何峻

摘 要：推行黨代表任期制，是制度治黨的重要舉措，也是全面從嚴(yán)治黨的必然要求。長(zhǎng)期以來(lái)，黨代表如何行使權(quán)力和提高履職效能，缺少完善的制度體系與組織保證。江蘇省鹽城市被中組部列為黨代表任期制試點(diǎn)市之后，將推行黨代表任期制作為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求的基礎(chǔ)工程和深化黨的建設(shè)制度改革的創(chuàng)新工程來(lái)做，走出了一條可供借鑒的實(shí)踐探索之路。通過(guò)拓展履職渠道、創(chuàng)新履職方式、構(gòu)建履職平臺(tái)、強(qiáng)化履職保障等有效舉措，提高了黨代表的履職效能，激發(fā)了黨內(nèi)民主的活力，拓展了如何使全面從嚴(yán)治黨在基層落地生根的新視野。江蘇鹽城的實(shí)踐探索，給我們以有益的啟示。

關(guān)鍵詞：黨代表任期制；制度治黨；實(shí)踐創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2018）03 — 0024 — 05

實(shí)行黨代表任期制，意味著黨代表和人大代表、政協(xié)委員一樣，其代表資格和權(quán)利應(yīng)該在任期內(nèi)依照黨章、黨規(guī)始終行使應(yīng)有的職權(quán)，而不是“一次性”代表。推行黨代表任期制，是制度治黨的重要舉措，也是全面從嚴(yán)治黨的必然要求。2014年6月，江蘇省鹽城市被中共中央組織部確定為黨代表任期制試點(diǎn)市。兩年多來(lái)，鹽城市認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省委的有關(guān)文件精神，把推進(jìn)黨代表任期制作為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)性工程來(lái)抓，積極探索黨代會(huì)閉會(huì)期間黨代表發(fā)揮作用的有效途徑，取得了顯著的成效。但同時(shí)也面臨著諸多有待進(jìn)一步化解的矛盾和破解的難題。如何提高黨代表履職效能，鹽城市走出了一條可供借鑒的實(shí)踐探索之路，給我們以有益的啟示。

一、全面從嚴(yán)治黨的重要平臺(tái)：鹽城市推行黨代表任期制的實(shí)踐探索

試行黨代表任期制以來(lái)，鹽城市緊緊圍繞黨代表參與民主決策、民主監(jiān)督、黨的自身建設(shè)、聯(lián)系服務(wù)黨員群眾“四個(gè)作用”，注重閉會(huì)期間、注重基層一線、注重問(wèn)題導(dǎo)向，積極探索實(shí)踐。

