徐曉陽

【摘要】黨的十九大已明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并首次將“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”寫入黨的文獻(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)這樣一個目標(biāo)，必須研究城鄉(xiāng)融合發(fā)展的障礙與機(jī)理，才能破解城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，解決城鄉(xiāng)矛盾，加快形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合。通過弱化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，才能確保實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的共同進(jìn)步。

【關(guān)鍵詞】新時期 城鄉(xiāng)融合 障礙 機(jī)理

黨的十九大報告明確提出，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這是基于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新時期，改革開放進(jìn)人攻堅(jiān)期，社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變期，具有時代特征的科學(xué)研判，同時也是基于對當(dāng)前社會發(fā)展中“最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分”的主要矛盾的研判。改革開放以來，雖然我國已經(jīng)在總體上達(dá)到了小康水平，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)依然明顯，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、文化和社會事業(yè)等各方面的發(fā)展發(fā)展水平仍明顯高于大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展滯后，使得城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。如果這種狀況不能得到有效的緩解，將會對國家實(shí)現(xiàn)全面小康社會、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略產(chǎn)生極大的消極影響。因此，通過分析新時期我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的障礙及其機(jī)理，探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制及對策，從而加快城鄉(xiāng)融合，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.新時期我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的障礙分析

我國城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不協(xié)調(diào)，既有計劃經(jīng)濟(jì)體制下鄉(xiāng)村要素向城市單向流動的原因，也有市場經(jīng)濟(jì)體制下資源不均衡配置的原因，是現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中較為突出的結(jié)構(gòu)性矛盾。分析我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的障礙因素，有利于改變城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不協(xié)調(diào)，加陜城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

1.1 二元結(jié)構(gòu)與人地矛盾阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國在特殊歷史條件形成的。新中國成立初期，由于我國工業(yè)化程度很低，又面臨西方資本主義國家的封鎖。政府為了加快工業(yè)的發(fā)展，通過在政治上把國民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的戶口管理的制度；在經(jīng)濟(jì)上通過剪刀差、稅收等形式，從農(nóng)村籌集資金支持城市工業(yè)的發(fā)展，從而形成了有中國特色的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在國民經(jīng)濟(jì)處于恢復(fù)階段時，特別是隨著改革開放的深入，二元結(jié)構(gòu)帶來的城市先進(jìn)生產(chǎn)力與相對落后的農(nóng)村生產(chǎn)力之間的不平衡現(xiàn)象導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距大、農(nóng)村居民綜合素質(zhì)差、城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差距等社會問題逐漸顯現(xiàn)。

另一方面，改革開放以來，城市化發(fā)展進(jìn)入新的階段，隨著城市的不斷擴(kuò)張，農(nóng)村人口通過不斷遷移大量涌入城市，使城市人口急劇膨脹，給城市帶來了住宅和公共基礎(chǔ)設(shè)施的壓力，同時也帶來了農(nóng)業(yè)耕地的減少，使人地矛盾不斷加劇，這既為城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來了新的難題，也是城鄉(xiāng)發(fā)展過程中必須解決的重要問題。

1.2 政府職能與政策法規(guī)不完善阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐

1.2.1 政府職能不完善，導(dǎo)致城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展。一是政府職能缺乏均衡發(fā)展的理念。主要是政府由于追求政績及唯GDP論，導(dǎo)致在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面存在“重城輕鄉(xiāng)”的問題，致使農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。二是政府職能部門缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面是上下級部門不能協(xié)調(diào)推進(jìn)，往往是上級部門具有絕對指令權(quán)，下級只能服從，而下級政府的相關(guān)改革往往受制于上級政府部門的條框管理，難以實(shí)行資源的優(yōu)化配置；另一方面同級部門的缺乏協(xié)調(diào)推進(jìn)，各個部門各自為政，缺乏有效的銜接，導(dǎo)致“條塊效益，，難以發(fā)揮集約效應(yīng)。

1.2.2 政策法規(guī)不完善，導(dǎo)致城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展

