方 勇，秦 濤

（1.武漢市規(guī)劃研究院，湖北·武漢 430014；2.武漢市規(guī)劃編制研究和展示中心，湖北·武漢 430014）

土地利用總體規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“土地規(guī)劃”）是指導(dǎo)土地利用和管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地用途管制、引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。改革開放以來(lái)，經(jīng)過三輪土地規(guī)劃的探索實(shí)踐，逐步形成了層次分明、制度健全的規(guī)劃體系，成為我國(guó)重要的空間規(guī)劃之一，為我國(guó)的耕地保護(hù)和快速城鎮(zhèn)化起到了重要作用。十八大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，面對(duì)資源環(huán)境約束趨緊、耕地和生態(tài)空間保護(hù)壓力增大等問題，國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)生態(tài)文明體制改革和規(guī)劃體制改革。新形勢(shì)下，土地規(guī)劃需要在傳承中有所變革。

1 三輪土地規(guī)劃回顧

我國(guó)土地規(guī)劃理論和技術(shù)源于前蘇聯(lián)，在20世紀(jì)80年代之前，規(guī)劃服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，重點(diǎn)是平整土地、改良土壤、安排農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)。80年代之后，隨著改革開放帶來(lái)的建設(shè)用地快速增加、耕地急劇減少，土地規(guī)劃逐步向保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地轉(zhuǎn)變，成為土地管理的重要手段。

1.1 第一輪規(guī)劃：應(yīng)宏觀管理要求而生

第一輪土地規(guī)劃（1987-2000年）是在改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)蓬勃發(fā)展、耕地大量減少的背景下應(yīng)運(yùn)而生的，是新中國(guó)成立以來(lái)土地規(guī)劃編制的初步探索，但由于缺乏配套的土地管理制度，沒有得到很好的實(shí)施。第一輪規(guī)劃的意義是初步建立了我國(guó)土地規(guī)劃體系框架，為后來(lái)

土地規(guī)劃的開展奠定了基礎(chǔ)。

1.2 第二輪規(guī)劃：五級(jí)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)國(guó)土全覆蓋

第二輪土地規(guī)劃（1997-2010年）是1999年新《土地管理法》實(shí)施后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下以耕地保護(hù)為核心的規(guī)劃，各級(jí)規(guī)劃的主要任務(wù)是分解落實(shí)上級(jí)下達(dá)的控制指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)耕地總量只增不減。由于過于強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)安排明顯不足，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展不太適應(yīng)。第二輪規(guī)劃的意義是實(shí)現(xiàn)了五級(jí)土地規(guī)劃全覆蓋，建立了土地用途管制制度，輔之以配套的土地利用年度計(jì)劃、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等實(shí)施制度，規(guī)劃得到較好的實(shí)施，大大提高了土地規(guī)劃的法律地位。

1.3 第三輪規(guī)劃：保護(hù)與保障的雙重使命

第三輪土地規(guī)劃（2010-2020年）2003年啟動(dòng)試點(diǎn)，2008年全國(guó)土地規(guī)劃綱要獲批，2010年前后省、地（市）級(jí)土地規(guī)劃完成，2012年前后區(qū)、鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃完成，歷經(jīng)10余年時(shí)間。規(guī)劃貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，確立了“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與”的工作方針，采取了“試點(diǎn)探索、上下結(jié)合、充分論證”的工作模式，針對(duì)前兩輪規(guī)劃存在的突出問題，改進(jìn)了規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置，區(qū)分約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)；劃定了“三界四區(qū)”，強(qiáng)化建設(shè)用地空間管制；探索基本農(nóng)田多劃后占，提高了規(guī)劃彈性；建立層層匯交的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)“一張圖”監(jiān)管。與前兩輪規(guī)劃相比，第三輪規(guī)劃的科學(xué)性、保障性、實(shí)施性有了極大提高，實(shí)現(xiàn)了從保護(hù)耕地為核心到統(tǒng)籌兼顧耕地和建設(shè)用地，統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)兼顧的轉(zhuǎn)變。

2 土地規(guī)劃存在的主要問題

人多地少的基本國(guó)情與快速城鎮(zhèn)化時(shí)期不斷增加的建設(shè)用地需求之間的矛盾決定了我國(guó)實(shí)行的是集權(quán)式的土地管理模式，土地規(guī)劃的主要指標(biāo)層層下達(dá)、逐級(jí)落實(shí)，帶有較強(qiáng)的指令性，雖然執(zhí)行力較高但技術(shù)性遭受質(zhì)疑，實(shí)施中存在一些不足。

