●崔 軍 劉姣君

一、“鄉(xiāng)財縣管”改革的背景、內(nèi)容與實踐

1994年以來，我國逐步建立了以分稅制為基礎(chǔ)的財政管理體制。在分稅制下我國基層政府具有獨立且完整的財權(quán)，但財權(quán)與事權(quán)不匹配等問題也導致了基層政府的財政危機。自2001年起，隨著農(nóng)村稅費改革和農(nóng)業(yè)稅減免的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配收入顯著減少，基層政府財政困難加劇。為適當調(diào)整原有財政管理體制并緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機，“鄉(xiāng)財縣管”改革在全國范圍內(nèi)逐步推行。截至2011年底，全國實行“鄉(xiāng)財縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共2.93萬個，約占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86%。

根據(jù)2006年財政部下發(fā)的《關(guān)于進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》（財預(yù)〔2006〕402號）（以下簡稱《通知》），“鄉(xiāng)財縣管”的主要內(nèi)容有：堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位不變，財政資金的所有權(quán)和使用權(quán)不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的債權(quán)和承擔的債務(wù)不變?？h級財政部門在預(yù)算編制、賬戶設(shè)置、集中收付、政府采購和票據(jù)管理等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行管理和監(jiān)督。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍內(nèi)的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序?qū)徟?/p>

《通知》同時指出，要堅持積極創(chuàng)新和因地制宜，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政情況確定 “鄉(xiāng)財縣管”的實施范圍。在這些原則的指導下，各地基層政府在實踐中發(fā)展了多種“鄉(xiāng)財縣管”的運行模式。其中主要的三種模式是 “財政管理型”、“財務(wù)管理型”和“統(tǒng)收統(tǒng)支型”。在“財政管理型”模式中，縣級政府通過參與、管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的編制與執(zhí)行進行財政監(jiān)督，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)算單位的財務(wù)管理仍然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心集中核算；在“財務(wù)管理型”模式中，縣級政府不參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)算單位的財務(wù)管理由縣級會計核算中心實行報賬制管理；在“統(tǒng)收統(tǒng)支型”模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被視為縣財政的一個預(yù)算單位，其財政、財務(wù)均由縣財政直接管理和核算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅設(shè)一名財會聯(lián)絡(luò)員或報賬員，實行報賬制管理?？偟膩碚f三種模式既有共性又有區(qū)別，體現(xiàn)了縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與財務(wù)不同程度的監(jiān)督與管理。

二、委托代理理論的內(nèi)涵及其發(fā)展

20世紀60年代以來，隨著生產(chǎn)社會化程度的提高和市場的迅速擴張，出現(xiàn)了企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的新形勢，企業(yè)所有者與經(jīng)營者之間形成了委托代理關(guān)系。在理論研究方面，一些經(jīng)濟學家不滿于阿羅德布魯體系中的“企業(yè)黑箱理論”，開始以委托代理理論作為企業(yè)現(xiàn)代治理研究的新起點。

委托代理理論主要研究利益相沖突和信息不對稱的環(huán)境下，委托人如何設(shè)計最優(yōu)契約激勵代理人。一般而言，委托代理理論具有兩個基本要件：一是委托人和代理人利益相沖突。為了避免這種沖突損害委托人利益，委托人需設(shè)計契約以激勵、約束代理人。二是委托人和代理人信息不對稱。即代理人因其專業(yè)知識和具體操作經(jīng)驗而處于信息優(yōu)勢地位，委托人則處于信息劣勢地位。這種信息不對稱將導致“逆向選擇”和“道德風險”兩大困境，最終損害委托人的利益。其中，“逆向選擇”是指委托人因缺乏相關(guān)信息，聘任了能力或素質(zhì)低下的代理人；“道德風險”則是指聘任代理人之后，代理人憑借信息優(yōu)勢而降低工作努力程度或進行尋租行為。

經(jīng)過近半個世紀的發(fā)展，委托代理理論在上述中心任務(wù)和基本假設(shè)的前提下發(fā)展出了許多新的理論和模型。近年來委托代理理論的研究呈現(xiàn)以下兩個主要趨勢：一是適用范圍的擴大。委托代理理論最初適用于私營企業(yè)，后逐步擴大到國有經(jīng)濟、政府部門，并由此形成公共受托責任觀。在公共受托責任觀中，政府是代理人，委托人則包括社會公眾、立法機構(gòu)、資源提供者等，代理人對委托人負責。二是多層委托代理關(guān)系的發(fā)展。從代理關(guān)系的層次來看，已由最初的單一委托代理逐步上升為雙重委托、多層委托，形成了系統(tǒng)化、層次化的委托代理機制。