政策法規(guī)不完善主要表現(xiàn)：一是政策的制定對城市發(fā)展具有偏向性。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下，政策對資源配置具有至關(guān)重要的影響。雖然近年來一系列親農(nóng)政策不斷推出，但由于特殊歷史條件下形成的城市偏向政策慣性及地方政府追求政績的短期功利性，致使現(xiàn)行的管理體制、投資重點(diǎn)、資源配置依然過度偏向于城市，對農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村建設(shè)相對重視不夠，農(nóng)業(yè)的弱勢地位短期難以改變，城鄉(xiāng)要素市場不統(tǒng)一、物質(zhì)利益關(guān)系不合理、發(fā)展?fàn)顟B(tài)不協(xié)調(diào)、戶籍管理不同軌、社會保障以及享有公共服務(wù)權(quán)利不均等、生產(chǎn)和生活服務(wù)體系及運(yùn)行機(jī)制不完善等現(xiàn)象依然長期存在。二是有關(guān)惠農(nóng)政策的執(zhí)力不足。如果政策得不到有效落實(shí)，再好的政策也只是一紙空文。由于地方政府追求自身收益最大化的“理性人”傾向以及激勵約束機(jī)制不健全等原因，中央政府制定的很多服務(wù)“三農(nóng)”的政策在施行過程中很容易變形走樣，得不到有效落實(shí)。

1.3 城市化的急速發(fā)展與城市管理的滯后阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展離不開城市增長極的擴(kuò)散功能，但我國目前城市化雖然急速發(fā)展，但其管理機(jī)制的滯后與局部過度城市化并存的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了城市擴(kuò)散功能的發(fā)揮。

1.3.1 我國總體城市化水平依然較低

目前中國城市化率只有51.27%，其中還包括2.2億人未落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，屬于典型的城市化滯后型經(jīng)濟(jì)。我國城市化水平，不僅與工業(yè)化相比比較滯后，與同一收入水平下的常態(tài)城市化水平相比我國城市化水平也嚴(yán)重滯后。城市化水平的滯后直接影響了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的速度與效果，阻礙城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

1.3.2.部分地區(qū)城市建設(shè)不完善

我國很多地區(qū)的城市建設(shè)問題較多：一是很多地區(qū)的城市建設(shè)缺乏長期規(guī)劃，致使城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給水平難以滿足迅速增加的城市人口，導(dǎo)致道路交通擁擠、住宅緊張、環(huán)境污染嚴(yán)重、社會治安不良等“城市病”，嚴(yán)重影響了城市對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的承載能力；二是城市功能定位趨同。我國很多城市在進(jìn)行自身定位時，不能從整個區(qū)域城市體系相互協(xié)調(diào)的角度出發(fā)，致使同一區(qū)域很多城市功能趨同，千篇一律缺乏特色，無法實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，嚴(yán)重影響了各自競爭力的提升及城市規(guī)模的擴(kuò)大，無法更有效地吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力。三是盲目擴(kuò)城。很多地區(qū)城市規(guī)?？焖倜つ繑U(kuò)張，致使城市建設(shè)卻非常低效粗放，要素利用缺乏集約化，資源環(huán)境瓶頸日益突出。

1.4 城鄉(xiāng)利益調(diào)整矛盾逐漸突出阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個重要條件就是要求工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支撐農(nóng)村，在這個過程中必然涉及到利益的重新調(diào)整，不僅包括增量利益的調(diào)整也包括存量利益調(diào)整，在這個過程中，城鄉(xiāng)利益調(diào)整矛盾逐漸突出。一方面，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中需要政府加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會保障體系建設(shè)的財政投入，在財政收入增長受限的條件下，一定量的財政收入在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行分配，必然是此消彼長的關(guān)系，引起城鄉(xiāng)矛盾，但若要同時保證滿足城鄉(xiāng)投入需求則又必然導(dǎo)致財政支出膨脹及預(yù)算赤字，長期難以持續(xù)；另一方面，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷深入，相關(guān)改革或?qū)⒅饾u觸及現(xiàn)存的城市利益格局和有關(guān)群體，引發(fā)既得利益集團(tuán)的抵制，產(chǎn)生改革和穩(wěn)定之間的矛盾，致使相關(guān)實(shí)質(zhì)性利益改革亦步亦趨舉步維艱。同時，中央政府對城鄉(xiāng)一體化改革的相關(guān)問題并沒有一個明確的界定，比如，在深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中當(dāng)涉及突破政策和法律時，哪些方面可以由地方政府自主決策？自主決策的程度如何？哪些方面需要向上級部門申報批準(zhǔn)？這使得地方政府在改革深水區(qū)和突破現(xiàn)有的政策和法規(guī)等方面畏首畏尾，難以取得有效進(jìn)展