2.1 五級(jí)規(guī)劃編制內(nèi)容大同小異，鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃編制深度不夠

我國(guó)五級(jí)土地規(guī)劃分別對(duì)應(yīng)五級(jí)人民政府，層級(jí)清晰。但五級(jí)土地規(guī)劃均定位總體規(guī)劃，使得各級(jí)規(guī)劃編制內(nèi)容大同小異，全國(guó)、省級(jí)、地（市）級(jí)土地規(guī)劃重點(diǎn)是層層分解指標(biāo)，最終傳導(dǎo)給鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃并落實(shí)布局?？h、鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃往往同步編制，鄉(xiāng)級(jí)匯總后形成縣級(jí)規(guī)劃，使得縣級(jí)規(guī)劃成為過程式規(guī)劃，作用較弱。各級(jí)政府編制同級(jí)土地規(guī)劃，可以較好地發(fā)揮政府的責(zé)任意識(shí)，使其重視土地規(guī)劃，但規(guī)劃層級(jí)過多，規(guī)劃內(nèi)容趨同，增加了規(guī)劃編制成本，卻并未取得明顯的效用。

鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃定位于作為土地用途管制的依據(jù)。從幾輪規(guī)劃實(shí)踐來(lái)看，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積較大，以武漢市為例，最大鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積接近200km2，最小也有40km2，平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積在100km2左右，某些行政轄區(qū)面積更大的市、縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積更大，在如此大的范圍、比較短的時(shí)間，很難對(duì)非集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地進(jìn)行準(zhǔn)確布局，且又缺乏下位規(guī)劃的補(bǔ)充，規(guī)劃的科學(xué)性有待提高。另一方面，鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃是基于1 10 000土地利用現(xiàn)狀調(diào)查為基礎(chǔ)編制的，比例尺精度不夠，要素偏少，建設(shè)用地邊界繪制誤差較大。此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃大多是1 2 000比例尺，土地勘測(cè)定界一般是1 500比例尺，且坐標(biāo)系也與土地規(guī)劃不同，轉(zhuǎn)繪到1 10 000鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃存在偏差，會(huì)導(dǎo)致實(shí)施時(shí)不符合規(guī)劃情形。

2.2 與城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地功能有重疊，但彼此間缺乏有效銜接

土地規(guī)劃是全域覆蓋的規(guī)劃，在主要指標(biāo)的約束下，對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地進(jìn)行統(tǒng)籌安排，重點(diǎn)是對(duì)基本農(nóng)田和建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃，明確基本農(nóng)田布局，安排城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、交通水利等用地。城鄉(xiāng)規(guī)劃重點(diǎn)是對(duì)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)用地進(jìn)行布局，根據(jù)預(yù)測(cè)的人口確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界與內(nèi)部結(jié)構(gòu)。土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃均對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃，差異在于土地規(guī)劃是上級(jí)指標(biāo)約束下的建設(shè)用地安排，城鄉(xiāng)規(guī)劃是地方需求導(dǎo)向下的建設(shè)用地安排，從學(xué)科發(fā)展、理論方法、技術(shù)力量、實(shí)施監(jiān)管來(lái)看，城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地布局更為科學(xué)，土地規(guī)劃的管控更具成效。由于編制主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不同，兩個(gè)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模和布局難以完全統(tǒng)一，時(shí)常出現(xiàn)符合一個(gè)規(guī)劃不符合另一個(gè)規(guī)劃的情形，項(xiàng)目不符合土地規(guī)劃，無(wú)法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，而不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，無(wú)法辦理“一書兩證”，既降低了建設(shè)項(xiàng)目審批效率，也影響了城市空間格局。

