肖菡

【摘 要】有關(guān)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移方式的研究長(zhǎng)期以來(lái)一直是理論與實(shí)踐關(guān)注的熱點(diǎn)。在中國(guó)分稅制中，主要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付解決政府間存在的財(cái)政失衡，實(shí)現(xiàn)中央政府調(diào)控目標(biāo)。目前的中國(guó)轉(zhuǎn)移支付收效并不太理想，本文針對(duì)我國(guó)國(guó)情，在總結(jié)西方經(jīng)典理論與借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付方式作出進(jìn)一步思考，提出設(shè)計(jì)方案。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；基本公共服務(wù)均等

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，世界各國(guó)為了規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系，普遍采用分稅制財(cái)政體制。但是，各地區(qū)由于存在自然條件、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人均國(guó)民生產(chǎn)總值等多種因素的影響，存在著事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力縱向和橫向的失衡。為解決政府間存在的這種失衡，在分稅制財(cái)政體制基礎(chǔ)上，通過(guò)各種政府間轉(zhuǎn)移支付方式，規(guī)范和調(diào)節(jié)政府間財(cái)政分配關(guān)系。如何運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，以及各種方式如何搭配，在財(cái)政理論與實(shí)踐中占有重要地位。

一、轉(zhuǎn)移支付內(nèi)涵分析

轉(zhuǎn)移支付屬于再分配制度，對(duì)其理解存在一定的差別。一致觀點(diǎn)認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付可以看作是政府單方面的無(wú)償支出。凱恩斯主義出現(xiàn)后，隨著國(guó)家干預(yù)的加強(qiáng)，轉(zhuǎn)移支付作用日益為社會(huì)承認(rèn)，并不斷完善和發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付范圍逐漸擴(kuò)大。

轉(zhuǎn)移支付主要包括債務(wù)利息支出、捐贈(zèng)支出和補(bǔ)助支出?？梢詣澐譃閷?duì)居民、對(duì)企業(yè)、中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付三個(gè)層次。

二、完善轉(zhuǎn)移支付方式的思考

評(píng)價(jià)一個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度的影響應(yīng)綜合考慮制度設(shè)計(jì)中橫向和縱向兩方面，規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付制度，其終極目標(biāo)是追求橫向平衡，即在提高財(cái)政收支效率的基礎(chǔ)上，使全國(guó)各地都能提供大體相等的公共服務(wù)水平。轉(zhuǎn)移方式的完善首先可著眼于確定預(yù)期的目標(biāo)。

（一）明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)

針對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題，要制定符合中國(guó)國(guó)情的轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，可以從財(cái)力的橫向與縱向不均衡、外部效應(yīng)、均等化的公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展幾方面因素進(jìn)行考慮，通過(guò)西方理論與國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也能夠得到啟發(fā)。

當(dāng)前各國(guó)主要采用縱向與縱橫交錯(cuò)兩大類轉(zhuǎn)移支付方式。我國(guó)主要采用單一縱向的轉(zhuǎn)移支付方式，但透明度低，穩(wěn)定性差，許多先進(jìn)國(guó)家如美國(guó)、日本、德國(guó)都通過(guò)法律將轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化，穩(wěn)定性較強(qiáng)。比如德國(guó)設(shè)立“均等化基金”，采用縱向橫向相結(jié)合的方式，由較富裕的州向該基金貢獻(xiàn)財(cái)政收入，較為落后的州從該基金中得到轉(zhuǎn)移支付撥款，取得很好的均等化效果。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)考慮到我國(guó)國(guó)情的差異，在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)仍不是很發(fā)達(dá)的狀況下，縮小地區(qū)差距仍然是政府宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)，而在財(cái)政轉(zhuǎn)移方式的選擇上，一般性轉(zhuǎn)移支出應(yīng)占有較大比例。

針對(duì)我國(guó)國(guó)情，目前不宜設(shè)置過(guò)多目標(biāo)，財(cái)政公平目標(biāo)是轄區(qū)間的起點(diǎn)公平，而不是鼓勵(lì)地方政府直接從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以達(dá)到結(jié)果公平。根據(jù)我國(guó)主要突出的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可將我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的目標(biāo)設(shè)定為三方面t實(shí)現(xiàn)財(cái)政的縱向與橫向均衡、向?qū)崿F(xiàn)全國(guó)公共服務(wù)均等化靠近。針對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，建立規(guī)范科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式。