2 新時期我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機(jī)理分析

馬克思主義認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是由城鄉(xiāng)對立走向城鄉(xiāng)融合的自然歷史過程，這一過程符合社會歷史發(fā)展的一般規(guī)律。如何促進(jìn)城鄉(xiāng)走向融合發(fā)展，動力機(jī)制是核心，研究城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動力機(jī)制，有利于我們合理構(gòu)建我國城鄉(xiāng)發(fā)展的體系，加速城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程。

2.1 馬克思主義的城鄉(xiāng)融合發(fā)展理論機(jī)理分析

馬克思主義理論體系中包括豐富的城鄉(xiāng)關(guān)系理論，這是我國提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要理論依據(jù)。馬克思高度重視城鄉(xiāng)關(guān)系問題，在《哲學(xué)的貧困》中，他認(rèn)為城鄉(xiāng)關(guān)系是影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“城鄉(xiāng)關(guān)系一改變，整個社會也跟著改變”。馬克思和恩格斯生活在工業(yè)革命時期，當(dāng)時工業(yè)革命所引發(fā)的工業(yè)化和城市化導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分離與對立問題。在這一思想背景下，馬克思和恩格斯進(jìn)一步論述了城鄉(xiāng)分離的必然性，并對如何消除城鄉(xiāng)對立進(jìn)行了探索。馬克思主義認(rèn)為，一是城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)與生產(chǎn)力發(fā)展水平密切相關(guān)，生產(chǎn)力的發(fā)展推動著人類生產(chǎn)方式與生活方式的變革，由此帶動城鄉(xiāng)關(guān)系不斷演進(jìn)。二是在人類歷史發(fā)展的長河中，城鄉(xiāng)關(guān)系依次經(jīng)歷：農(nóng)村孕育城市，城鄉(xiāng)互相依存；工業(yè)革命導(dǎo)致城鄉(xiāng)分離，導(dǎo)致城鄉(xiāng)對立；城鄉(xiāng)逐漸融合，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化等三個階段。

從城鄉(xiāng)對立走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是馬克思主義關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展理論的科學(xué)概括。馬克思城鄉(xiāng)關(guān)系理論認(rèn)為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一種新型和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系，它建立在社會分工和生產(chǎn)力高度發(fā)展的基礎(chǔ)之上，是城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)的高級階段和人類發(fā)展的必然趨勢，它對中國在新時期推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了重要指導(dǎo)，具有劃時代的現(xiàn)實(shí)意義。

2.2 我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動力機(jī)理分析

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動力構(gòu)成要素主要有兩個方面：一是內(nèi)生動力，二是外生動力。

2.2.1 內(nèi)生動力因素與外生動力因素的概念及作用

內(nèi)生動力因素構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)生動力機(jī)制，它是指城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的系統(tǒng)內(nèi)部能夠組織、支持和推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的影響因素。主要包括鄉(xiāng)村向城市生活水平靠攏的發(fā)展愿景，鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展向工業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展看齊，鄉(xiāng)村政府的政策引導(dǎo)，它們能夠共同作用而產(chǎn)生推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需求拉力。鄉(xiāng)村和城市各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展所形成的動力構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)生動力，主要依賴于市場機(jī)制及市場經(jīng)濟(jì)的制度平臺，政府主導(dǎo)的制度性平臺與各種福利政策，以及作為城鄉(xiāng)一體化主體而自發(fā)的民眾的主體性力量等動力因素。

