韓 斌1,孔繼君

(1.云南行政學(xué)院,云南 昆明 650111;2.云南省林業(yè)科學(xué)院,云南 昆明650223)

當(dāng)前我國已進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧的新階段,解決區(qū)域性貧困和貧困人口可持續(xù)脫貧,實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧是扶貧工作的重點(diǎn)。截止2017年底,在全國3046萬人貧困人口中約53.6%來自西部地區(qū),西部地區(qū)精準(zhǔn)脫貧事關(guān)我國扶貧開發(fā)全局的成敗。從目前西部各省扶貧進(jìn)程看,當(dāng)前扶貧政策多為事后干預(yù),存在針對(duì)性、時(shí)效性與精準(zhǔn)性不強(qiáng),扶持效果差等問題。截至2017年底，云南省貧困人口約448萬人,占全國貧困人口總量的14.7%,是我國貧困人口最多、貧困程度最嚴(yán)重的省份之一。本文以云南省為例,從脆弱性和抗逆力視角對(duì)西部地區(qū)扶貧策略如何優(yōu)化進(jìn)行分析。

1 國內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)

傳統(tǒng)的貧困測(cè)量和減貧政策多是一種事后干預(yù),從20世紀(jì)90年代末起越來越多的國外學(xué)者開始關(guān)注貧困的事前狀況和動(dòng)態(tài)研究,先后引入脆弱性和抗逆力等視角分析貧困問題。脆弱性強(qiáng)調(diào)要采取事前的政策干預(yù),即估計(jì)家庭的貧困脆弱性[1,2]。世界銀行提出脆弱性是指個(gè)人或家庭面臨某些風(fēng)險(xiǎn)并由此導(dǎo)致財(cái)富損失或生活質(zhì)量下降到某一社會(huì)公認(rèn)水平之下的可能性。英國國際發(fā)展署提出的可持續(xù)生計(jì)發(fā)展框架(SLA)包含脆弱性背景、外部沖擊、資產(chǎn)狀況、生計(jì)活動(dòng)、生計(jì)策略等方面。Dercon提出了貧困脆弱性的分析框架,認(rèn)為主要體現(xiàn)在人力資本、物質(zhì)、金融資本、社會(huì)資本以及可為他們所用的公共品。部分學(xué)者對(duì)一些國家和地區(qū)的貧困脆弱性進(jìn)行了測(cè)量[3-6]。

目前,國內(nèi)對(duì)貧困脆弱性的研究仍處于探索階段,特別是對(duì)貧困脆弱性的定義和度量方法尚未達(dá)成一致意見,主要表現(xiàn)在:①關(guān)于貧困脆弱性的引入和介紹。韓崢介紹了脆弱性概念,提出脆弱性是貧困的重要特征,也是返貧的主要原因之一;黃承偉等認(rèn)為脆弱性是對(duì)貧困的動(dòng)態(tài)度量;葉初升等介紹了目前國際上動(dòng)態(tài)貧困視角下定義脆弱性的主要思路。②關(guān)于貧困脆弱性的評(píng)價(jià)。李小云等抽樣分析了我國四省貧困農(nóng)戶的自然資本、物質(zhì)資本、金融資本、人力資本和社會(huì)資本,據(jù)此來反映農(nóng)戶脆弱性程度;韓崢介紹了世界糧食計(jì)劃署通用的農(nóng)村脆弱性評(píng)價(jià)的三大類指標(biāo):風(fēng)險(xiǎn)因素、抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力、社會(huì)服務(wù)體系的健全程度。③關(guān)于貧困脆弱性的測(cè)量。國內(nèi)學(xué)者等多采用Chaudhuri、Jalan預(yù)期貧困的脆弱性測(cè)量方法,章元等對(duì)該方法進(jìn)行了修正,在總貧困和慢性貧困測(cè)量中不考慮非貧困時(shí)期福利水平的影響;楊龍、汪三貴提出脆弱性測(cè)量與貧困測(cè)量的結(jié)果并不一致,貧困測(cè)量所確定的貧困戶大部分是暫時(shí)貧困,而很多非貧困戶極有可能在風(fēng)險(xiǎn)沖擊的影響下陷入貧困,貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高,高度脆弱農(nóng)戶所占比例增大。④關(guān)于脆弱性的影響因素研究。自然災(zāi)害和環(huán)境危機(jī),疾病、失業(yè)與突發(fā)事故,社會(huì)保障制度改革和收入增長緩慢,家庭所在社區(qū)的發(fā)展能力等與脆弱性均有重要關(guān)系。⑤關(guān)于集中連片特困地區(qū)的實(shí)證研究。韓崢以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，對(duì)廣西西部10個(gè)縣的脆弱性進(jìn)行了評(píng)價(jià);陳傳波對(duì)湖北恩施三縣貧困農(nóng)戶構(gòu)建了農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估的框架;李伯華等分析了湖南湘西三縣貧困農(nóng)戶脆弱性的影響因素[7-14]。