（二）主要轉(zhuǎn)移支付方式調(diào)整的基本方向

1、簡(jiǎn)化現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付種類

針對(duì)我國(guó)實(shí)際，應(yīng)將現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付種類歸類，整合為主要采取一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)撥款兩種轉(zhuǎn)移方式，另外存在少量特殊轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)充。將大部分補(bǔ)助形式并入稅收返還與一般性轉(zhuǎn)移支付支出，減少直至取消稅收返還。一般轉(zhuǎn)移支付以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，對(duì)收入和支出綜合客觀因素進(jìn)行測(cè)算。專項(xiàng)撥款以事權(quán)為基礎(chǔ)，保證其公開、透明。

2、歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目

對(duì)專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目范圍及補(bǔ)助比例作相應(yīng)調(diào)整。要嚴(yán)格按照國(guó)家政策意固和事權(quán)劃分原則，清理和壓縮現(xiàn)有的專項(xiàng)撥款項(xiàng)目，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，專項(xiàng)補(bǔ)助的范圍通常限定在具有明顯外溢性的基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益事業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)。只對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)、并且屬于國(guó)家和地方共同負(fù)擔(dān)的事項(xiàng)，設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付：屬于地方支出責(zé)任范圍內(nèi)的事務(wù)，則不安排補(bǔ)助。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，部分項(xiàng)目引入分類撥款方式，以減少名目繁多的項(xiàng)目。如在美國(guó)，上級(jí)政府依據(jù)法定公式對(duì)某些特定領(lǐng)域進(jìn)行分類補(bǔ)助，下級(jí)政府對(duì)這類補(bǔ)助有相對(duì)獨(dú)立的使用權(quán)。壓縮資本建設(shè)項(xiàng)目，增加公共服務(wù)項(xiàng)目，同時(shí)將行政管理開支、公檢法開支等項(xiàng)目剔除，穩(wěn)定對(duì)義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)化、救災(zāi)等方面支出，加大對(duì)支援西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)等補(bǔ)助的撥款，以適應(yīng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo)。

3、增加均等化轉(zhuǎn)移支付比重

針對(duì)具有均等化效應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支出，應(yīng)從根本上改變其增量來(lái)源的約束，解決資金來(lái)源問(wèn)題。德國(guó)實(shí)行分稅制，同時(shí)，中央財(cái)力集中度較低，與我國(guó)有一定相似性?？梢越梃b德國(guó)以財(cái)力水平的平衡作為核心和主體，通過(guò)橫向調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)各州財(cái)力的相對(duì)平衡。首先以增值稅平衡為基礎(chǔ)，各州的財(cái)力基數(shù)以此為基準(zhǔn)核算：財(cái)力水平調(diào)節(jié)后，若仍存在地區(qū)間財(cái)力與公共服務(wù)水平差距，則以補(bǔ)充撥款作為最后的補(bǔ)充。通過(guò)多層途徑與方式實(shí)現(xiàn)均衡化轉(zhuǎn)移。這種方式我國(guó)在目前運(yùn)用的省際幫扶中有一定借鑒意義。與此類似，均衡撥款可以與中央集中的消費(fèi)稅、增值稅增量掛鉤，2002年所得稅分享改革已經(jīng)增加到均衡撥款中一部分增量。改革將資金來(lái)源擴(kuò)大，兩稅增量會(huì)大大增加均衡財(cái)力。也可以過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付總額為基數(shù)，按固定數(shù)額逐年遞增。這樣，資金來(lái)源有保證，控制力強(qiáng)，均等化支出力度較有彈性。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，保證各地財(cái)力平衡本身存在困難，因此規(guī)范化的橫向調(diào)節(jié)存在一定局限性。

三、兼顧省以下轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)

（一）一般性轉(zhuǎn)移支付方案的設(shè)計(jì)