外生動力因素是指來自系統(tǒng)外部能夠刺激、推動、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的影響因素，主要包括科技的發(fā)展，交通運(yùn)輸?shù)鹊倪M(jìn)步，各種因素能夠相互或共同作用而產(chǎn)生推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的外部推力和支持力。城市工業(yè)化的快速發(fā)展可以提高城市的經(jīng)濟(jì)輻射力、吸引力、綜合服務(wù)能力，使城市對鄉(xiāng)村的帶動能力增強(qiáng)，對區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村的發(fā)展起到推動作用。政府行政力量是在宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)計劃中的硬性指標(biāo)偏向等，對鄉(xiāng)村的發(fā)展同樣具有很強(qiáng)的推動作用。而科技的發(fā)展，不僅可以改變城鄉(xiāng)的空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的融合，而且還可以為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展提供硬件保障。

2.2.2 城鄉(xiāng)融合發(fā)展動力機(jī)制的特征及機(jī)理

根據(jù)動力機(jī)制理論，城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的動力機(jī)制有以下幾點(diǎn)特征：

一是融合發(fā)展動力機(jī)制是一個具有整體性與有機(jī)性的系統(tǒng)。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展不是各個動力因素之間的機(jī)械組合或簡單相加，而是取決于各動力要素及各種關(guān)系組合的整體性和有機(jī)性。因而在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，必須將城鄉(xiāng)一體化作為一個整體來把握。在整合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的各種動力要素時，要重視各要素之間的相互影響、相互制約、相互作用的力量，使得動力機(jī)制的整體作用不再等于部分相互作用的簡單疊加，而是一個超越部分作用相加的整體推動力量。同時，由于各個部分因素處在動力機(jī)制這個有機(jī)體中不可能不對整體造成影響，因此我們也要重視各個部分因素在有機(jī)體中的復(fù)雜聯(lián)系。

二是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的各動力要素之間的結(jié)構(gòu)制約其作用機(jī)制。結(jié)構(gòu)是動力機(jī)制系統(tǒng)內(nèi)部各要素的組織形式，即各個要素之問相互聯(lián)系、相互作用的方式。它反映的是動力機(jī)制系統(tǒng)內(nèi)部的有機(jī)關(guān)聯(lián)性，這種要素的結(jié)構(gòu)決定了要素系統(tǒng)的作用機(jī)制及其整體功能。城鄉(xiāng)一體化的各動力要素之間的結(jié)構(gòu)決定了動力機(jī)制在發(fā)揮作用時表現(xiàn)出的復(fù)雜性、多樣性、系統(tǒng)性等。各個單個因素對系統(tǒng)的作用既不可或缺又非單一決定，這就導(dǎo)致我們必須多方位考慮各個要素的作用，及要素之間的搭配，以達(dá)到更有效的結(jié)果。

三是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動力機(jī)制是一個開放的和發(fā)展的系統(tǒng)。中國特色的社會主義理論體系是一個開放的和發(fā)展的系統(tǒng)，同樣，我國發(fā)展城鄉(xiāng)一體化過程中，其動力機(jī)制也是一個開放和發(fā)展的系統(tǒng)。由于城鄉(xiāng)一體化的過程涉及到城市和鄉(xiāng)村的各方各面，它所獨(dú)有的廣泛性和時空性，不可避免地與外界環(huán)境發(fā)生信息的交流，動力要素系統(tǒng)不斷地從外界吸收能量，自我更新，并適時調(diào)整發(fā)展策略，選擇城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的合適路徑與模式，從而形成一個開放的城鄉(xiāng)融合發(fā)展動力機(jī)制系統(tǒng)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個在馬克思主義指導(dǎo)下的社會主義事業(yè)一部分，是敢于和善于在開放中不斷地完善和發(fā)展自己。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動力機(jī)制絕不是自我停滯的系統(tǒng)，它將適應(yīng)時代發(fā)展的潮流，與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，不斷實(shí)現(xiàn)動力機(jī)制自身的豐富和發(fā)展。

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