從目前的抗逆力研究看,涉及較多的是生態(tài)、社會(huì)系統(tǒng)分析和心理分析,從抗逆力角度深入系統(tǒng)地分析貧困問題特別是實(shí)證研究較少。自20世紀(jì)90年代以來,國內(nèi)外對(duì)抗逆力的研究轉(zhuǎn)向個(gè)體和組織如何實(shí)現(xiàn)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的獲得與提升,主要表現(xiàn)在:①概念內(nèi)涵。Cutter認(rèn)為地方災(zāi)害抗逆力重點(diǎn)在社會(huì)制度、生態(tài)環(huán)境/建筑物等應(yīng)對(duì)災(zāi)害沖擊的能力;彭華民等從心理學(xué)、社會(huì)福利等角度出發(fā),認(rèn)為抗逆力更加強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人克服困難走出困境的能力;劉玉蘭認(rèn)為，從承載主體看,抗逆力存在著個(gè)體抗逆力、社區(qū)抗逆力、政府抗逆力等不同層面;朱華桂把社區(qū)抗逆力的關(guān)鍵指標(biāo)歸結(jié)為物理因素、制度因素、人口因素和經(jīng)濟(jì)因素等四大維度。②單獨(dú)從抗逆力來分析貧困問題。Luthar、Cicchetti提出利用抗逆力的理論分析框架推動(dòng)弱勢(shì)人群的福利政策的改革;姚云云等從優(yōu)勢(shì)視角理論提出要激發(fā)貧困人口潛能，培育抗逆力;胡瑩提出增強(qiáng)抗逆力,改進(jìn)貧困大學(xué)生就業(yè)能力的培養(yǎng)策略;周海明等探討了抗逆力和貧困大學(xué)生創(chuàng)傷后的成長關(guān)系。③關(guān)于抗逆力和脆弱性的關(guān)系。脆弱性與抗逆力是一對(duì)密切相關(guān)的概念,早期研究缺乏清晰的區(qū)分,目前越來越多的學(xué)者認(rèn)為兩者存在明顯區(qū)別。Folke等認(rèn)為脆弱性表示的是系統(tǒng)受損的可能性,而抗逆力表示的是抗逆主體的響應(yīng)、回?fù)艉痛龠M(jìn)自身功能恢復(fù)的過程;Buckle等將其類比為雙螺旋結(jié)構(gòu),有時(shí)正相關(guān)有時(shí)負(fù)相關(guān),既緊密聯(lián)系又各自獨(dú)立;曹朝龍認(rèn)為脆弱性與抗逆力不可分割,在貧困初期較高的脆弱性導(dǎo)致個(gè)體、社區(qū)組織等遭受破壞,而隨著多元抗逆力量的參與,脆弱性的主導(dǎo)性功能會(huì)逐漸降低,抗逆力發(fā)揮主要作用。④結(jié)合抗逆力和脆弱性分析貧困問題。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的《2014人類發(fā)展報(bào)告》,其題目就是《促進(jìn)人類持續(xù)進(jìn)步:降低脆弱性,增強(qiáng)抗逆力》,報(bào)告從人類發(fā)展的視角探討了脆弱性和抗逆力這對(duì)相輔相成的概念，強(qiáng)調(diào)脆弱性正威脅到人類發(fā)展，必須通過調(diào)整政策和社會(huì)準(zhǔn)則來提高抗逆力，確保人類發(fā)展進(jìn)步的公平性和可持續(xù)性；陳艾、李雪萍認(rèn)為以往分析考慮到了脆弱性但未能關(guān)注抗逆力,更未聯(lián)系脆弱性和抗逆力,提出要建構(gòu)脆弱性—抗逆力的分析框架,強(qiáng)調(diào)貧困治理意味著需要增強(qiáng)抗逆力,消減脆弱性[15-19]。