一般性轉(zhuǎn)移支付主要用來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的主體?；舅悸肥沁\(yùn)用因素法，計(jì)算出標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入額與標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出額，用標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出與標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入差額乘以其對(duì)應(yīng)的補(bǔ)助比率，測(cè)算出轉(zhuǎn)移支付額。

（二）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式設(shè)想

專項(xiàng)撥款應(yīng)與中央政府既定的目標(biāo)密切相關(guān)，對(duì)教育醫(yī)療等專項(xiàng)補(bǔ)助要著眼于國(guó)家調(diào)控重點(diǎn)與不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，要在省財(cái)政的協(xié)調(diào)下，協(xié)商確定均等化調(diào)劑額度?？梢越梃b德國(guó)的轉(zhuǎn)移支付。針對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)各地區(qū)差異較大實(shí)際，筆者認(rèn)為，確定80%作為均等化指標(biāo)就已經(jīng)很高，貧困地區(qū)接受補(bǔ)助后至多可達(dá)到平均水平的80%。以此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出各地轉(zhuǎn)移支付數(shù)額后，具體轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出資金都要通過(guò)各地財(cái)政與省財(cái)政的專項(xiàng)結(jié)算進(jìn)行。

對(duì)于不同專項(xiàng)撥款，采用不同方式核算。若無(wú)配套要求，則以受援地區(qū)該項(xiàng)公共產(chǎn)品的單位成本與其提供數(shù)量與標(biāo)準(zhǔn)水平的缺口兩項(xiàng)乘積為依據(jù)，確定分配資金數(shù)額。若有配套要求，可以借鑒日本的國(guó)庫(kù)補(bǔ)助金的原則和做法。根據(jù)國(guó)家調(diào)控目標(biāo)，區(qū)別項(xiàng)目、地區(qū)實(shí)行差別配套率。對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)有一定傾斜，中央和省市對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付以起點(diǎn)公平為導(dǎo)向，利用轉(zhuǎn)移支付資金解決縣政府的公共設(shè)施建設(shè)、教育支出和社會(huì)保障支出，要減少縣政府的配套資金額度。既體現(xiàn)國(guó)家政策，支援當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)，又發(fā)揮公共服務(wù)均等化的調(diào)節(jié)作用。由此，有條件配套撥款的實(shí)施，首先，應(yīng)根據(jù)人均財(cái)力水平確定有差別的資金配套率，其次，要測(cè)算出該公共產(chǎn)品需要提供的資金總量。

（三）特別補(bǔ)助簡(jiǎn)要設(shè)計(jì)

除以上兩種主體轉(zhuǎn)移方式之外，由于社會(huì)實(shí)際需要，還應(yīng)設(shè)置少量特別補(bǔ)助。針對(duì)不便于通過(guò)因素法核算的因素：現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中存在的特殊情況，避免因非預(yù)期因素的出現(xiàn)而打亂正常的轉(zhuǎn)移支付程式和秩序：或者某些無(wú)法用因素法等規(guī)范核算的特殊事項(xiàng)。特別補(bǔ)助轉(zhuǎn)移支出資金主要來(lái)源是中央的財(cái)力儲(chǔ)備，與中央政府應(yīng)急預(yù)案相對(duì)應(yīng)。在某些地區(qū)遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害、非意料嚴(yán)重事變之時(shí)，比如2003年發(fā)生的非典、最近在中國(guó)南方出現(xiàn)的嚴(yán)重的時(shí)雪災(zāi)害。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府有能力并及時(shí)提供特殊補(bǔ)助。

特別補(bǔ)助提供是主要依據(jù)項(xiàng)目或事件的突發(fā)性。與以上兩種方式比較，轉(zhuǎn)移支付額的確定，不宜適用于因素法，而與項(xiàng)目當(dāng)時(shí)或預(yù)期支出有很大關(guān)聯(lián)。特殊情況下，可根據(jù)該事項(xiàng)的直接成本確定。隨著各項(xiàng)改革完善，再采用較規(guī)范的計(jì)算方式。對(duì)于資金管理，應(yīng)當(dāng)通過(guò)績(jī)效考核保證受補(bǔ)助對(duì)象直接受益。

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