三、“鄉(xiāng)財縣管”的新型委托代理關(guān)系分析

（一）研究視角及其契合性分析

“鄉(xiāng)財縣管”改革的已有研究主要集中在以下三個方面：一是對改革的論證。姚莉、張曉峰、夏杰長等學者們從稅費改革、社會正義、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等角度論證了“鄉(xiāng)財縣管”改革的必要性與重要性；二是對改革效果的評估。侯經(jīng)川、楊運姣等學者指出“鄉(xiāng)財縣管”的推行取得了一定的成效，在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入征管、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出管理、遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等方面發(fā)揮了重要作用。但同時亦有賈康、姜定軍等研究者指出，“鄉(xiāng)財縣管”改革仍然存在較多問題，主要體現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、行政效率低下、監(jiān)督不力等方面。三是理論視角的反思。楊發(fā)祥、馬流輝等部分學者從財政社會學、制度經(jīng)濟學和財政政治學等角度出發(fā)，開展了跨學科的探索性研究。

以上研究對本文具有借鑒和啟示作用，其中改革的論證使本文具有理論意義和現(xiàn)實意義；如何對改革效果追蹤調(diào)查所顯示的問題進行系統(tǒng)、全面的分析是本文的重要任務(wù)；理論視角的反思中所提出的“鄉(xiāng)財縣管”新型委托代理理論成為本文的理論視角。但同時需要指出，在“鄉(xiāng)財縣管”改革效果的評估中尚缺系統(tǒng)理論支撐，更無系統(tǒng)研究、深層探討改革問題的成因；而理論視角的研究又主要集中在理論的初步構(gòu)建，未能與改革的現(xiàn)實問題相結(jié)合。

本文則以委托代理理論為框架，系統(tǒng)分析“鄉(xiāng)財縣管”改革中的新型委托代理關(guān)系及其失靈，并據(jù)此提出治理機制。事實上，“鄉(xiāng)財縣管”作為基層財政的重要改革，與委托代理理論具有天然的契合性，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

首先，“鄉(xiāng)財縣管”改革作為基層財政領(lǐng)域的重要改革，體現(xiàn)了委托代理理論中公共受托責任觀和多重委托代理關(guān)系的內(nèi)涵。一方面，人民作為初始委托人，將公共財政的使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)交付給立法機關(guān)與政府，這是公共受托責任觀的體現(xiàn)。另一方面，我國的基層財政涉及人民、立法機關(guān)、行政機關(guān)、行政人員等多個利益相關(guān)者，他們之間形成了多重委托代理關(guān)系。

更為重要的是，“鄉(xiāng)財縣管”改革是對分稅制下原基層財政委托代理關(guān)系的一次重要調(diào)整和變革，形成了新型委托代理關(guān)系，也為“鄉(xiāng)財縣管”的研究提供了新的解釋視角。通過剖析新型委托代理理論中的信息不對稱、契約不完備等失靈現(xiàn)象，能夠為“鄉(xiāng)財縣管”改革中涌現(xiàn)的問題提供較為新穎且系統(tǒng)的解釋。

（二）新型委托代理關(guān)系①的塑造：“鄉(xiāng)財縣管”改革

“鄉(xiāng)財縣管”從整體上而言屬于多重委托代理，那么委托代理的根本目的何在？“鄉(xiāng)財縣管”改革又是從哪些層次改變了原有委托代理關(guān)系？這些問題的回答共同顯示了“鄉(xiāng)財縣管”所塑造的新型委托代理關(guān)系。

1、“鄉(xiāng)財縣管”改革的委托代理目的分析。在單向委托代理理論中，委托代理的根本目的是設(shè)計最優(yōu)契約激勵代理人最終保障委托人的利益。而在多重委托關(guān)系下，盡管各層代理人都需要對委托人負責，但最為根本的是保障初始委托人的利益。在“鄉(xiāng)財縣管”這一命題上，初始委托人即人民?！班l(xiāng)財縣管”的根本目的在于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政行為以避免農(nóng)民稅收負擔加重、無法得到應(yīng)有的公共服務(wù)與社會保障。從這個角度而言，“鄉(xiāng)財縣管”改革具有必要性且符合委托代理的邏輯。

