部人文哲學(xué)科學(xué)基地重點項目，財政部、國家發(fā)改委、勞動社會保障部，國家國有資產(chǎn)管理委員會，科技部，世界銀行及亞洲開發(fā)銀行等課題四十余項。在《新華文摘》《財貿(mào)經(jīng)濟》《財政研究》《稅務(wù)研究》等學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表論文200余篇，出版學(xué)術(shù)著作10余部（包括主編和合著），出版教材20余本（包括國家精品教材），15項成果獲省部級獎勵。曾多次赴美國、英國、法國、加拿大、澳大利亞、意大利、丹麥、日本、俄羅斯、烏克蘭、越南、香港和臺灣等國家和地區(qū)進行學(xué)術(shù)交流或訪學(xué)。

2013年7月到中南海參加李克強總理主持召開的經(jīng)濟專家座談會，就我國財稅改革問題做了專題匯報。

人生百年，立于幼學(xué)。學(xué)前教育是個人接受教育的開端，是社會重要的公益和普惠事業(yè)。黨的“十九大”報告提出，“要推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展……辦好學(xué)前教育……努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育。”教育部部長陳保生提出，2020年要實現(xiàn)把普惠性幼兒園占比提高到80%以上，毛入園率提高到85%的目標(biāo)②。政府近年來的種種舉措均凸顯了我國現(xiàn)階段發(fā)展學(xué)前教育的急切需求與民生所向。早在2010年我國發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》③（中發(fā)〔2010〕12號）就明確提出要建立“政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制，力爭到2020年基本普及學(xué)前教育”，并有針對性地提出了“三步走”④戰(zhàn)略,目前我國已經(jīng)處于“三步走”的最后一個階段。但是長期以來重視高等教育而忽視學(xué)前教育的國情、“以縣為主”的財政投入模式、學(xué)前教育自身經(jīng)濟轉(zhuǎn)換的低效率和長周期使得我國學(xué)前教育發(fā)展受限，財政性經(jīng)費投入的總量和結(jié)構(gòu)的不合理性進一步凸顯。2017年曝光的北京市紅黃藍新天地幼兒園、上海攜程親子園等一系列虐童違法事件，更是集中凸顯了我國目前學(xué)前教育發(fā)展過程中存在的種種不合理因素。因此制定和實施促進我國學(xué)前教育發(fā)展的財政政策，對于優(yōu)化財政性教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)、提升我國公民素質(zhì)、保障社會民生需求、增強國家文化自信和軟實力具有積極作用。

一、學(xué)前教育發(fā)展的重要意義

學(xué)前教育指的是針對3-7歲的學(xué)齡前幼兒實施的保育和教育。作為公民個人接受教育的第一環(huán)節(jié)和起始階段，其重要性不言而喻，學(xué)前教育發(fā)展的質(zhì)量直接決定著公民個人的成長健康，維系著億萬家庭的切身幸福，關(guān)系到國家和民族的發(fā)展未來。

（一）二胎政策加大教育需求

2016年我國《人口與計劃生育法》對計劃生育國策做出修改，將原本“提倡一對夫婦生育一個子女”更改為“提倡一對夫婦生育兩個子女”，我國開始進入全面開放二胎政策的發(fā)展新時期。根據(jù)國家統(tǒng)計局測算，政策實施后我國每年將計劃增加300萬新生兒，按照我國目前學(xué)前教育采取的三年學(xué)制，預(yù)計到2020年，我國在園幼兒數(shù)將增加900萬人次，相當(dāng)于2016年全國4413.86萬在校幼兒數(shù)的四分之一⑤。加之中國社會老齡化的不斷加劇，一對年輕夫妻負責(zé)養(yǎng)育兩個孩子，贍養(yǎng)四個老人的家庭結(jié)構(gòu)成為中國社會的主要家庭構(gòu)成模式，這使得年輕人家庭負擔(dān)偏重。而農(nóng)村家庭外出勞務(wù)導(dǎo)致的留守兒童和孤寡老人現(xiàn)象更是加劇了社會矛盾。由此可以看出，學(xué)前教育的發(fā)展與完善，對減少家庭負擔(dān)、解放青壯年生產(chǎn)力和營造老有所養(yǎng)、老有所樂的社會氛圍等都具有正向推動作用，能切實保障各年齡段公民的社會福利和生活權(quán)益。因此，國家財政應(yīng)該大力扶持學(xué)前教育，引導(dǎo)該領(lǐng)域充分完善的發(fā)展，切實保障民生利益。