2.3 土地用途管制針對(duì)性和靈活性不足，滯后于非集中建設(shè)區(qū)發(fā)展需要

我國(guó)土地用途管制的對(duì)象重點(diǎn)是耕地，對(duì)非耕農(nóng)地、生態(tài)用地等管控力度不夠。規(guī)劃布局為建設(shè)用地，即可申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，導(dǎo)致部分居住、工業(yè)和公共設(shè)施類項(xiàng)目布局在山水資源保護(hù)敏感區(qū)域，破壞了城市生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，嚴(yán)格按照建設(shè)用地布局管制的方式過于理想化，特別是城市非集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目用地普遍較小、布局分散，實(shí)施的不確定性較多，一般到建設(shè)階段才能準(zhǔn)確定位，嚴(yán)格的土地用途管制使得其往往不符合土地規(guī)劃，甚至于占用基本農(nóng)田導(dǎo)致無(wú)法實(shí)施，既增加了規(guī)劃調(diào)整的成本，又影響了合理的項(xiàng)目落地。

3 土地規(guī)劃面臨的新形勢(shì)

3.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)：建設(shè)用地由高速擴(kuò)張向限定增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變

國(guó)外眾多學(xué)者認(rèn)為，人口和經(jīng)濟(jì)是兩個(gè)影響城市土地?cái)U(kuò)張的主要因素，人類對(duì)空間的需求是城市擴(kuò)張最初的動(dòng)力，快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也提高了城市土地的需求。在經(jīng)歷30多年的高速增長(zhǎng)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。新常態(tài)下，強(qiáng)化資源保護(hù)、狠抓節(jié)約集約、優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)利用格局的緊迫性日益加強(qiáng)。中央城市工作會(huì)議提出堅(jiān)持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量。繼續(xù)依賴資源要素投入的發(fā)展道路已經(jīng)走不通了，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，推動(dòng)城市精明增長(zhǎng)、限定增長(zhǎng)成為共識(shí)，部分城市已進(jìn)入存量規(guī)劃時(shí)代，大、中城市擴(kuò)張速度將會(huì)放緩，更加注重質(zhì)量提升和效益提高，以較少的土地資源消耗支撐大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

3.2 生態(tài)文明建設(shè)新要求：生態(tài)環(huán)境由被動(dòng)保護(hù)向守住底線轉(zhuǎn)變

黨的十八大報(bào)告提出：面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出：“樹立綠水青山就是金山銀山的理念”、“劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線”。土地規(guī)劃由于不管控建設(shè)用地性質(zhì)和強(qiáng)度，難以從源頭上控制生態(tài)敏感區(qū)域的建設(shè)訴求，該區(qū)域往往成為利益團(tuán)體爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。生態(tài)文明體制改革需要土地規(guī)劃將生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺在更加突出的位置，樹立底線意識(shí)，優(yōu)先落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線之間的關(guān)系，完善土地用途管制制度，優(yōu)化國(guó)土空間格局。

3.3 規(guī)劃體制改革新趨勢(shì)：多規(guī)由九龍治水向一張藍(lán)圖轉(zhuǎn)變

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的方法，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”管到底。2014年4月，國(guó)家四部委聯(lián)合部署在全國(guó)28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，其目的是將多個(gè)規(guī)劃融合到一張可以明確生產(chǎn)、生活和生態(tài)邊界線的圖上，實(shí)現(xiàn)空間資源的統(tǒng)一管理，避免多個(gè)規(guī)劃內(nèi)容沖突、相互矛盾?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出：“改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一”?！岸嘁?guī)合一”是資源環(huán)境緊約束下優(yōu)化國(guó)土空間格局、強(qiáng)化政府空間管控能力的必然趨勢(shì)，土地規(guī)劃作為各類規(guī)劃的“底盤”，要更加注重與不同類型、不同部門規(guī)劃的融合，在城市集中建設(shè)區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃的合一，在城市非集中建設(shè)區(qū)創(chuàng)新規(guī)劃編制方法與管理模式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好相關(guān)規(guī)劃。

3.4 土地制度改革新變化：由重城輕鄉(xiāng)向城鄉(xiāng)均衡轉(zhuǎn)變

我國(guó)最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，拉開了土地制度改革的序幕。新一輪土地制度改革有望解決當(dāng)前兩種所有權(quán)不平等、土地征收范圍過寬、宅基地用益物權(quán)受限等問題，為農(nóng)村的發(fā)展注入新的動(dòng)力。十九大報(bào)告中提出：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。土地規(guī)劃應(yīng)更加重視鄉(xiāng)村，優(yōu)化土地資源配置，保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，充分考慮鄉(xiāng)村的土地發(fā)展權(quán)；審慎安排村莊集并和工礦用地復(fù)墾，賦予農(nóng)民更多的參與權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。