（一）突出履職行權(quán)，疏通黨代表發(fā)揮作用的渠道

實(shí)踐中，不斷拓寬渠道，落實(shí)好黨代表的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一是拓寬議事渠道，提高民主決策質(zhì)量。主要通過(guò)專題調(diào)研、提議工作、列席全委會(huì)議等活動(dòng)，組織黨代表參與民主決策。如：每年各代表團(tuán)和各專門工作小組，均圍繞1—2個(gè)主題開(kāi)展專題調(diào)研，為市委決策提供參考；常態(tài)化開(kāi)展提議工作，各代表團(tuán)、黨代表個(gè)人或多人聯(lián)名提議，由相應(yīng)的黨代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理和交辦；組織基層一線黨代表列席市委全委會(huì)、市委黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組（擴(kuò)大）會(huì)議等，參與市委重大決策討論；全委會(huì)報(bào)告、黨建制度改革實(shí)施方案、黨建工作責(zé)任清單、黨建工作要點(diǎn)等重要文件，廣泛征求代表意見(jiàn)，充分吸收合理化建議。二是拓寬監(jiān)督渠道，提高民主監(jiān)督水平。主要通過(guò)決策聽(tīng)證、詢問(wèn)質(zhì)詢、參與督查、參與推薦評(píng)議干部等，發(fā)揮黨代表的民主監(jiān)督作用。如：年度考核時(shí)，組織基層一線黨代表列席市領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉及“一報(bào)告兩評(píng)議”會(huì)議，并對(duì)班子和個(gè)人進(jìn)行測(cè)評(píng)；選派市黨代表?yè)?dān)任黨風(fēng)監(jiān)督員，巡查作風(fēng)建設(shè)制度規(guī)定執(zhí)行情況，檢查黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實(shí)情況；組織市黨代表參加市直單位主要負(fù)責(zé)人述廉述責(zé)評(píng)議會(huì)議，現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行詢問(wèn)質(zhì)詢；組織基層一線市黨代表對(duì)市直31個(gè)牽頭單位落實(shí)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)專項(xiàng)整治情況進(jìn)行跟蹤督查，推動(dòng)整改到位。三是拓寬參與渠道，提高黨建工作層次。主要通過(guò)視察指導(dǎo)、專項(xiàng)檢查、參加評(píng)議考核等形式，組織黨代表參與黨建工作。如：每年全市黨建重點(diǎn)工作都征求黨代表意見(jiàn)，重大活動(dòng)都組織黨代表參加，重要事項(xiàng)都邀請(qǐng)黨代表共同研究；組織基層一線黨代表列席縣、鎮(zhèn)黨委書(shū)記抓基層黨建工作述職評(píng)議會(huì)議，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)提問(wèn)、測(cè)評(píng)評(píng)議；加強(qiáng)基層黨建工作指導(dǎo)，先后組織100多名市黨代表參加黨組織“統(tǒng)一活動(dòng)日”、“黨員評(píng)定升”、整頓軟弱渙散基層黨組織等各類專項(xiàng)檢查。四是拓寬聯(lián)系渠道，提高服務(wù)群眾實(shí)效。按照地域相近、便于聯(lián)系的原則，常態(tài)化地聯(lián)系基層黨組織和黨員群眾，重點(diǎn)聯(lián)系具有代表性的社會(huì)群體。如：通過(guò)幫扶貧困戶、服務(wù)示范戶、聯(lián)系信訪戶等，著力解決一批黨員群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題；建立黨代表活動(dòng)日制度，把每月20日作為全市黨代表統(tǒng)一活動(dòng)日，組織市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)黨代表開(kāi)展走訪慰問(wèn)、義務(wù)勞動(dòng)、扶貧幫困、志愿服務(wù)、化解矛盾等活動(dòng)，為基層黨員群眾提供“適銷對(duì)路”的服務(wù)；推行黨代表聯(lián)系服務(wù)群眾承諾制度，實(shí)行黨代表聯(lián)系服務(wù)群眾預(yù)告制度，建立黨代表收集社情民意登記制度，推動(dòng)黨代表聯(lián)系服務(wù)群眾經(jīng)?；⒅贫然?014年以來(lái)，全市各級(jí)黨代表人均參加活動(dòng)6次以上，累計(jì)接待、走訪、服務(wù)基層黨員群眾21萬(wàn)人次，幫助解決難題8600多個(gè)。