2、“鄉(xiāng)財縣管”改革的委托代理關(guān)系變遷。在“鄉(xiāng)財縣管”之前，縣級政府的財政監(jiān)督主要有以下幾層委托代理關(guān)系：第一層在人民與立法機關(guān)之間。在我國，立法機構(gòu)是指人民代表大會。人民交付人民代表大會財政資金的處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)，人民代表大會通過立法、監(jiān)督等方式進行代理。第二層在立法機關(guān)與行政機關(guān)之間。行政機關(guān)具體執(zhí)行立法機關(guān)有關(guān)財政資金處置和監(jiān)督的法律法規(guī)，成為第二層委托代理關(guān)系的代理人。第三層在行政機關(guān)上級機關(guān)與下級機關(guān)之間。從中央到地方，從省級政府到市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，層層委托代理以保障初始委托人的利益。需要特別指出的是，根據(jù)“一級政府一級財政”的原則，盡管代理人受委托人監(jiān)督但其依然具有本級完整的財權(quán)。這與“鄉(xiāng)財縣管”改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理權(quán)上收具有一定區(qū)別。第四層在同級行政機關(guān)財政部門與政府其他職能部門之間。財政部門代表政府履行財政職能，依據(jù)政府各部門所承擔的事權(quán)與支出責任分配預(yù)算資金。第五層在行政機關(guān)部門與行政官員之間。此層委托代理關(guān)系中，政府部門是委托人，政府官員則是具體實施政府意志的代理人。

“鄉(xiāng)財縣管”改革改變了原有委托代理關(guān)系并形成了新型委托代理關(guān)系（見表1）。其中，最為根本的變化發(fā)生在第三層委托代理關(guān)系中?！班l(xiāng)財縣管”的政策核心是“監(jiān)管”。具體來說，因上級政府對其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的委托代理關(guān)系不信任，為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不當?shù)呢斦袨榭赡苄纬傻慕?jīng)濟與政治風險，減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托事項并交付縣級政府相關(guān)監(jiān)督權(quán)。由于第三層委托關(guān)系的變化，不少研究認為“鄉(xiāng)財縣管”與預(yù)算法相抵觸，違背了“一級政府一級財政”的原則，這也就在實質(zhì)上沖擊了第二層委托代理關(guān)系。此外，在第四層委托代理關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政部門與其他部門之間的工作關(guān)系和工作內(nèi)容也因財政部門的職權(quán)變化進行了相應(yīng)調(diào)整。在第五層委托代理關(guān)系中，政府通過解聘或任職相關(guān)政府官員而解散或新建委托代理關(guān)系。

需要特別指出的是，因為“鄉(xiāng)財縣管”改革中的三種不同實踐模式存在委托代理內(nèi)容和監(jiān)督程度的差異，故各模式下的新型委托代理關(guān)系也存在一定的區(qū)別。其中，在發(fā)生根本性變化的第三層委托代理關(guān)系中，“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式中縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托代理關(guān)系幾乎完全轉(zhuǎn)為監(jiān)督關(guān)系。在“財政管理”模式中，縣級政府收回財政管理的委托權(quán)，而財務(wù)管理權(quán)繼續(xù)交付鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。同樣，在“財務(wù)管理”模式中，縣級政府收回財務(wù)管理的委托權(quán)，財政管理權(quán)繼續(xù)交付鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在第五層委托代理關(guān)系中，在實行“財政管理型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預(yù)算會計崗位，實際上也就意味著政府與會計人員解散原有委托代理關(guān)系；“財務(wù)管理型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)解散了與原財務(wù)管理官員的委托代理關(guān)系。而在“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式中情況更為復(fù)雜，政府既解散了與原會計崗位的委托代理關(guān)系，又與財會聯(lián)絡(luò)員、報賬員建立了新的委托代理關(guān)系。

由此可見，新型委托代理關(guān)系在滿足一定共性的基礎(chǔ)上，還發(fā)展出了與“鄉(xiāng)財縣管”改革實踐模式相一致的豐富內(nèi)涵。而為了就“鄉(xiāng)財縣管”的普遍性問題及對策進行綜合分析，下文仍將以新型委托代理關(guān)系的共性作為其失靈與治理的邏輯起點。