（二）影響后續(xù)教育發(fā)展質(zhì)量

古語有云“三歲看到小，七歲看到老”。學(xué)前教育作為個人接受教育的起點，對后續(xù)教育的發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)性作用，會產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的直接影響。心理學(xué)的“人格發(fā)展論”表明，早前的學(xué)前教育對兒童的智力開發(fā)、體力發(fā)展和情商提升等諸多方面均能產(chǎn)生持久性影響，直接決定了兒童的自我認知、情感培育、語言能力和學(xué)習(xí)方式。而幼兒時期的心理健康對成年后是否能夠形成健全的人格和發(fā)展良好的社會關(guān)系具有決定性的作用，3-6歲所形成的對世界的認知更是直接影響了學(xué)習(xí)后續(xù)知識的能力和高等教育所取得的成績。美國諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主詹姆斯·赫克曼(JamesHeckman)通過研究測算得出，在0-3歲教育投資1元錢會有18元的回報，3-4歲是7元，義務(wù)教育是3元，高等教育是1元⑥。據(jù)此可以看出，教育事業(yè)隨著教育層次的提升而呈現(xiàn)出教育回報遞減、成本遞增的趨勢，而作為最早前階段的學(xué)前教育，其資本投入則會帶來最大化的資本收益。因此，重視學(xué)前教育的發(fā)展是建設(shè)教育強國的必然要求，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的時代要求。

（三）提升國家綜合競爭能力

黨的十九大報告指出,“要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè),建設(shè)教育強國是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程?！睂W(xué)前教育作為我國教育體系的起始環(huán)節(jié)，是提高國民素質(zhì)的奠基階段和培育國家人才資源、提升國家競爭力的第一戰(zhàn)場。目前很多國家都把學(xué)前教育的發(fā)展放在國民教育發(fā)展的突出位置，OECD國家學(xué)前教育的預(yù)算占到教育總預(yù)算的10%左右，且公費學(xué)前教育占全部學(xué)前教育的90%以上。學(xué)前教育發(fā)展的程度不僅關(guān)乎著公民個人的自我發(fā)展，更能直接影響到國家的興衰榮辱。因此，教育強國作為我國的長期發(fā)展戰(zhàn)略，在免費義務(wù)教育取得新進展、高等教育邁向新階段的時期，我國更應(yīng)加快推動學(xué)前教育的普及化和均等化。加大對學(xué)前教育的財政投入，擴大學(xué)前教育的普及程度，減少地區(qū)、城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展差距。這對于進一步提升全體國民的基本素質(zhì)和思想道德水平，增強我國的文化發(fā)展軟實力和民族自信，實現(xiàn)從“人力資源大國”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭肆Y源強國”具有舉足輕重的重要意義。

二、當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展存在的問題

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和教育強國戰(zhàn)略的實施,近年來我國教育事業(yè)的發(fā)展與改革、現(xiàn)代化和均等化都取得了長足進步。對教育領(lǐng)域的財政支出力度不斷增大,國家財政性教育經(jīng)費支出⑦占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重進入“后4%”時代。然而在免費義務(wù)教育的普及和發(fā)展取得世界矚目成就、高等教育面向世界前沿大力推進 “世界一流大學(xué)”和“世界一流學(xué)科”的“雙一流建設(shè)”的時候，我國的學(xué)前教育卻長期存在發(fā)展不充分、不均等、不同步的問題。

（一）財政經(jīng)費投入較低，地方財政負擔(dān)較大

2010年，時任總理溫家寶提出，要將學(xué)前教育經(jīng)費列入各級政府財政預(yù)算中，新增的教育經(jīng)費要向?qū)W前教育領(lǐng)域傾斜的發(fā)展要求。從總量上來看，自2005年起,我國學(xué)前教育的經(jīng)費保持良好的態(tài)勢逐年遞增，在全國教育經(jīng)費總支出中的占比不斷提高，并于2012年首次實現(xiàn)了 《中國教育改革和發(fā)展綱要》⑧（中發(fā)〔1993〕3號）提出的國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值 （GDP）的比重達4%的目標(biāo)，2017年學(xué)前教育總支出達2426.74億元，再創(chuàng)歷史新高。但從結(jié)構(gòu)上來看，在學(xué)前教育全部教育經(jīng)費中，國家財政性教育經(jīng)費占比由2005年的62.86%下降到2015年的46.86%，公共財政預(yù)算教育經(jīng)費占比由59.38%下降到44.05%，目前雙雙低于50%。這反映出近年來我國學(xué)前教育發(fā)展雖取得一定成就,但政府主導(dǎo)作用和重視程度逐漸減弱，學(xué)前教育經(jīng)費大部分由家庭承擔(dān)，市場化趨勢明顯。

橫向?qū)Ρ炔煌慕逃A段，將教育按學(xué)歷層級劃分為四個層次后，2016年我國不同層級的財政性教育經(jīng)費投入占比從高到低依次是：小學(xué)教育、高等教育、中等教育、學(xué)前教育，其中學(xué)前教育經(jīng)費投入只占到經(jīng)費總投入的7.21%。從各級教育生均公共財政預(yù)算經(jīng)費來看（表1），以學(xué)前教育經(jīng)費投入為1，高等教育經(jīng)費投入與其比值由2007年的1∶13.69（即國家財政對一個大學(xué)生的經(jīng)費投入相當(dāng)于13.69個學(xué)前教育兒童投入總和）下降到2015年的1∶4.72。雖比值有所降低，且學(xué)前教育的生均投入逐年遞增，但還是存在較大差距，因此可以看出，目前我國各教育層次不均衡性較大，學(xué)前教育投入為所有教育層次中的最低者。