2 多元主體精準(zhǔn)脫貧分析框架的構(gòu)建

脆弱性是指個(gè)人或家庭面臨某些風(fēng)險(xiǎn)并由此導(dǎo)致財(cái)富損失或生活質(zhì)量下降的可能性,反映農(nóng)戶的生存現(xiàn)狀,是決定貧困地區(qū)農(nóng)戶貧困程度的主要因素,農(nóng)戶生計(jì)的維持、改善和可持續(xù)是反脆弱性的核心。貧困脆弱性主要體現(xiàn)在人力資本、物質(zhì)和金融資本、社會(huì)資本以及可用的公共產(chǎn)品等方面,自然災(zāi)害、疾病、失業(yè)等與脆弱性均有重要關(guān)系[7-12]。相較于脆弱性更多地是對(duì)現(xiàn)狀的描述,近年來學(xué)術(shù)界開始運(yùn)用抗逆力理念分析個(gè)體與組織如何獲得和提升抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。抗逆力存在著個(gè)體抗逆力、社區(qū)抗逆力、政府抗逆力等不同層面。貧困治理意味著需要增強(qiáng)抗逆力,消減脆弱性[13-18]。在精準(zhǔn)脫貧要求下,貧困人口必須要運(yùn)用各種手段和方式抵御脆弱性,即通過增強(qiáng)抗逆力減少脆弱性的損害?；谝陨戏治?構(gòu)建的分析框架見圖1。

圖1 貧困人口多元主體精準(zhǔn)扶貧分析框架

以往研究過于注重宏觀尺度如縣、市、省甚至國家層面的研究,強(qiáng)調(diào)從政府角度分析扶持政策,對(duì)貧困農(nóng)戶個(gè)體層面和社區(qū)層面的分析欠深化。值得重視的是,基于村莊層面的社區(qū)是貧困人口和貧困地區(qū)脫貧抗逆的主體之一,鄉(xiāng)村社區(qū)通過各種方式把農(nóng)戶聯(lián)結(jié)起來,增強(qiáng)貧困農(nóng)戶群體的脫貧抗逆力量。農(nóng)戶個(gè)體層面的抗逆表現(xiàn)在當(dāng)通過發(fā)展農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)使其生活生存有了保障之后,農(nóng)戶開始逐漸尋求以多樣化的生計(jì)方式脫貧。社區(qū)層面的抗逆主體是具有一定規(guī)模的群體或社會(huì)組織,是社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民組織或聯(lián)合體。社區(qū)抗逆力體現(xiàn)在整合各種人力、物力和資源,把農(nóng)戶組織起來強(qiáng)化集體的抗逆力量,增強(qiáng)村社集體對(duì)脆弱性生境的抵御能力。

由于貧困農(nóng)戶和社區(qū)的抗逆力非常有限,政府仍是多元主體下抗逆力的主導(dǎo)力量。圍繞增強(qiáng)農(nóng)戶生計(jì)能力的抗逆任務(wù),政府的抗逆力通過直接或間接的方式展開。一是直接通過增加基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療等公共產(chǎn)品供給,強(qiáng)化農(nóng)戶生計(jì)資本和社區(qū)發(fā)展基礎(chǔ),增強(qiáng)社區(qū)和農(nóng)戶的抗逆力。二是政府通過物質(zhì)、政策供給和體制機(jī)制傾斜,動(dòng)員社會(huì)力量改善脆弱性生境,降低貧困地區(qū)脆弱性、農(nóng)戶層面和社區(qū)層面的抗逆壓力,有助于社區(qū)功能的恢復(fù)和增強(qiáng),實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶生計(jì)的可持續(xù),從而擺脫貧困。