表1 “鄉(xiāng)財縣管”改革中的委托代理關(guān)系變遷

四、“鄉(xiāng)財縣管”的新型委托代理關(guān)系失靈

在“鄉(xiāng)財縣管”改革的執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了監(jiān)督不力、行政效率低下、農(nóng)村公共服務(wù)短缺等問題。從委托代理理論角度來看，這主要是因為在“鄉(xiāng)財縣管”的新型委托代理關(guān)系中出現(xiàn)了委托人和代理人之間信息不對稱、契約不完備、目標和風險偏好不一致等問題，導致了新型委托代理關(guān)系失靈。

（一）信息不對稱

“鄉(xiāng)財縣管”的新型委托代理關(guān)系并不能解決信息不對稱的問題?！班l(xiāng)財縣管”的核心是縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管，但它不僅沒有解決人民與政府、縣鄉(xiāng)兩級之間的信息不對稱，還因此產(chǎn)生了新的監(jiān)督問題。

首先，人民作為初始委托人處于信息劣勢地位?！班l(xiāng)財縣管”將監(jiān)管任務(wù)重點交付給縣級政府，在促進信息公開與社會監(jiān)督等方面少有涉及。具有信息優(yōu)勢的各級政府都有可能因機會主義而弄虛作假，最終損害初始委托人的利益。

其次就縣鄉(xiāng)兩級政府之間的信息不對稱問題來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員可能因部門利益和個人利益而產(chǎn)生“道德風險”。具體而言，由于縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理中心設(shè)在縣財政局，無法高效、全面地掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行相關(guān)信息，在預(yù)算編制過程中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間存在信息不對稱，且財政管理中心只能監(jiān)管用款申請，無法追蹤實際支出。實際支出仍然依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算會計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算會計因此可能增加尋租和機會主義。

再次，縣級政府與市級政府之間可能產(chǎn)生新的信息不對稱問題?？h級政府被交付監(jiān)督權(quán)主要是因為它在政府層級上靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，故改革是按照制度安排便利的邏輯進行的而未經(jīng)過代理人篩選。隨之而來的問題是，誰來監(jiān)管縣級政府在“鄉(xiāng)財縣管”改革中的行為？市級政府是理論上的監(jiān)管者，但市級政府和縣級政府之間也未能建立新機制來解決信息不對稱的問題，巨大的行政成本、尋租機會都可能促成道德風險擴散。

（二）契約不完備

當委托人和代理人在簽訂契約時缺乏合法性、不能窮盡所有情況和劃分各種責任時，就會導致契約不完備，降低委托代理效率。在“鄉(xiāng)財縣管”的新型委托代理關(guān)系中，契約不完備具體體現(xiàn)如下：

一是契約缺乏明確的法律規(guī)定且和現(xiàn)存法律相悖?！班l(xiāng)財縣管”的合法性尚且存疑，與《預(yù)算法》有相悖之處。根據(jù)《預(yù)算法》第一章第三條“國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級預(yù)算”，而“鄉(xiāng)財縣管”改革后，縣級政府參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的編制與執(zhí)行，這就在一定程度上剝奪了預(yù)算法規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算管理權(quán)。只有修訂契約并促進相關(guān)立法，才能理順改革邏輯。

二是契約中委托代理內(nèi)容不完整。事權(quán)與支出責任劃分不明晰、風險共擔機制缺乏、轉(zhuǎn)移支付不到位等問題均體現(xiàn)了契約的不完備，強化了代理人的道德風險行為，降低了改革的效率。以公共產(chǎn)品的供給為例，改革前農(nóng)村的水利灌溉設(shè)施、道路設(shè)施等公共產(chǎn)品主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會提供，改革后只由縣級政府支持少數(shù)重點項目運轉(zhuǎn)，大多數(shù)分散的項目無政府承擔。而正是由于“鄉(xiāng)財縣管”的新型委托代理契約并未明確這種狀況的風險和責任劃分，才使得這種供給困境短時間內(nèi)難以打破。

（三）目標與風險偏好不一致

根據(jù)委托代理理論，當委托人和代理人之間目標不一致時，如果缺乏必要的監(jiān)督激勵機制，代理人在行動時將會依據(jù)自己的目標行事；由此在面對風險時，代理人更可能依據(jù)自身目標而放棄風險高但有利于委托人利益的項目。在“鄉(xiāng)財縣管”的新型委托代理關(guān)系中，委托人和代理人之間的目標與風險偏好不一致造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成財政收入積極性不高、化解債務(wù)努力不明顯、依賴縣級財政等現(xiàn)象，體現(xiàn)了改革中激勵機制的缺位。