根據(jù)資料顯示，近年來公共財政預(yù)算教育經(jīng)費中來源于地方政府的財政資金均占到總投入的99%以上。根據(jù)我國長期以來學(xué)前教育經(jīng)費主要由縣級以下政府負責(zé)的國情，中央和省級政府對這一領(lǐng)域的投入相對較少，從2009年開始，中央不再直接向地方進行學(xué)前教育投入，而是采用轉(zhuǎn)移支付的方式，除了少數(shù)省份以外，大部分地區(qū)的學(xué)前教育財政投入壓力都轉(zhuǎn)移到了區(qū)縣級政府。但是縣級政府財力薄弱，且學(xué)前教育發(fā)展情況不作為官員績效考核的重要指標(biāo)，因此政府投入學(xué)前教育的激勵不夠，主動性較差，穩(wěn)定性不強，這直接導(dǎo)致學(xué)前教育供給不足，出現(xiàn)“入園難”和“入園貴”的社會現(xiàn)象。

表1 2007-2015年各級教育生均公共財政預(yù)算經(jīng)費及比值情況 單位:元/人

（二）學(xué)前教育供給不足，城鄉(xiāng)地區(qū)差異較大

近年來，我國學(xué)前教育取得了較快發(fā)展,2017年，全國共有在校學(xué)齡前兒童4600萬人，幼兒園、親子園等形式的學(xué)前教育機構(gòu)數(shù)、學(xué)校教職工數(shù)、專任教師數(shù)等呈快速化的穩(wěn)步增加。學(xué)前三年毛入園率從2007年的44.6%提高到了2016年的77.4%,但是距離2020年基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，學(xué)前教育毛入園率達85%的目標(biāo)依舊有差距。結(jié)合二胎政策的合理人口預(yù)期，我國未來學(xué)前教育的毛入園率下行壓力較大，供需矛盾將進一步加劇。

分地區(qū)來看，學(xué)前教育毛入園率與經(jīng)濟發(fā)展程度呈高度正相關(guān)關(guān)系，大體上呈現(xiàn)出東部沿海地區(qū)最高，中部次之，西部經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)最低的局面，其中入園率最高為上海，最低為西藏。這也從側(cè)面反映出地方政府作為學(xué)前教育的主要提供者，學(xué)前兒童的發(fā)展受其財力的影響較大。分城鄉(xiāng)來看，我國目前學(xué)前教育的發(fā)展具有“城市擠，農(nóng)村缺”的特點，進一步可概括為呈現(xiàn)出城市“貴族化”，農(nóng)村“地攤化”的“冰火兩重天”局面⑨。當(dāng)前我國“社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。城鎮(zhèn)居民可支配收入的提高、對子女教育事業(yè)的重視以及對高品質(zhì)生活的追求使得其對學(xué)前教育質(zhì)量的要求提高，城市中各類型的“雙語幼兒園”“國際幼兒園”以及部分老牌的公立幼兒園受到追捧，大量贊助生、插班生的出現(xiàn)進一步加劇了“入園難”、“入園貴”的社會現(xiàn)象。反觀農(nóng)村地區(qū)，由于市場經(jīng)濟對于規(guī)模不經(jīng)濟的避讓，部分人口較少、經(jīng)濟較差的農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)沒有正規(guī)幼兒園的情況，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展一片空白。即使較為分散的幾個村落實現(xiàn)了聯(lián)合辦學(xué)，也面臨著經(jīng)費緊缺，生源不穩(wěn)定，教師資源不能滿足需求的問題，無法實現(xiàn)高質(zhì)量的學(xué)前教育，阻礙了扶貧攻堅工作的進程和人民對美好生活的向往。

（三）立法機制不完善，教育體制不健全

從中國成立初期開始，我國就提倡加快發(fā)展高等教育，集中力量培育少數(shù)領(lǐng)域的專家和科研人才，加快實現(xiàn)科技化、工業(yè)化和現(xiàn)代化。改革開放前，國家財政性教育經(jīng)費的投資重心一直集中于高等教育和科研領(lǐng)域，用于基礎(chǔ)教育的經(jīng)費非常少，用于學(xué)前教育的經(jīng)費更是少之又少。不同于國家對義務(wù)教育和高等教育一直以來的重視，我國現(xiàn)階段缺乏關(guān)于學(xué)前教育的實際成文法。與之相關(guān)的一些法規(guī)文件，例如《幼兒管理條例》《加強學(xué)前班工作意見》等也只是根據(jù)《中華人民共和國教育法》而制定的一些規(guī)章制度，并不具有國家基本法的效力，對公眾的約束力較低，規(guī)范性也不強。