3 云南扶貧開發(fā)面臨的主要難題

過分依賴政府扶持： 目前云南的扶貧開發(fā)過分強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用,忽視了激發(fā)群眾的自我發(fā)展訴求，沒有培育群眾的自我發(fā)展能力。如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,政府包辦取代了村民自主籌資籌勞建設(shè);產(chǎn)業(yè)發(fā)展上,政府牽頭搞試點(diǎn)取代了群眾自主嘗試后選擇特色產(chǎn)業(yè),導(dǎo)致大部分群眾缺少自主脫貧致富的意識(shí),對(duì)政策的依賴性較強(qiáng)。特別是隨著近年來各地不斷下派干部到基層扶貧,導(dǎo)致貧困戶對(duì)掛包單位和干部的依賴性較大,謀求掛鉤幫扶干部的直接經(jīng)濟(jì)支援和物資支援,自主脫貧致富能力非常差。甚至在享受易地搬遷和小額貼息貸款方面仍有部分農(nóng)戶處于等待觀望狀態(tài),以自身的不變來觀望政策的最終成效,出現(xiàn)了懶散脫貧、乞討式脫貧的心態(tài)。

政策累加集中,受益分布不均衡：在同一區(qū)域內(nèi),貧困戶和非貧困戶在家庭收入、生活條件和生存狀況等方面的差距不大,部分農(nóng)戶是收入剛超過貧困戶界定標(biāo)準(zhǔn)后被移出的家庭,這些農(nóng)戶仍存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。隨著扶貧政策不斷累計(jì)疊加,同一地區(qū)的貧困人口與非貧困人口在政策享受方面存在較大差異。如云南省貧困戶戶均享受扶貧政策5—9項(xiàng),戶均受益折價(jià)約6.7萬元。這對(duì)同一地區(qū)尤其是貧困程度差異不大的非貧困人口來說,極大地影響了他們的發(fā)展積極性,導(dǎo)致地區(qū)政策受益不均,影響了區(qū)域的整體性發(fā)展。

生計(jì)能力薄弱：生計(jì)是建立在能力、資產(chǎn)(包括儲(chǔ)備物、資源、要求權(quán)和享有權(quán))、活動(dòng)基礎(chǔ)之上的一種謀生方式,生計(jì)與生計(jì)能力經(jīng)?；闂l件,農(nóng)戶的貧困狀況與生計(jì)能力互相影響和制約。主要表現(xiàn)在:①自身素質(zhì)差。農(nóng)村缺少農(nóng)產(chǎn)品精深加工、營銷、物流等方面的技術(shù)、人才和資金,特別是缺乏致富帶頭人,“三缺”(資金、技術(shù)、勞力)現(xiàn)象普遍。調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)村留守人口的綜合素質(zhì)普遍偏低,甚至體力明顯偏弱,越是貧困地區(qū)的這種情況愈發(fā)突出。此外，留守群眾受教育程度低、觀念落后,生產(chǎn)方式仍停留在傳統(tǒng)種植和養(yǎng)殖業(yè)上。②運(yùn)用科技能力差。受地域、語言和觀念的影響,市場(chǎng)信息獲取渠道窄,科技素質(zhì)低,不能及時(shí)學(xué)習(xí)并運(yùn)用新技術(shù)推動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展。