（二）創(chuàng)新組織方式，精心設(shè)計(jì)黨代表發(fā)揮作用的活動(dòng)載體

一是安排黨代表參加重要會(huì)議。任期內(nèi)組織基層一線黨代表至少列席一次市委有關(guān)會(huì)議，并做到“六個(gè)一律”，即市委常委會(huì)研究黨建工作一律邀請(qǐng)基層一線黨代表參加，市委全委會(huì)一律邀請(qǐng)黨代表列席，市縣黨政班子述職述廉會(huì)一律邀請(qǐng)黨代表參加測(cè)評(píng)，干部選拔任用“一報(bào)告兩評(píng)議”一律邀請(qǐng)黨代表參加評(píng)議，民主推薦重要干部人選一律邀請(qǐng)黨代表參加，市委常委民主生活會(huì)情況通報(bào)會(huì)一律邀請(qǐng)黨代表參加評(píng)議。2014年以來(lái)，相繼邀請(qǐng)300多名黨代表列席各類重要會(huì)議，參與討論評(píng)議，發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)。二是以代表團(tuán)為單位開(kāi)展活動(dòng)。市黨代會(huì)閉會(huì)期間，代表團(tuán)主要圍繞貫徹落實(shí)市黨代會(huì)精神，以及市委的重大決策、重要事項(xiàng)、重點(diǎn)工作、制定年度計(jì)劃，組織開(kāi)展活動(dòng)。代表團(tuán)活動(dòng)做到“五個(gè)有”：即有詳實(shí)可行的活動(dòng)計(jì)劃、有設(shè)置科學(xué)的小組劃分、有質(zhì)量較高的調(diào)研成果、有黨委肯定的提案提議、有及時(shí)更新的活動(dòng)記錄。各代表團(tuán)圍繞“四個(gè)全面”分別成立專項(xiàng)課題組，組織市黨代表進(jìn)行調(diào)研，提出了35份有價(jià)值的提議，部分提議被吸納進(jìn)市委深化改革工作要點(diǎn)、學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記視察江蘇重要講話精神的意見(jiàn)等重要文件當(dāng)中。三是跨代表團(tuán)成立專門小組?？绱韴F(tuán)成立經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)6個(gè)專門工作小組，每個(gè)小組明確一名市委常委作為聯(lián)系人，發(fā)改委、市委辦、市委宣傳部、政法委、環(huán)保局、組織部分別作為具體對(duì)口牽頭部門。年初在牽頭部門的指導(dǎo)下制定專門小組活動(dòng)計(jì)劃，每個(gè)小組每年至少確定一個(gè)調(diào)研課題，將優(yōu)秀調(diào)研成果推薦在市委全會(huì)上作交流發(fā)言，為市委決策提供參考。四是黨代表個(gè)人活動(dòng)。每年組織代表參加一次工作培訓(xùn)，日常向他們寄送有關(guān)學(xué)習(xí)參考資料。結(jié)合黨代表個(gè)人工作崗位、職責(zé)范圍和業(yè)務(wù)專長(zhǎng)，有針對(duì)性地組織開(kāi)展專題調(diào)研、參加相關(guān)活動(dòng)，發(fā)揮經(jīng)常性作用。

（三）構(gòu)建履職平臺(tái)，努力拓展黨代表發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)空間

堅(jiān)持硬件建設(shè)與制度規(guī)范并重，努力為閉會(huì)期間黨代表發(fā)揮作用創(chuàng)造有利條件、提供堅(jiān)實(shí)支撐。一方面，切實(shí)加強(qiáng)黨代表工作室建設(shè)。堅(jiān)持“因地制宜、面向基層、加強(qiáng)統(tǒng)籌、建管并重”的基本原則，按照“職責(zé)清晰、功能明確、設(shè)施完善、運(yùn)行規(guī)范、活動(dòng)正常、作用明顯”的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，以村、社區(qū)為重點(diǎn)，積極推行黨代表工作室規(guī)范化建設(shè)。目前全市建立2 286個(gè)黨代表工作室，實(shí)現(xiàn)了所有村、社區(qū)全覆蓋。市黨代表每年2次（4月、8月）、縣黨代表每年4次（每季度1次）、鎮(zhèn)黨代表每年6次（逢單月）駐室活動(dòng)。2015年，啟動(dòng)了市委委員、領(lǐng)導(dǎo)干部與基層一線市黨代表結(jié)對(duì)駐室服務(wù)活動(dòng)，安排45名市委委員和候補(bǔ)委員、5名非委員的市領(lǐng)導(dǎo)與131名基層一線市黨代表，結(jié)對(duì)進(jìn)駐聯(lián)系村的黨代表工作室，面對(duì)面聽(tīng)取黨員群眾反映問(wèn)題，研究解決辦法，加強(qiáng)跟蹤推進(jìn)，受到了基層歡迎。另一方面，積極推行黨代表活動(dòng)日制度。把基層黨組織統(tǒng)一活動(dòng)日與黨代表活動(dòng)日結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌安排、銜接推進(jìn)，每月20日定為黨代表統(tǒng)一活動(dòng)日，組織各級(jí)黨代表集中開(kāi)展活動(dòng)，采取聽(tīng)、看、議、辦的“四步工作法”，發(fā)揮自身作用，聯(lián)系服務(wù)群眾?！奥?tīng)”，就是通過(guò)座談交流、問(wèn)卷調(diào)查等方式聽(tīng)取基層黨員群眾對(duì)相關(guān)工作的意見(jiàn)建議；“看”，就是通過(guò)實(shí)地走訪、查閱資料等途徑，了解社情民意，聽(tīng)取民生訴求；“議”，就是通過(guò)綜合商議、召開(kāi)會(huì)議等形式，討論交流基層黨員群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，尋找解決問(wèn)題的辦法；“辦”，就是黨代表就相關(guān)問(wèn)題提出辦理建議，由相應(yīng)的黨代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)進(jìn)行問(wèn)題交辦。