目前我國的學(xué)前教育機制的不完善具體表現(xiàn)在兩個方面。一方面是民辦教育占據(jù)學(xué)前教育機構(gòu)的大多數(shù)。2015年，全國共有幼兒園22.37萬所，其中民辦幼兒園14.65萬所，占65.44%，民辦幼兒園在園人數(shù)占總?cè)藬?shù)的53.99%,由此可見，民辦幼兒園已成為幼兒教育行業(yè)的主力軍⑩。另一方面是各類幼兒園均存在不同程度的收費混亂、質(zhì)量低下的問題11。公立幼兒園收費標(biāo)準雖執(zhí)行國家教育部門統(tǒng)一定價，但依舊存在違規(guī)收取贊助費、擇園費的情況。同時，學(xué)前教育機構(gòu)通過開辦興趣班、特長班、培訓(xùn)班等巧立名目，變相收取其他額外費用，種類繁多花樣百出且收費較高，這直接加大了家庭的教育成本負擔(dān)。而民辦幼兒園則兩極分化較為嚴重，以“國際幼兒園”“雙語幼兒園”為代表的高端貴族幼兒園，其收費為公立幼兒園的數(shù)倍，甚至高達每年數(shù)十萬的天價。而部分未取得辦園資質(zhì)的非正規(guī)幼兒園，為了搶奪生源以增加利潤，以極低的入園費加以宣傳，吸引低收入群體，但在實際辦學(xué)中，則根本無法為幼兒提供基本的保育和教育服務(wù)，導(dǎo)致違法案件頻發(fā)，阻礙了我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

（四）優(yōu)秀師資缺口較大，教學(xué)質(zhì)量亟待提高

教育事業(yè)，教師為先。我國教育部規(guī)定學(xué)前教育教師和幼兒人數(shù)的比例為1∶15，保育員和幼兒人數(shù)的比例為1∶30，同時不論班級大小，每個班至少需配備兩個教師和一個保育員，且必須為正式員工編制。教育部部長陳保生指出，目前國內(nèi)學(xué)前教育教師缺口為71萬，保育員缺口為76萬，等到2020年第一批“二胎寶寶”入學(xué)后，這一缺口將會增加到100萬教師和90萬保育員。同時，通過一系列學(xué)前教育領(lǐng)域虐待兒童的違法事件可以看出，我國學(xué)前教育領(lǐng)域優(yōu)秀教師的數(shù)量、質(zhì)量、專業(yè)匹配度以及穩(wěn)定性與實際發(fā)展需求不相匹配，農(nóng)村教師的質(zhì)量更是無從說起。

同時，除了教師資源這一軟件投入不足，我國學(xué)前教育的校舍面積、教學(xué)儀器設(shè)備、教材數(shù)目、玩具用品、餐飲食物等硬件設(shè)備也存在一定程度上的問題。特別是農(nóng)村地區(qū)和部分無證經(jīng)營的“黑園”所集中暴露出來的辦學(xué)配套設(shè)施的不完善，更是集中說明了我國目前學(xué)前教育發(fā)展的不規(guī)范性和質(zhì)量的低下性。

三、財政支持學(xué)前教育的必要性

（一）學(xué)前教育具有準公共產(chǎn)品屬性

廣義的教育在經(jīng)濟性質(zhì)上被認為是一種混合產(chǎn)品，因為其既可以由私人提供，也可以由政府提供。但根據(jù)教育層級將其劃分為四個層次后，各階段的經(jīng)濟性質(zhì)才能被準確界定。對于學(xué)前教育來說，不同于高等教育受教育者所獲得的技能和知識能直接為其個體帶來高薪工作和優(yōu)質(zhì)生活的特點，學(xué)前教育獲得的更多的是社會性、同質(zhì)化和外在化的效益，具有啟蒙智力、認知世界、強化道德素養(yǎng)的作用。同時不同于高等教育的入學(xué)資格由區(qū)別化的選拔性考試所決定的特點，學(xué)前教育在國家的教育強國戰(zhàn)略體系中，被定義為是具有普惠性和公益性的公共產(chǎn)品，要求每一個公民都可以平等地、無差別地享有這種社會服務(wù)，任何人都不能被排除在外，任何人的權(quán)益也不會因為其他人享有這種服務(wù)而受到影響。但是，由于目前我國學(xué)前教育尚未上升到國家法定的義務(wù)教育范圍之列，因此，學(xué)前教育尚不具有法定性、強制性和無償性的特點，只能部分滿足純公共產(chǎn)品非排他性和非競爭性的原則12，可以被視為應(yīng)由政府提供的準公共產(chǎn)品。