4 土地規(guī)劃如何變革

4.1 構(gòu)建“國(guó)土規(guī)劃+空間規(guī)劃+功能區(qū)規(guī)劃”三層次土地規(guī)劃編制體系

處理好與城鄉(xiāng)規(guī)劃的關(guān)系，土地規(guī)劃應(yīng)弱化建設(shè)用地布局，強(qiáng)化土地用途管制，通過用途管制，優(yōu)化國(guó)土空間格局。研究提出建立“國(guó)土規(guī)劃+空間規(guī)劃+功能區(qū)規(guī)劃”的層次分明、傳導(dǎo)清晰的土地規(guī)劃編制體系，國(guó)家層面編制國(guó)土規(guī)劃，省、市級(jí)層面編制空間規(guī)劃，縣、鄉(xiāng)級(jí)層面編制土地利用功能區(qū)規(guī)劃。

國(guó)土規(guī)劃以政策性、宏觀性為主，重在對(duì)國(guó)土空間開發(fā)、資源環(huán)境保護(hù)、國(guó)土綜合整治和保障體系建設(shè)等做出總體部署與統(tǒng)籌安排，確定耕地保有量、基本農(nóng)田、國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度等主要指標(biāo)。

空間規(guī)劃統(tǒng)籌各類規(guī)劃，明確城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（即“三區(qū)三線”）。省級(jí)空間規(guī)劃落實(shí)全國(guó)國(guó)土規(guī)劃分解的主要指標(biāo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市級(jí)空間規(guī)劃。市級(jí)空間規(guī)劃與省級(jí)空間規(guī)劃聯(lián)動(dòng)編制，重在落實(shí)省級(jí)空間規(guī)劃分解的主要指標(biāo)，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，確定永久基本農(nóng)田集中區(qū)。

縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用功能區(qū)規(guī)劃深化落實(shí)市級(jí)空間規(guī)劃“三區(qū)三線”，統(tǒng)籌銜接相關(guān)規(guī)劃，劃定土地利用功能區(qū)，引導(dǎo)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展向?qū)?yīng)的功能區(qū)聚集。功能區(qū)實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入和功能區(qū)兼容性管理。

4.2 明確不同層級(jí)規(guī)劃編制深度，加強(qiáng)強(qiáng)制性內(nèi)容傳導(dǎo)

不同層級(jí)的規(guī)劃定位、不同的比例尺決定了規(guī)劃編制深度不一樣。其中省、市級(jí)規(guī)劃均涉及劃定“三區(qū)三線”，但劃定的深度有所差異，省級(jí)空間規(guī)劃主要是明確劃定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定“三線”管理規(guī)定，在省域?qū)用孀龊媒y(tǒng)籌，確保市級(jí)空間規(guī)劃匯總后“三區(qū)三線”結(jié)構(gòu)合理性；市級(jí)空間規(guī)劃固化生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和基本農(nóng)田紅線。區(qū)級(jí)規(guī)劃劃定一級(jí)功能區(qū)，鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃在一級(jí)功能區(qū)基礎(chǔ)上劃定二級(jí)功能區(qū)。耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模、國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度、生態(tài)用地比例等作為約束性指標(biāo)逐級(jí)傳導(dǎo)至區(qū)級(jí)規(guī)劃；基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)用地、生態(tài)空間面積、城鎮(zhèn)生活污水集中處理率、生活垃圾無(wú)害化處理率等作為鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃約束性指標(biāo)，預(yù)期性指標(biāo)由各級(jí)規(guī)劃根據(jù)需要自行確定。

4.3 創(chuàng)新區(qū)鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃編制，完善土地用途管制

縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用功能區(qū)在市級(jí)空間規(guī)劃基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌銜接城鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)、交通、旅游、環(huán)保等規(guī)劃，劃定土地利用功能區(qū)。功能區(qū)分為一級(jí)功能區(qū)和二級(jí)功能區(qū)，一級(jí)功能區(qū)8個(gè)，包括城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、村莊建設(shè)區(qū)、重大設(shè)施建設(shè)區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)區(qū)、糧食生產(chǎn)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)、生態(tài)維育區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)。二級(jí)功能區(qū)17個(gè)，包括城鎮(zhèn)允許建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)有條件建設(shè)區(qū)、村莊允許建設(shè)區(qū)、村莊有條件建設(shè)區(qū)、郊野公園、農(nóng)業(yè)公園、蔬菜種植區(qū)、糧食種植區(qū)、林果種植區(qū)、畜禽養(yǎng)殖區(qū)、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)、水域、水源保護(hù)區(qū)、山體保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)、其他生態(tài)區(qū)。