集體經(jīng)濟(jì)薄弱：發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有助于集中農(nóng)村社區(qū)內(nèi)零散農(nóng)戶的資金和資本開展規(guī)模性生產(chǎn)和經(jīng)營,為扶貧項(xiàng)目切實(shí)見效提供平臺(tái)和保障,同時(shí)提升社區(qū)改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)產(chǎn)品等自我發(fā)展能力。但在廣大貧困農(nóng)村,農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展不成熟、集體經(jīng)濟(jì)缺乏,扶貧工作經(jīng)常陷入被動(dòng)。農(nóng)民專業(yè)合作社大多是低層次非正規(guī)的初級(jí)農(nóng)民組織,專業(yè)化、組織化程度不高,運(yùn)行機(jī)制不完善、內(nèi)部管理不規(guī)范、公信力不足,多數(shù)合作社并沒有真正與農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“合作共贏”,農(nóng)民并沒有從加工、銷售等延伸的產(chǎn)業(yè)鏈中獲取“額外收益”,在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)過程中受市場(chǎng)影響起伏波動(dòng)較大,因此引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)、適應(yīng)市場(chǎng)、幫助降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力非常有限。

4 基于脆弱性—抗逆力的當(dāng)前扶貧策略分析

4.1 個(gè)體層面抗逆

農(nóng)戶人力資本薄弱,教育扶貧任重道遠(yuǎn):貧困人口普遍存在的共性是受教育程度低、觀念落后,缺乏通過學(xué)習(xí)增強(qiáng)就業(yè)技能的意識(shí)和自我發(fā)展能力。而提高自身生計(jì)能力可增強(qiáng)對(duì)貧困的抗逆力,增強(qiáng)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的變化能力并及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)信息拓展生計(jì)渠道,通過發(fā)展種植、養(yǎng)殖、旅游等多樣化的生產(chǎn)創(chuàng)收方式,更好地將已有的資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)收益，實(shí)現(xiàn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力增強(qiáng)。如根據(jù)第六次人口普查結(jié)果,云南省貧困人口人均受教育年限為7.4年,分別比全國、全省平均水平低2.33年、1.05年。貧困人口中,青壯年文盲率為1.55%,初中及以下文化程度占92.1%。外出務(wù)工人員中，文盲半文盲占3.7%,小學(xué)文化占35.3%,初中文化占43.4%。由于人均受教育年限低,素質(zhì)型貧困較突出,群眾思變謀變的意識(shí)差。從長期效應(yīng)看,重視貧困家庭子女教育是一種增強(qiáng)家庭抗逆力的有效途徑,能有效阻斷貧困的代際傳遞。但目前教育扶貧仍缺乏系統(tǒng)完善的政策體系。相較于成年貧困人口短時(shí)間內(nèi)難以提升文化、科技等素養(yǎng),目前要重點(diǎn)加大對(duì)其子女的教育投入。當(dāng)前農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的教育資源嚴(yán)重缺乏,農(nóng)戶子女未能享受到與城市家庭子女同等的優(yōu)質(zhì)教育資源,即使有機(jī)會(huì)接受高等教育,高額的學(xué)費(fèi)也是他們面臨的一大困難,易導(dǎo)致因?qū)W致貧的情況。當(dāng)前對(duì)教育扶貧的政策僅為減免貧困人口義務(wù)教育的學(xué)雜費(fèi)、提供職業(yè)教育機(jī)會(huì)等,對(duì)教育資源如何向貧困地區(qū)傾斜,如何留住農(nóng)村學(xué)校的優(yōu)秀教育資源,如何解決貧困大學(xué)生入學(xué)難、就業(yè)難等問題,目前還沒有完善的應(yīng)對(duì)政策體系。

外出務(wù)工風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)面影響凸顯:打工經(jīng)濟(jì)存在諸多不穩(wěn)定因素和負(fù)面影響,增強(qiáng)農(nóng)戶個(gè)體抗逆力必須研究如何提高農(nóng)民自身的生計(jì)能力,通過培訓(xùn)增強(qiáng)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)能力后鼓勵(lì)農(nóng)民“本地創(chuàng)業(yè)、返鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)”。第一,農(nóng)民工在外務(wù)工常常從事著較危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)較大的工作,缺乏社會(huì)保障,面臨著比在農(nóng)村更大的風(fēng)險(xiǎn),脆弱性更強(qiáng)。根據(jù)對(duì)400名云南省外出務(wù)工人員的調(diào)查,受限于較低的文化程度,從事臟、累、苦、險(xiǎn)等工種的占80%以上,收入差、不穩(wěn)定,一旦發(fā)生重大疾病、人身傷害等,更易導(dǎo)致一個(gè)家庭返貧或加劇貧困。第二,外出務(wù)工的農(nóng)民工受經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)的影響較大,在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行,東部沿海和長三角地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受損,用工需求減少,大量農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)。第三,大量勞動(dòng)力外流,帶來農(nóng)村“留守兒童”和“留守老人”的問題,更易形成貧困的代際傳遞和增加貧困人口的脆弱性。