（二）學(xué)前教育具有較強的正外部性

學(xué)前教育不僅包括了孩童時期啟蒙階段的世界認知，更包括了公民思想道德和學(xué)習(xí)能力的培養(yǎng)，是通往高等教育的必經(jīng)之路，成為知識技術(shù)轉(zhuǎn)化為高科技生產(chǎn)力的基礎(chǔ)，能夠有效預(yù)防違法犯罪，提高家庭個人幸福感，促進代際收入流動、維護社會發(fā)展穩(wěn)定，推動社會經(jīng)濟、政治、文明的全面進步，具有很強的正外部性。根據(jù)佩里學(xué)前教育跟蹤調(diào)查 （ThePerry preschoolprogram）13結(jié)果顯示，對整個社會而言，女性的學(xué)前教育收益率大于男性；對個人而言，男性的學(xué)前教育收益率則大于女性，總體而言，學(xué)前教育的社會收益率要遠大于個人收益率。由于教育事業(yè)自身的特性，學(xué)前教育屬于準公共產(chǎn)品，義務(wù)教育屬于純公共產(chǎn)品，而后續(xù)的高等教育則屬于混合公共產(chǎn)品，隨著教育層次的不斷推進，教育事業(yè)的外部性呈逐漸下降趨勢（圖1）。國家財政的功能為提供公共產(chǎn)品，擴大全社會的正外部性，因此，在我國義務(wù)教育發(fā)展取得極大進展的同時，財政性教育經(jīng)費應(yīng)該對學(xué)前教育領(lǐng)域進行適度傾斜。

圖1 教育層次與外部性關(guān)系圖

（三）學(xué)前教育發(fā)展特點對政府提供的要求

政府理應(yīng)在教育資源的提供和分配方面承擔(dān)主要責(zé)任，特別是在學(xué)前教育領(lǐng)域內(nèi)，如果政府不能公平地、均等地、無差別地提供這一服務(wù)，可以被認為是政府的失職，這是由學(xué)前教育準公共物品的特性和其極強的正外部性所要求的。目前我國學(xué)前教育存在資源配置不合理的問題，需要政府介入和支持這一領(lǐng)域的發(fā)展，其原因是學(xué)前教育自身特點造成的：第一，學(xué)前教育經(jīng)濟轉(zhuǎn)化度不高。相較于高等教育的科研成果、實驗結(jié)果、理論技術(shù)能快速形成經(jīng)濟價值而言，學(xué)前教育自身經(jīng)濟轉(zhuǎn)化程度不高，教育內(nèi)容大多是思想道德、認識世界等不具有經(jīng)濟轉(zhuǎn)換度的知識。第二，學(xué)前教育作為普惠性和公益性的教育階段，未對受眾群體進行篩選，專門化培養(yǎng)的可能性較低，不具備明顯的人才特征。第三，學(xué)前教育是收入二次分配的途徑之一。開展普惠性學(xué)前教育，保障每一個兒童享有公平受教育的權(quán)利，是政府的責(zé)任，如果由私人辦學(xué)，則會因收入差距而造成教育缺失、思想僵化等危害社會民生利益的問題。第四，教育資本化投入具有較長的周期。教育作為一項人力資本，其轉(zhuǎn)化過程需要巨大的時間、人力和資金投入，目前教育市場發(fā)展的不均衡與不完善，使得低收入家庭的兒童接受教育需要信貸支持，但是資金供求雙方信息的不對稱性以及教育經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的不可測性使得金融部門不愿意輕易提供貸款，而由政府作為責(zé)任主體或者保證人，可以彌補資金的缺口，優(yōu)化來源渠道，使每一個公民能夠平等地享有受教育的權(quán)利。

四、促進學(xué)前教育發(fā)展的財政建議

（一）強化政府服務(wù)職責(zé)，加大公共財政投入

雖然我國目前財政性教育支出在GDP中的占比已成功邁入“后4%”時代，但是對比其他發(fā)達國家來看依舊存在較大差距，且不能滿足我國“教育強國、科技興國”的戰(zhàn)略發(fā)展需要。因此，隨著我國GDP總量的穩(wěn)步增長，我國應(yīng)進一步提高財政支出對教育領(lǐng)域的傾斜力度，加大對學(xué)前教育領(lǐng)域的政府投入，進一步優(yōu)化各教育層級的支出結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財政資金在國民收入二次分配領(lǐng)域中的調(diào)節(jié)作用，提高學(xué)前教育的普惠性和公益性，解決“入園難”、“入學(xué)貴”的問題，進一步促進我國教育事業(yè)的發(fā)展，提高公民素質(zhì)與文化水平。第一，應(yīng)加大對財政性學(xué)前教育經(jīng)費的投入力度。繼續(xù)深化改革學(xué)前教育經(jīng)費支出的責(zé)任劃分模式，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度，激發(fā)省級政府財政投入的動力，改變省際間學(xué)前教育財政投入“不中立”的現(xiàn)狀，提高資金使用效益和對幼兒的資助水平，強化各級政府提供教育公共服務(wù)的職能。第二，改革責(zé)任主體劃分“一刀切”的局面。對于學(xué)前教育財政投入的主體，可繼續(xù)采取“以縣為主”的模式，但是不能形成“一刀切”的局面，應(yīng)建立中央、省級、地（市）、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五位一體的財政投入機制，明確劃分各級政府職責(zé)和投入比例，根據(jù)各地發(fā)展情況，因地制宜確定各地區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費投入工作的主要承擔(dān)者。其中，貧困地區(qū)經(jīng)費投入主體盡量提高到中央和省級政府，發(fā)達地區(qū)的責(zé)任主體可適時下移到基層政府，適度減輕目前貧困地區(qū)縣級政府的教育財政壓力。第三，合理預(yù)測學(xué)前教育的民生需求。由財政部門和教育部門牽頭，結(jié)合“二胎政策”合理預(yù)測未來幾年學(xué)齡前幼兒人數(shù)的增長情況，測算全國以及各地區(qū)學(xué)前教育資金的缺口，根據(jù)摸底調(diào)查結(jié)果逐步提高財政性學(xué)前教育經(jīng)費的投入比例，對學(xué)前教育領(lǐng)域進行政策性扶持，擴大各層級學(xué)前教育的辦學(xué)規(guī)模和在園幼兒人數(shù)，以保證“二胎寶寶”正常入學(xué)。第四，鼓勵社會捐贈可抵減所得稅。對于通過民政部門或者有資質(zhì)的社會公益組織對學(xué)前教育機構(gòu)進行捐贈，以及資助貧困家庭受教育者的款項，在計算個人所得稅或者企業(yè)所得稅時，可以在一定比例內(nèi)進行抵免，并逐步提高允許抵免的比例，鼓勵全社會形成重學(xué)助學(xué)的良好風(fēng)氣。第五，適時將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范圍之列。根據(jù)發(fā)展實際，可以首先在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開展試點工作，根據(jù)先將義務(wù)教育向前增加一年到最后將三年制學(xué)前教育完全納入義務(wù)教育體系的思路進行全國性的改革工作。以義務(wù)教育法定的形式，確保每一個適齡兒童都能享受平等的、良好的、無差別的學(xué)前教育，提高學(xué)前教育的起點公平、過程公平和結(jié)果公平，促進我國社會民生全面發(fā)展，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