具體而言，“鄉(xiāng)財縣管”改革中的目標不一致主要體現(xiàn)在：作為委托人的縣級政府的目標主要是約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)收費、舉債、開支中的不合理行為，而作為代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則以維持本級政府運轉(zhuǎn)、保證本級政府合法性和權(quán)威為目標。

風險偏好不一致則主要體現(xiàn)在對化解現(xiàn)有債務(wù)等風險項目的選擇性差異。由于“鄉(xiāng)財縣管”后鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算和支出由縣級政府財政管理中心上收，債務(wù)的存在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出、收入的聯(lián)系弱化，但并沒有建立新的激勵機制來提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政部門及相關(guān)部門的積極性。為了避免償還債務(wù)給機關(guān)帶來運行危機和政治風險，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更有可能選擇無為來保全自身利益，這顯然與縣級政府的期望與選擇相悖。

五、基于委托代理視角的“鄉(xiāng)財縣管”治理

針對新型委托代理關(guān)系中的信息不對稱、契約不完備、目標與風險偏好不一致等問題，下文將提出相應(yīng)的治理途徑?？偟膩碚f，為解決委托人的信息劣勢和削弱代理人的道德風險，應(yīng)通過信息公開、重視初始代理人的監(jiān)督與新選代理人等方式建立與完善監(jiān)督機制；此外，需修改《預(yù)算法》以及制定有關(guān)事權(quán)與支出責任劃分、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付有關(guān)的法律來完善新型委托代理契約；針對委托人與代理人目標和風險偏好的不一致，可以通過篩選與培訓代理人來形成激勵。

（一）建立與完善監(jiān)督機制

1、促進信息公開。信息公開有助于加強各層委托人對“鄉(xiāng)財縣管”的監(jiān)督，削弱信息不對稱的影響。首先要規(guī)定信息公開的主體，賦予縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政信息公開的職責，使之有權(quán)公開財政信息，更有義務(wù)公開財政信息，還要對所公開的財政信息及其法律后果負責。其次要規(guī)定各級委托者有權(quán)獲取公開的財政信息，代理人不僅要向上級委托人報告財政信息，還應(yīng)該向間接委托人尤其是初始委托人公告財政信息。再次要明確信息公開的法定途徑與形式，以財政信息報告、公告、新聞發(fā)布會、政府門戶網(wǎng)站、聽證會、咨詢會等形式進行信息公開。最后要建立科學的財政信息公開責任追究制度，對財政信息公開不作為、信息不全或失真等違法行為追究相應(yīng)的法律責任。

2、重視初始委托人。“鄉(xiāng)財縣管”改革中，將監(jiān)督責任重點放在縣級政府，而沒有發(fā)揮其他利益相關(guān)者的監(jiān)督作用。事實上，作為初始委托人的人民既有監(jiān)督財政資金運行效率的權(quán)利，又有保護自身利益不受損失的積極性。要明確公民有對財政執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)，并建立包括巡視制度、信訪制度、舉報制度、申述制度等一系列群眾監(jiān)督機制，確保初始委托人監(jiān)督的合法性與可行性。

3、選擇新代理人。由于處于委托代理鏈條中間的政府及其相關(guān)部門既是委托者又是代理者，政府內(nèi)部難以實行有效監(jiān)督。而初始委托人雖然具有監(jiān)督的權(quán)利和積極性，但卻缺乏科學、專業(yè)的知識進行有效監(jiān)督。當社會監(jiān)督和政府內(nèi)部監(jiān)督失靈，可以選擇審計機關(guān)、會計師事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等獨立第三方作為新的代理人，并使人民、政府等與之構(gòu)建新的委托代理關(guān)系層次。還要通過法律保障和資金支持使第三方機構(gòu)能獨立、客觀、科學地進行財政監(jiān)督，完善相關(guān)委托代理契約。

（二）完善新型委托代理契約

針對“鄉(xiāng)財縣管”新型委托代理關(guān)系中契約不完備的問題，要通過立法、修法確保改革的合法性。建議進一步完善《預(yù)算法》，并就事權(quán)與支出責任劃分、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容制定相關(guān)法律。