4.2 社區(qū)層面抗逆

社區(qū)抗逆力強(qiáng)弱主要取決于社區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、基層組織權(quán)威和影響力大小、社區(qū)成員之間親密聯(lián)系程度。因此，要通過匯集農(nóng)戶個(gè)體資源開展生產(chǎn)合作和交換資源,帶動(dòng)貧困農(nóng)戶參與,充分調(diào)動(dòng)貧困群眾的積極性,加快扶貧項(xiàng)目發(fā)展,促進(jìn)貧困群眾增收致富。目前農(nóng)村基層組織在村級(jí)的權(quán)威和影響力在弱化,傳統(tǒng)以親緣、地緣建立起來的親密關(guān)系日漸疏離,這些都在弱化農(nóng)村社區(qū)層面的抗逆力。一是基層組織引領(lǐng)發(fā)展能力不足,村干部缺乏帶領(lǐng)群眾致富的本領(lǐng)。通過對(duì)云南省240名貧困村村干部進(jìn)行調(diào)查,發(fā)現(xiàn)大部分村干部文化素質(zhì)偏低,其中初中以上文化程度僅占17.3%,會(huì)上網(wǎng)和簡單操作電腦的僅占19.7%。二是集體經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重缺乏,因此發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì),建立村民互助社和合作社是增強(qiáng)社區(qū)抗逆力的有效路徑。目前貧困行政村幾乎都沒有集體經(jīng)濟(jì),集體企業(yè)更是空白,致富帶頭人寥寥無幾，無法發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