（二）推進教育服務(wù)均等化，減少地區(qū)城鄉(xiāng)差異

當(dāng)前，提高公共產(chǎn)品分配的均等化程度，確保每一個公民享受公平的基礎(chǔ)教育服務(wù)，是我國現(xiàn)階段民生工作開展的重點與核心。因此，針對我國目前學(xué)前教育長期存在的地區(qū)和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題，財政部門應(yīng)該創(chuàng)新思路，加大對各地區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費投入的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)力度，進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付方案。第一，對各地區(qū)財政投入進行分級管理和分類指導(dǎo)。打破之前均等化的中央財政投入模式，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際情況和地方政府財政能力，進行區(qū)別化的學(xué)前教育中央財政經(jīng)費投入，打破目前省級“財政不中立”的局面，減少地區(qū)之間的發(fā)展差距14。第二，采用財政獎勵代替?zhèn)鹘y(tǒng)補貼的方式。通過研究確定學(xué)前教育生均財政教育經(jīng)費標(biāo)準，再根據(jù)各地人口數(shù)進行經(jīng)費加總計算，作為中央對各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準，確保即使各地區(qū)人口數(shù)目不同，也能達到基本相同的教育水平。同時，將此統(tǒng)一的標(biāo)準作為對各地區(qū)學(xué)前教育工作進行績效評估的依據(jù)，對未達標(biāo)準的省份進行政策性幫扶，對績效較好的省份進行一定的獎勵，以促進我國各地區(qū)學(xué)前教育的均等化發(fā)展。第三，對老少邊窮地區(qū)進行適度資金傾斜。通過進一步優(yōu)化資金分配的方案，逐步提高政府在學(xué)前教育市場中的參與力度。結(jié)合全國上下目前正在開展的扶貧攻堅工作，制定相關(guān)的教育扶貧方案，并將貧困家庭適齡兒童入園率作為脫貧考核指標(biāo)之一，進一步督促和確保低收入家庭的子女能夠如期入學(xué)，享受平等的受教育權(quán)利。第四，啟動專項資金確保農(nóng)民工子女異地入學(xué)。通過開辦公益性幼兒園，擴大公立幼兒園招生名額及范圍，對農(nóng)民工隨遷子女進行財政補貼，減少財政部門實施學(xué)前教育管理的“真空地帶”，促進外來人口較多城市的轄區(qū)內(nèi)學(xué)前教育入園渠道的多元化，擴大學(xué)前教育的受眾范圍。第五，提高農(nóng)村地區(qū)的學(xué)齡前兒童入園率。通過進一步增加對農(nóng)村地區(qū)的財政投入，加大農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)，對校舍修建、教育設(shè)備采購等需要大批量資金投入的工作，進行財政直接撥付補貼。同時打破經(jīng)濟學(xué)“規(guī)模經(jīng)濟”的概念，采用就地建校、集中辦學(xué)，改善交通、住校管理等方式確保人數(shù)較少的村落也能平等地接受學(xué)前教育。對家庭經(jīng)濟極度困難的家庭，采取政府資助和提供無息貸款的方式，給予資金上的扶持，進一步擴大學(xué)前教育的普及程度和覆蓋范圍。