1、事權(quán)與支出責任劃分。在政府職能轉(zhuǎn)型的大背景下，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府都應(yīng)首先剔除本該由社會和市場承擔的事務(wù)，而后才能確定政府的所有事權(quán)并在縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間合理劃分。具體來說要明確區(qū)分縣鄉(xiāng)現(xiàn)有事權(quán)、縣鄉(xiāng)新設(shè)事權(quán)、縣級政府委托事權(quán)、縣鄉(xiāng)共享事權(quán)以及未明確部分事權(quán)等。其中未明確部分事權(quán)是指法律中未詳細列舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)，是在完善委托代理契約時無法窮盡的特殊事權(quán)。應(yīng)通過立法確定：在無特別規(guī)定時未明確部分事權(quán)歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。支出責任與地方政府的五類事權(quán)相一致并作相應(yīng)調(diào)整。

2、收入權(quán)劃分。 在明確縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與支出責任劃分的基礎(chǔ)上，應(yīng)重新劃分這兩級政府的收入權(quán)。實行“鄉(xiāng)財縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴格遵循收入與事權(quán)及支出責任一致的原則，以免鄉(xiāng)鎮(zhèn)濫支出、亂舉債等問題再現(xiàn)。而為緩解稅費改革和“鄉(xiāng)財縣管”后縣級政府的財政負擔，可通過重新劃定增值稅分成比例、取消稅收返回等適當增加縣級政府財政收入。此外要激勵縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過合法、科學的方式完成財政收入指標，以PPP模式的推進等為契機切實提高財政運行效率。

3、轉(zhuǎn)移支付。面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政困境，只有上級的財政監(jiān)管而無財政支持是行不通的。在理順縣事權(quán)與支出責任劃分及收入劃分后，還應(yīng)完善與之相配的轉(zhuǎn)移支付制度。針對“鄉(xiāng)財縣管”改革后農(nóng)村基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品短缺的狀況，上級財政和有關(guān)部門要增加對縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付，切實增強基層政府履行職責和提供公共服務(wù)的能力。而就轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)而言，既需一般性轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)宏觀調(diào)控與區(qū)域均衡，又要以專項轉(zhuǎn)移支付和特殊轉(zhuǎn)移支付來解決特定問題。

（三）篩選與培訓代理人

1、政府級代理人的篩選。在傳統(tǒng)委托代理關(guān)系中，政府層級決定了各級政府之間的委托代理關(guān)系，篩選代理人受限。新型委托代理關(guān)系中監(jiān)管任務(wù)的分配使得代理人可以在各級政府之間篩選。是“鄉(xiāng)財縣管”還是“省直管縣”？市級政府可否作為新的代理人直接監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政？所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都需實行“鄉(xiāng)財縣管”嗎？本文認為將縣政府作為新的代理人具有一定的合理性，主要在于它比省、市更能高效、切實掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行狀況，在解決信息不對稱等問題上具有優(yōu)勢。而從被監(jiān)督的代理人——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度來看，又并非所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都應(yīng)實行“鄉(xiāng)財縣管”。為了提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政積極性、降低行政成本，對于財力強大、管理水平良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以不實行“鄉(xiāng)財縣管”。應(yīng)設(shè)立標準并建立相應(yīng)的退出機制，避免因改革而出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政消極依賴縣級財政的狀況。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核與培訓。政府官員作為最終代理人，對“鄉(xiāng)財縣管”政策執(zhí)行效果有重要影響，亟需篩選與培訓。在代理人篩選方面，要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升與考核機制。具體來說，要將“鄉(xiāng)財縣管”改革成效與問題納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核中，并將考核結(jié)果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導干部的晉升掛鉤。此外，還需培訓代理人以增強服務(wù)意識與提升業(yè)務(wù)能力。一方面要通過思想教育、考核評估等方式使代理人具有為委托人服務(wù)、對委托人負責的意識，另一方面要對財政業(yè)務(wù)人員在撥款、憑證、報表等方面進行業(yè)務(wù)培訓使之具有高水平的業(yè)務(wù)能力?！?/p>

注釋：

①“鄉(xiāng)財縣管”的新型委托代理關(guān)系最初由楊發(fā)祥、劉楠等學者提出，與傳統(tǒng)以政府層級為基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系不同，新型委托代理關(guān)系凸顯了以監(jiān)督為核心、調(diào)整委托代理內(nèi)容等特征。