（四）強(qiáng)化組織保障，及時(shí)制定黨代表發(fā)揮作用的配套措施

鹽城市委對(duì)落實(shí)和完善黨代表任期制工作高度重視，堅(jiān)持把做好試點(diǎn)工作作為一項(xiàng)重要政治任務(wù)，明確提出要高點(diǎn)定位、務(wù)實(shí)推進(jìn)，切實(shí)保障黨代表權(quán)利、充分發(fā)揮黨代表作用。一是嚴(yán)格落實(shí)工作責(zé)任。堅(jiān)持“書(shū)記抓、抓書(shū)記”，市委主要負(fù)責(zé)同志對(duì)黨代表任期試點(diǎn)工作負(fù)總責(zé)、具體抓。市委常委會(huì)多次專題研究部署，聽(tīng)取聯(lián)系點(diǎn)工作進(jìn)展情況匯報(bào)，研究部署推進(jìn)措施，提出具體明確要求。市委組織部通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、部署會(huì)、聯(lián)席會(huì)、推進(jìn)會(huì)等，廣泛征求意見(jiàn)，探討思路舉措、研究推進(jìn)辦法、加強(qiáng)考核引導(dǎo)。把聯(lián)系點(diǎn)工作納入黨建工作責(zé)任清單、縣鎮(zhèn)黨委書(shū)記抓黨建述職評(píng)議和年度考核重要內(nèi)容，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，以剛性約束倒逼各級(jí)黨委履職盡責(zé)抓落實(shí)。二是聚合整體推進(jìn)力量?？v向上，堅(jiān)持市縣聯(lián)動(dòng)，分層組織、細(xì)化操作、有序?qū)嵤?，市?jí)層面全面實(shí)踐、印證18項(xiàng)試行制度，縣級(jí)層面結(jié)合實(shí)際突出重點(diǎn)，9個(gè)縣（市、區(qū)）分別承擔(dān)兩項(xiàng)具體任務(wù)，各有側(cè)重、錯(cuò)位研究，探索印證、解剖麻雀。橫向上，堅(jiān)持部門互動(dòng)，建立聯(lián)席會(huì)議制度，以黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組為基礎(chǔ)，吸納相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志參加，形成常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，集中智慧和力量，協(xié)調(diào)推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)。三是完善配套保障機(jī)制。在履職能力保障上，以黨校行政學(xué)院為主陣地，定期舉辦基層一線黨代表集中培訓(xùn)班，每年免費(fèi)為市黨代表訂了《黨建研究》等黨報(bào)黨刊，并將黨代表納入市縣鎮(zhèn)村干部輪訓(xùn)計(jì)劃，開(kāi)展常態(tài)化全覆蓋培訓(xùn)；在活動(dòng)時(shí)間保障上，明確要求黨代表所在單位對(duì)代表參加活動(dòng)按照正常出勤對(duì)待；在工作經(jīng)費(fèi)保障上，以財(cái)政撥款為主、黨費(fèi)支持為輔，市財(cái)政每年劃撥50萬(wàn)元專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；在機(jī)構(gòu)和力量保障上，各縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了黨代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員，負(fù)責(zé)黨代表的日常管理、聯(lián)絡(luò)、服務(wù)等工作。