4.3 政府層面抗逆

在當(dāng)前扶貧政策下,政府直接抗逆主要體現(xiàn)在為貧困戶提供貧困補(bǔ)貼、低保、就業(yè)機(jī)會(huì)、金融支持等,直接強(qiáng)化農(nóng)戶的抗逆力;間接抗逆主要是提供公共產(chǎn)品,如加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)施異地搬遷工程與產(chǎn)業(yè)扶貧等,通過降低脆弱性對(duì)農(nóng)民和社區(qū)的沖擊程度,間接地增強(qiáng)農(nóng)民的抗逆能力,但當(dāng)前政府層面的抗逆效果差。主要表現(xiàn)在:①產(chǎn)業(yè)扶貧力度有待加強(qiáng)。產(chǎn)業(yè)扶貧存在產(chǎn)業(yè)層次低、帶動(dòng)能力弱等問題。一是產(chǎn)品附加值不高。如扶貧產(chǎn)業(yè)提供多是初級(jí)產(chǎn)品,如農(nóng)產(chǎn)品、藥材、家畜等,沒有能力進(jìn)行精深加工,附加值低，農(nóng)民收益不高。二是缺乏龍頭企業(yè)帶動(dòng)。企業(yè)規(guī)模普遍較小,工藝停留在簡單加工層面,研發(fā)隊(duì)伍規(guī)模小層次較低,研發(fā)投入不足,缺乏市場(chǎng)競爭力,很難做大做強(qiáng),更沒有能力帶動(dòng)周邊貧困地區(qū)農(nóng)民增收。三是發(fā)展資金嚴(yán)重短缺。扶貧項(xiàng)目多為提供種苗和解決基礎(chǔ)設(shè)施,但由于在項(xiàng)目后期嚴(yán)重缺乏資金,很多農(nóng)民因?yàn)闆]有資金投入后續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營而只能選擇放棄。四是缺乏必要的科技支持。農(nóng)業(yè)扶貧項(xiàng)目在育種、栽培、管理和加工等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要科技支持,而貧困人口自身素質(zhì)偏低,加之基層科技人員缺乏,經(jīng)常出現(xiàn)種苗“水土不服、品質(zhì)變異、效益低下”等情況,造成資金、人力和土地的極大浪費(fèi),導(dǎo)致一部分農(nóng)民返貧或貧困加深。②異地安置移民的可持續(xù)發(fā)展問題亟待解決。一是土地矛盾。異地搬遷移民多為從農(nóng)村搬遷到農(nóng)村,仍以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。由于土地資源有限,移民分到的土地面積較少,難以通過發(fā)展農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)增收脫貧。二是遷移成本高。政府在安置房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面需要大量投入,資金壓力大,同時(shí)移民自身還需要投入資金來完善住房設(shè)施和償還貸款等,導(dǎo)致農(nóng)民脫貧困難甚至返貧。三是移民的后續(xù)發(fā)展困難重重。一方面,移民習(xí)慣了原來的生產(chǎn)生活方式,一時(shí)難以找到適合自己的發(fā)展路徑,加劇了“等、靠、要”的思想;另一方面,政府難以在短時(shí)間內(nèi)幫助和引導(dǎo)移民培育相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。③急需建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。貧困地區(qū)往往承受著巨大的生態(tài)保護(hù)和脫貧發(fā)展的雙重壓力,而自身財(cái)政收入薄弱,缺乏自我補(bǔ)償?shù)哪芰?主要依靠國家和中東部發(fā)達(dá)地區(qū)給予補(bǔ)償。目前沒有較完善的符合該類地區(qū)實(shí)際的生態(tài)補(bǔ)償體系,補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式等要素不明確,很難爭取到應(yīng)得的補(bǔ)償資金、技術(shù)和政策支持,群眾的利益難以保障。如在云南省迪慶州,除普達(dá)措國家公園涉及范圍外,其他地區(qū)雖然從國家和省級(jí)的政策措施和工程項(xiàng)目中得到了部分補(bǔ)貼,但農(nóng)戶人均每年從中直接獲得收入僅約240元,生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)農(nóng)戶脫貧的支撐力度明顯不夠。④勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)能力培訓(xùn)缺口大。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的貧困人口的文盲、半文盲比例高,文化素質(zhì)偏低、勞動(dòng)技能缺乏,又無力支付再就業(yè)培訓(xùn)所需費(fèi)用。如云南省昭通市目前有農(nóng)村勞動(dòng)力約300萬人,在現(xiàn)有技術(shù)水平條件下,從事農(nóng)業(yè)需要?jiǎng)趧?dòng)力140萬人左右,約160萬的剩余勞動(dòng)力亟待轉(zhuǎn)移就業(yè)。因此,政府必須進(jìn)一步加大投入,提高農(nóng)民培訓(xùn)后就業(yè)的成功率。