（三）財政支持民辦教育，政府監(jiān)督規(guī)范管理

目前，民辦學(xué)前教育機構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)占據(jù)了我國學(xué)前教育市場的“半邊天”，成為拉動我國學(xué)前教育發(fā)展的主力軍，對于擴大不同收入群體的受教育渠道具有重要作用，但是民辦教育在一定程度上也存在收費混亂、質(zhì)量較低的問題。因此，應(yīng)該正視民辦學(xué)前教育的優(yōu)缺點，通過采取財政政策揚長避短，助力我國學(xué)前教育市場的健康發(fā)展。第一，加快出臺《學(xué)前教育法》。通過制定并實施成文的法律，促進這一領(lǐng)域規(guī)范化、合法化、高質(zhì)量發(fā)展，確保學(xué)前教育包括民辦教育在內(nèi)的市場進入法制化發(fā)展的軌道。對學(xué)前教育機構(gòu)收費、基本辦學(xué)條件、教師知識水平等方面進行規(guī)范，從法律層面對出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象的機構(gòu)和個人進行責(zé)任追究。第二，改革民辦學(xué)前教育的身份確立。主要包括民辦教育機構(gòu)法人身份的確立和教師事業(yè)編制身份的確立。由于我國目前民辦教育大多被要求作為“民辦非企業(yè)單位”進行登記，使得民辦機構(gòu)的教師被視為企業(yè)職工，因此不能享受事業(yè)單位編制的待遇，在住房公積金繳納、基本社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險方面無法享受與公立學(xué)校教師同等的待遇，導(dǎo)致大量優(yōu)秀教師資源流失。因此，應(yīng)該按照《民辦教育促進法》對民辦學(xué)前教育身份進行重新確立，使其中的優(yōu)秀民辦學(xué)校享受跟公立學(xué)校同等的權(quán)利，進一步提升其社會地位。第三，對民辦學(xué)前教育機構(gòu)進行減免稅。對于初創(chuàng)時期的民辦類學(xué)前教育機構(gòu)，在其校舍建立時，進行部分減免稅，確保其在土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅方面享受跟公立機構(gòu)同等的免稅條件，對其采購的固定資產(chǎn)進行加速折舊，對教學(xué)設(shè)備進行免稅優(yōu)惠，進一步提高民眾創(chuàng)辦優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育機構(gòu)的積極性。第四，以獎代補提高民辦教育辦學(xué)質(zhì)量。根據(jù)地區(qū)實際發(fā)展情況，對民辦教育的獎勵內(nèi)容、獎勵標(biāo)準和獎勵對象進行確定，監(jiān)督財政資金的具體使用情況，對資金的使用效益進行績效評估，根據(jù)評估結(jié)果對優(yōu)秀的學(xué)校進行獎勵，對連續(xù)多次不合格或者辦學(xué)質(zhì)量較差存在違法現(xiàn)象的學(xué)校進行取締，取消其辦學(xué)資格，并禁止主要負責(zé)人再次進入教育行業(yè)。

（四）重視教師隊伍建設(shè)，著力提高辦學(xué)質(zhì)量

教師乃教育事業(yè)的靈魂所在，培育優(yōu)秀的教師資源是提高學(xué)前教育質(zhì)量最為直接有效的方法，因此，我國應(yīng)重視對優(yōu)秀教師隊伍的建設(shè)，以適應(yīng)新時期公眾對學(xué)前教育的嚴要求和高期待，為打造教育強國戰(zhàn)略奠定堅實的基礎(chǔ)。第一，提高教師的數(shù)量和質(zhì)量。中央財政應(yīng)撥付專項資金用于對師范類學(xué)校的財政補貼以及對各學(xué)歷層次師范生的資助，擴大師范類學(xué)校的招生數(shù)量，加大對地方性專科等非重點師范類院校的扶持力度，科學(xué)制定幼兒教師的整體培養(yǎng)方案，完善課程體系，創(chuàng)新培養(yǎng)方式，全面提高幼兒教師的道德素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平。第二，嚴格把握教師招聘環(huán)節(jié)。制定符合實際需要的教師招聘計劃，深化學(xué)前教育機構(gòu)人事制度改革，逐步提高招聘中對于教師學(xué)識能力、教育層次、道德素質(zhì)的要求，嚴把用人關(guān)，從源頭上保證教師隊伍的專業(yè)化程度。第三，提高教師群體的待遇。提高財政對學(xué)前教育教師的工資撥付標(biāo)準，重點提高對貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)教師的財政投入，增加教師這一職業(yè)的吸引力，提高教師群體的社會地位，確保教師資源的充足與穩(wěn)定。第四，加強對學(xué)前教育機構(gòu)的財政監(jiān)督。制定公立幼兒園的收費標(biāo)準，加強對民辦幼兒園的收費管理，同時建立教育信息管理系統(tǒng)，對登記在案有資質(zhì)的學(xué)前教育機構(gòu)進行實時監(jiān)管，對各機構(gòu)幼兒數(shù)量、學(xué)籍、健康情況以及教師的數(shù)量、資質(zhì)、待遇等進行信息匯總，對教師與幼兒數(shù)量比例低于國家標(biāo)準的學(xué)校進行整改，合理調(diào)節(jié)教師資源的匹配程度。第五，對優(yōu)秀教師進行財政獎勵。從國家層面對具有杰出貢獻的優(yōu)秀教師代表進行獎勵，以國家財政專項撥款的形式，設(shè)置獎勵基金和津貼補貼，對其個人所得稅或企業(yè)所得稅進行適當(dāng)減免，引導(dǎo)全社會形成尊師敬師、重學(xué)治學(xué)的良好風(fēng)氣，促進我國新時期教育事業(yè)的進一步飛躍。

