劉威

【摘 要】近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快，各地區(qū)土地利用出現(xiàn)了較大的結(jié)構(gòu)變化?，F(xiàn)主要圍繞土地規(guī)劃和土地資源利用二者關(guān)系，重點(diǎn)分析了土地規(guī)劃中合理利用土地資源的意義、土地資源開(kāi)發(fā)利用存在的問(wèn)題以及可持續(xù)利用對(duì)策研究，以期能為有關(guān)方面需要提供借鑒和參考。

【關(guān)鍵詞】土地利用規(guī)劃；土地資源；可持續(xù)利用

在人類(lèi)生存和社會(huì)發(fā)展中，土地是基礎(chǔ)條件，是大自然賦予的寶貴財(cái)富。對(duì)有限的土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃和開(kāi)發(fā)利用是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。永續(xù)性是土地可持續(xù)利用的主要特點(diǎn)，是在數(shù)量和質(zhì)量上決定一定形式的土地資源，持續(xù)增加和穩(wěn)定土地生產(chǎn)力，使土地潛力得到激發(fā)，避免出現(xiàn)土地退化，從而提升經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

一、土地規(guī)劃中合理利用土地資源的意義

土地是城市發(fā)展的根本，不過(guò)在城市發(fā)展過(guò)程中，要合理規(guī)劃和適度使用土地資源，不允許大肆侵占和利用土地，需要對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求進(jìn)行綜合考慮。因此，在土地利用規(guī)劃中，要有效保護(hù)土地資源，節(jié)約用地，將土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者關(guān)系處理好，對(duì)土地資源進(jìn)行合理利用，從而使我國(guó)城市現(xiàn)代化建設(shè)得到推進(jìn)，最終達(dá)到土地的可持續(xù)利用。與此同時(shí)，在土地規(guī)劃中，要對(duì)土地資源的法規(guī)不斷完善，加強(qiáng)監(jiān)督土地資源的保護(hù)和利用工作，在對(duì)當(dāng)前發(fā)展需要與未來(lái)生存問(wèn)題進(jìn)行綜合考慮的基礎(chǔ)上合理分配土地資源，將土地保護(hù)與土地開(kāi)發(fā)的關(guān)系協(xié)調(diào)好，確保土地資源的可持續(xù)利用。

二、土地資源開(kāi)發(fā)利用存在的問(wèn)題

（一）政府未能充分發(fā)揮作用

在土地交易中，各級(jí)政府部門(mén)發(fā)揮著決定性的作用，由于我國(guó)缺乏完善的土地交易市場(chǎng)，市場(chǎng)缺陷的彌補(bǔ)只能通過(guò)政府頒發(fā)政策文件等措施來(lái)完成。但是在實(shí)際工作中，部門(mén)政府部門(mén)并未將缺陷彌補(bǔ)作用得到很好的發(fā)揮出來(lái)。其中，經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和土地管理體制共同作用下產(chǎn)生了以下四個(gè)方面的表現(xiàn)，一是政府行為與公眾缺乏共同的目標(biāo)，從而導(dǎo)致政府工作的開(kāi)展與公眾存在分歧。作為國(guó)有資產(chǎn)，土地的使用者實(shí)際上是企業(yè)和個(gè)體，而個(gè)人很難直接行使土地的所有權(quán)。政府機(jī)構(gòu)通過(guò)自身掌握的信息資源進(jìn)行操作，因信息利用不到位，將導(dǎo)致土地資源無(wú)法充分利用。二是政府掌握著土地的所有權(quán)，因片面追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)土地的合理規(guī)劃和開(kāi)發(fā)利用有所忽略，從而使土地資源出現(xiàn)一定程度的浪費(fèi)、污染現(xiàn)象。三是政府角色的“錯(cuò)位”，對(duì)土地合理利用進(jìn)行監(jiān)督是政府的主要職能，但在經(jīng)營(yíng)土地中少數(shù)地方政府也會(huì)參與其中，這將不利于充分開(kāi)發(fā)利用土地資源，造成不公平現(xiàn)象出現(xiàn)。四是城市土地供給量受時(shí)間上外部性的影響，大于資源在時(shí)間上最優(yōu)配置要求。

（二）土地市場(chǎng)缺乏完善的管理體系

目前，我國(guó)正處于深化改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，尚未形成完善的土地市場(chǎng)管理和監(jiān)督機(jī)制，很難管理土地市場(chǎng)。出現(xiàn)這種情況的原因一方面是因?yàn)閲?guó)內(nèi)市場(chǎng)缺乏完善的制度建設(shè)，另一方面是具有較大的市場(chǎng)運(yùn)作難度，具體有以下三種，一是缺乏完善的土地市場(chǎng)制度與體系，從而導(dǎo)致土地市場(chǎng)不完善，想要確保政策得到有效措施，必須以成熟的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)體系作為前提。二是“雙軌制”問(wèn)題存在于國(guó)內(nèi)土地交易中，這樣會(huì)導(dǎo)致隱形市場(chǎng)在土地交易中形成，對(duì)正常土地交易市場(chǎng)機(jī)制的正常發(fā)揮造成嚴(yán)重阻礙。三是城市土地衡量問(wèn)題會(huì)因人們的行為產(chǎn)生誤差，與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需求量不符合。