功能區(qū)對(duì)應(yīng)“三生”空間，建設(shè)項(xiàng)目原則上應(yīng)在生活空間內(nèi)選址，但考慮到生產(chǎn)空間和生態(tài)空間發(fā)展需要，允許市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（供電、燃?xì)狻⒐┧?、排水、環(huán)衛(wèi)、消防、防洪、其他）、公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目（教育、醫(yī)療、文化、體育、社會(huì)福利與保障、其他）、綜合交通設(shè)施項(xiàng)目（公路、鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、水利、管道）、其他設(shè)施項(xiàng)目（風(fēng)景旅游設(shè)施、休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施、特殊設(shè)施）等4類項(xiàng)目準(zhǔn)入，準(zhǔn)入要求分為允許建設(shè)、論證通過后允許建設(shè)、不允許建設(shè)三種情形。對(duì)于允許建設(shè)和論證通過后允許建設(shè)項(xiàng)目以規(guī)劃部門的建設(shè)項(xiàng)目選址意見書為依據(jù)?？紤]到不可預(yù)見因素，增強(qiáng)規(guī)劃彈性，功能區(qū)之間可以進(jìn)行調(diào)整，但必須滿足兼容、有條件兼容要求，不兼容的不能進(jìn)行調(diào)整（表1）。

鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃之下，根據(jù)需要可以編制功能區(qū)總體規(guī)劃或者控制性詳細(xì)規(guī)劃，以指導(dǎo)功能區(qū)的發(fā)展。如村莊允許建設(shè)區(qū)可以編制村莊建設(shè)規(guī)劃，農(nóng)業(yè)公園可以編制農(nóng)業(yè)公園總體規(guī)劃，風(fēng)景旅游區(qū)可以編制風(fēng)景旅游區(qū)總體規(guī)劃或者控規(guī)，作為項(xiàng)目選址的依據(jù)。功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)符合建設(shè)用地指標(biāo)控制要求和功能區(qū)項(xiàng)目準(zhǔn)入規(guī)定。

表1 土地規(guī)劃功能區(qū)及劃定要求Table 1 Land planning functional area and demarcation requirements

4.4 轉(zhuǎn)變規(guī)劃管理方式，賦予地方政府更多事權(quán)

規(guī)劃編制創(chuàng)新相應(yīng)帶來(lái)規(guī)劃管理方式的變化。首先是“三線”的管理需要明確，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理建議分為國(guó)家和省兩個(gè)層次，規(guī)劃報(bào)國(guó)務(wù)院審批城市的城市開發(fā)邊界調(diào)整由國(guó)務(wù)院審批，鎮(zhèn)開發(fā)邊界和其他城市的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整由省政府審批，避免地方上隨意調(diào)整城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)大城鎮(zhèn)用地規(guī)模?；巨r(nóng)田紅線管理建議適當(dāng)放寬準(zhǔn)入門檻，解決非集中建設(shè)區(qū)準(zhǔn)入項(xiàng)目因占用基本農(nóng)田不能落地問題。生態(tài)保護(hù)紅線考慮由地（市）級(jí)人大立法管理，生態(tài)紅線內(nèi)的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行負(fù)面清單制度。其次是賦予地方政府更多事權(quán)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收可全部由省級(jí)政府審批，國(guó)土資源部重點(diǎn)抓好計(jì)劃、督查、執(zhí)法等。再次是創(chuàng)新規(guī)劃管理方式，其一以縣為單元實(shí)行建設(shè)用地總量管控，當(dāng)年度建設(shè)用地總規(guī)模超出規(guī)劃目標(biāo)，只能通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤申報(bào)新增建設(shè)用地，有效避免過于重視新增建設(shè)用地而導(dǎo)致建設(shè)用地總規(guī)模屢屢突破的現(xiàn)象。其二滿足鄉(xiāng)級(jí)功能區(qū)準(zhǔn)入規(guī)定、且不占用基本農(nóng)田的建設(shè)項(xiàng)目，按照符合規(guī)劃管理。