政府具有確保公民享有公平受教育權(quán)利的職責(zé)，而所謂公平是指起點公平、過程公平和結(jié)果公平，學(xué)前教育作為公民一生中接受教育的起點，其發(fā)展的均等化與充分性與否，是受教育公平與否最為直接的體現(xiàn)。為進一步促進我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，全面提升學(xué)前教育的規(guī)模和質(zhì)量，應(yīng)制定長期和短期兩個目標(biāo)。短期來看，應(yīng)重視學(xué)前教育這一國民教育目前發(fā)展中存在的短板，加大學(xué)前教育財政投入的力度，改革現(xiàn)行學(xué)前教育“以縣為主”的資金投入模式，培育優(yōu)勢師資力量，扶持優(yōu)質(zhì)民辦教育，結(jié)合各地區(qū)實際情況制定財政政策以促進我國學(xué)前教育的均等化發(fā)展。長期來看，應(yīng)結(jié)合我國現(xiàn)階段人們對于美好生活的向往與追求，適應(yīng)新時期社會基本矛盾的變化，順應(yīng)新趨勢，實現(xiàn)新期待，逐步把三年制學(xué)前教育納入我國義務(wù)教育體系，以法定的形式保護公民接受學(xué)前教育的平等權(quán)利，保證教育事業(yè)的起點公平，實現(xiàn)我國現(xiàn)代化教育強國戰(zhàn)略，把我國由“人才大國”進一步轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭瞬艔妵?，助力中華民族的偉大復(fù)興?！?/p>

注釋：

①全國政協(xié)代表王廣謙于2017年3月3日在全國政協(xié)十二屆五次會議上提出 《關(guān)于將學(xué)前三年教育納入義務(wù)教育的提案》。提案建議，在九年義務(wù)教育已經(jīng)實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，將三年學(xué)前教育納入義務(wù)教育范疇，統(tǒng)一規(guī)劃實施；建立以財政資金為主、社會廣泛參與的資金支持體系；鼓勵和支持有條件的企事業(yè)單位舉辦公立幼兒園，國家按核定的生均定額撥付財政資金；當(dāng)?shù)卣畱?yīng)履行好學(xué)前三年義務(wù)教育的職責(zé)，對不能進入單位幼兒園的轄區(qū)居民需求予以保障；支持引導(dǎo)民間資本進入學(xué)前教育領(lǐng)域；盡快制定《學(xué)前教育法》等。

②來源于教育部部長陳寶生在十三屆全國人大一次會議中的答記者問。

③《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（中發(fā)〔2010〕12 號）來源于教育部官網(wǎng)。

④“三步走”戰(zhàn)略，教育部按推進教育改革的思路將2010年-2020年分為三個階段，第一步（2010年-2013年）以擴大資源為主要任務(wù)，緩解入園難的問題；第二步（2013年-2016年）構(gòu)建學(xué)前教育成本分擔(dān)機制和運行保障機制，實現(xiàn)“上得起”；第三步（2016年-2020年）完善體制機制，科學(xué)保教制度化，基本普及“有質(zhì)量”的學(xué)前教育。

⑤本文數(shù)據(jù)若無特殊說明，均來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國教育統(tǒng)計年鑒》《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》。

⑥劉菲.淺談學(xué)前教育財政投入對在園幼兒心理健康教育的影響[J].讀與寫(教育教學(xué)刊)，2014(11):223-224.

⑦主要包括公共財政預(yù)算安排的教育經(jīng)費、政府性基金預(yù)算安排的教育經(jīng)費、企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費等。

⑧《中國教育改革和發(fā)展綱要》（中發(fā)〔1993〕3 號）,來源于教育部官網(wǎng)。

⑨關(guān)于我國學(xué)前教育財政投入的分析及建議[J].現(xiàn)代商業(yè)，2013（07）：47-48.

⑩數(shù)據(jù)來源于前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的 《2017-2022年中國民辦教育行業(yè)市場前瞻與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》。

?田志磊，張雪.中國學(xué)前教育財政投入的問題與改革[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011(09):23-29.

?判斷公共物品與否的兩大標(biāo)準就是：其一，非排他性，即個人不可以被排除在消費某種物品和服務(wù)的利益之外。其二，非競爭性，即消費者的增加不會引起生產(chǎn)成本的增加。來源于：陳共.財政學(xué)（第七版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012.2.14-16.

?趙海利.公共財政視角下政府在學(xué)前教育中的責(zé)任[J].教育發(fā)展研究，2012(20):12-17.

?鄧小蓮.促進廣西學(xué)前教育蓬勃發(fā)展的財政政策思考[J].經(jīng)濟研究參考，2012(23):26-28.