（三）缺乏合理的土地資源配置

一是我國(guó)不斷推進(jìn)的城市化發(fā)展導(dǎo)致城市數(shù)量急劇增加，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中持續(xù)擴(kuò)大建設(shè)用地面積，將耕地大量占用，從而形成了耕地面積的大幅減少和建設(shè)用地面積的不斷增加。相比于人口和經(jīng)濟(jì)增速，建設(shè)用地的增長(zhǎng)速度超出較多，導(dǎo)致浪費(fèi)部分土地資源。二是土地資源具有較低的利用率，主要原因是部分土地不繼續(xù)耕種，任其荒蕪，而一些公共建設(shè)用地沒(méi)有得到充分利用，建設(shè)用地利用率不高的主要原因是較低的用地成本和簡(jiǎn)單的“圈地”方式，因此開(kāi)發(fā)利用土地存在一些漏洞。三是土地質(zhì)量降低，人類(lèi)不合理利用是導(dǎo)致土地治理問(wèn)題的最根本原因，要求必須根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行土地耕作及利用。

三、土地資源可持續(xù)利用對(duì)策研究

（一）制定土地利用總體規(guī)劃

各級(jí)政府部門(mén)要對(duì)建設(shè)用地加強(qiáng)控制，節(jié)約利用土地，確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。在各類(lèi)用地規(guī)模的總量控制中，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃作用，將土地供需平衡控制在合理范圍內(nèi)，使土地市場(chǎng)價(jià)格的合理性得到保障，同時(shí)通過(guò)多種價(jià)格調(diào)整手段使土地利用的總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益得到最大程度的提高。對(duì)城鎮(zhèn)的內(nèi)部潛力深入挖掘，將農(nóng)村居民點(diǎn)集中到城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中到工業(yè)園區(qū)，對(duì)小城鎮(zhèn)空間進(jìn)行適度開(kāi)發(fā)，使建筑容積率得到提高，土地大幅節(jié)約。對(duì)后備荒地資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)，對(duì)廢棄地進(jìn)行復(fù)墾，從而使可利用土地面積不斷增加。

（二）樹(shù)立可持續(xù)土地利用觀念

各級(jí)政府部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境加強(qiáng)控制，防止土地出現(xiàn)退化。在開(kāi)發(fā)利用土地資源時(shí)，要始終遵循“人與資源協(xié)調(diào)發(fā)展”理念，不但使其滿足當(dāng)前的發(fā)展需求，而且避免對(duì)今后發(fā)展造成影響。一是將傳統(tǒng)的思想觀念進(jìn)行改變，對(duì)于各種問(wèn)題不能片面看待，例如過(guò)于追求利益或推卸責(zé)任等。另外，科學(xué)合理的改造具有較低利用效率的土地生態(tài)系統(tǒng)，確保其發(fā)展呈良性循環(huán)。對(duì)農(nóng)業(yè)種植方面加大投入，大力補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)種植，對(duì)三農(nóng)建設(shè)不斷增強(qiáng)，采取措施懲治拋荒土地，使廣大農(nóng)民的積極性在各種經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)機(jī)制和產(chǎn)權(quán)制度中得到充分調(diào)動(dòng)，對(duì)土地加大投入力度，避免土地出現(xiàn)退化。將土地利用的指標(biāo)添加到地方政府績(jī)效考核中，將相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度建立健全。

（三）積極建立約束和調(diào)控機(jī)制

對(duì)土地管理體制進(jìn)行改革，使政府行為得到規(guī)范。為了防止一級(jí)市場(chǎng)被各級(jí)政府壟斷，需要對(duì)政府控制土地一級(jí)市場(chǎng)的行為進(jìn)行有效規(guī)范。對(duì)政府官員加強(qiáng)管制，將調(diào)控約束機(jī)制建立起來(lái)。土地收益在地方和中央之間的分配關(guān)系進(jìn)行合理確定，使各級(jí)政府能夠自覺(jué)對(duì)土地進(jìn)行合理利用。推行可持續(xù)利用決策影響評(píng)價(jià)制度，通過(guò)確定和實(shí)施“最佳政策”來(lái)實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用，對(duì)現(xiàn)行和未來(lái)政策進(jìn)行長(zhǎng)久性地調(diào)整或評(píng)價(jià)，對(duì)管理政策影響土地可持續(xù)利用的因素進(jìn)行評(píng)估，確保其與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求相符合。

（四）積極培育及完善市場(chǎng)的主導(dǎo)作用

對(duì)國(guó)有土地有償使用制度進(jìn)行不斷推進(jìn)，將原有土地“雙軌制”供給方式進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，土地交易行為由市場(chǎng)進(jìn)行決定，從而在土地資源配置中進(jìn)一步提高市場(chǎng)的作用。對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行明確，在交易市場(chǎng)中明確產(chǎn)權(quán)界定。對(duì)于所有權(quán)的問(wèn)題，對(duì)國(guó)有土地所有者地位進(jìn)行強(qiáng)化，對(duì)中央與地方之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行正確處理。對(duì)于使用權(quán)問(wèn)題，要對(duì)使用者的主體地位進(jìn)行明確，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建立起來(lái)，確保農(nóng)民具有安全、長(zhǎng)期、穩(wěn)定的土地使用權(quán)。土地制度的改革使城鄉(xiāng)二元的土地制度得到改變，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有土地與農(nóng)村集體用地的“同地同權(quán)”。試點(diǎn)農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)，使集體存量建設(shè)用地進(jìn)一步盤(pán)活。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在城市現(xiàn)代化建設(shè)中，土地可持續(xù)利用已成為極其重要的問(wèn)題，采取有效措施利用好土地，能夠使人地矛盾有效減輕，從而使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市發(fā)展得到促進(jìn)。近年來(lái)，各級(jí)政府不斷加大對(duì)土地資源可持續(xù)利用的研究，各地土地資源可持續(xù)利用的相關(guān)評(píng)價(jià)取得很大成就，評(píng)價(jià)結(jié)果顯著。部門(mén)要對(duì)城市土地加大可持續(xù)利用力度，有效協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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