5 精準(zhǔn)脫貧策略優(yōu)化建議

主要是:①拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展功能,增加農(nóng)民增收渠道。增強(qiáng)貧困農(nóng)戶抗逆力的一項(xiàng)有效措施是拓寬生計(jì)渠道,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的多功能開發(fā)可拓展農(nóng)民的增收渠道。拓展農(nóng)業(yè)由原有的傳統(tǒng)種植養(yǎng)殖業(yè)向農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售一體化發(fā)展,讓農(nóng)民有更多的機(jī)會(huì)參與到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、營銷等相關(guān)行業(yè)中。同時(shí),應(yīng)因地制宜地發(fā)展觀光體驗(yàn)、休閑度假等服務(wù)業(yè),使農(nóng)民在農(nóng)業(yè)功能拓展中獲得更多收益。重點(diǎn)要大力扶持自然條件較好、產(chǎn)業(yè)有基礎(chǔ)、產(chǎn)品有特色、交通有條件的區(qū)域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),支持相關(guān)技術(shù)研發(fā),加大對(duì)農(nóng)牧民的科技扶貧力度;加快覆蓋互聯(lián)網(wǎng)和電商平臺(tái),打造特色農(nóng)牧產(chǎn)品，增強(qiáng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競爭力和農(nóng)牧民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力,讓農(nóng)民不離開土地就能脫貧致富。②發(fā)展生態(tài)旅游帶動(dòng)脫貧。發(fā)展生態(tài)旅游是貧困地區(qū)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì),破解環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾較切實(shí)可行的路徑。一是提升景區(qū)內(nèi)及周邊的社區(qū)利益。發(fā)展生態(tài)旅游需要合理統(tǒng)籌考慮景區(qū)利益和景區(qū)內(nèi)、周邊農(nóng)牧民的利益,適當(dāng)加大旅游收入“反哺”農(nóng)牧業(yè)的力度,加快實(shí)現(xiàn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)和融合發(fā)展。二是增加農(nóng)牧民參與旅游服務(wù)業(yè)的比例。如在云南8個(gè)貧困縣10個(gè)3A級(jí)以上的景區(qū)所在社區(qū),60%以上貧困農(nóng)戶直接或間接參與到旅游服務(wù)業(yè),實(shí)現(xiàn)了增收。但就貧困地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀和脫貧需求來看,政府要把開辟新的旅游線路、提升旅游品牌和拓寬旅游服務(wù)的市場(chǎng)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)項(xiàng)目,鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的群眾參與到旅游服務(wù)中來。③發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。積極探討通過加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)來推動(dòng)扶貧開發(fā),推進(jìn)“基層黨建+扶貧”。在黨員中培育致富能手、致富帶頭人,同時(shí)依靠黨組織發(fā)展壯大農(nóng)民合作社,以“龍頭企業(yè)+黨支部+致富帶頭黨員+村集體+貧困戶”或“黨支部+脫貧致富黨員+專業(yè)合作社+貧困戶”等形式,為貧困戶提供創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì),發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì),增強(qiáng)社區(qū)脫貧抗逆能力。④創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)。完善普惠金融服務(wù)體系,增加貧困地區(qū)的金融供給。建立農(nóng)村信用體系和立農(nóng)戶信用信息系統(tǒng),對(duì)農(nóng)戶、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、涉農(nóng)企業(yè)、合作社等進(jìn)行信用評(píng)定,依據(jù)信用評(píng)價(jià)給予相關(guān)貸款優(yōu)惠政策,引導(dǎo)更多的農(nóng)戶參與信用體系建設(shè),擴(kuò)大普惠金融扶貧的覆蓋率,為農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供金融幫扶。⑤均衡配置教育資源。首先,要提升貧困地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校的師資水平,出臺(tái)城鎮(zhèn)學(xué)校教師下鄉(xiāng)支教經(jīng)歷與入職、職稱晉升相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制,不斷提升鄉(xiāng)村小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)的教學(xué)質(zhì)量。其次,為貧困人口接受教育減免費(fèi)用、降低門檻,通過對(duì)口培訓(xùn)、崗前培訓(xùn)、訂單式培訓(xùn)等方式積極開展以“勞務(wù)扶貧”為主的技能提升培訓(xùn),切實(shí)提高青壯年勞動(dòng)力、應(yīng)屆大專院校畢業(yè)生的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。第三,要充分發(fā)揮地域、民族和當(dāng)?shù)氐奈幕厣?加大非遺技藝傳承培訓(xùn)、民族工藝品制作技藝培訓(xùn)、民族演藝項(xiàng)目培訓(xùn)等,拓寬特色就業(yè)渠道?？傮w上看,未來西部地區(qū)精準(zhǔn)扶貧應(yīng)聚焦降低脆弱性,推進(jìn)多元主體參與的抗逆力過程。例如，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等緩解自然災(zāi)害的危害,增加公共產(chǎn)品供給,增強(qiáng)農(nóng)牧民的市場(chǎng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力,提升農(nóng)牧民的生計(jì)資本,增強(qiáng)社區(qū)發(fā)展能力,增強(qiáng)政策的有效性,減少扶貧政策的成本,以實(shí)現(xiàn)貧困人口的穩(wěn)定脫貧。