二、黨代表發(fā)揮作用的實(shí)踐成效與現(xiàn)實(shí)困境

鹽城市在黨代表任期制試行中，經(jīng)過(guò)積極探索，取得了顯著成效。

一是制度體系初步形成。結(jié)合近10年來(lái)實(shí)施縣級(jí)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的做法，以及近年來(lái)市級(jí)層面的探索實(shí)踐，鹽城市圍繞“履職行權(quán)、組織方式、履職平臺(tái)、組織保障”四個(gè)方面，制定出臺(tái)了黨代表專題調(diào)研、提議工作、決策聽(tīng)證、參與督查、詢問(wèn)質(zhì)詢等18項(xiàng)試行制度，初步形成了一整套制度體系和工作機(jī)制，為進(jìn)一步落實(shí)和完善黨代表任期制工作奠定了制度基礎(chǔ)。

二是履職渠道逐步拓寬。通過(guò)積極組織黨代表參與市委重大決策、重要干部推薦、重點(diǎn)工作督查，有序推進(jìn)黨代表專題調(diào)研、決策聽(tīng)證、詢問(wèn)質(zhì)詢、聯(lián)系群眾等工作，認(rèn)真辦理、及時(shí)反饋黨代表提議事項(xiàng)，使黨代表履職有平臺(tái)、活動(dòng)有載體、服務(wù)有陣地，真正改變了以往黨代表在任期內(nèi)僅僅“出席一次會(huì)議、審議兩個(gè)報(bào)告、參與幾次選舉”的狀況，使黨代表由“三天代表”變?yōu)椤疤焯齑怼?，由“政治榮譽(yù)”變?yōu)椤柏?zé)任義務(wù)”，由“單純參會(huì)”變?yōu)椤皹蛄杭~帶”，促進(jìn)了中央精神和省、市委決策部署在基層落地生根。

三是代表意識(shí)日益增強(qiáng)。2014年以來(lái)，鹽城全市共組織市黨代表參加各類活動(dòng)5000多人次，征集到黨代表各類意見(jiàn)建議700多條。據(jù)統(tǒng)計(jì)，99.4%的市黨代表列席過(guò)市委會(huì)議、開(kāi)展過(guò)視察調(diào)研、參加過(guò)黨代表活動(dòng)日、駐工作室接待過(guò)黨員群眾等各類活動(dòng)。許多黨代表感到，自己受到了重視，自身活力得到了釋放，履職熱情更高了，主體意識(shí)更強(qiáng)了。四是職能作用逐步顯現(xiàn)。列為中組部試點(diǎn)以來(lái)，鹽城各級(jí)黨代表圍繞發(fā)揮“四個(gè)作用”，積極履職盡責(zé)，取得了較好成效。市黨代表和基層一線縣（市、區(qū)）黨代表調(diào)查問(wèn)卷表明：黨代表發(fā)揮作用總體效果“好”“較好”的占94.6%，黨代表在參與民主決策、民主監(jiān)督、黨的自身建設(shè)和聯(lián)系服務(wù)黨員群眾方面發(fā)揮作用效果“好”、“較好”的分別占93.4%、92.7%、96.5%、95.8%。

由于這項(xiàng)工作畢竟是黨的組織制度改革方面的一項(xiàng)重要內(nèi)容，目前尚處于起步階段，無(wú)論是從鹽城市的實(shí)踐還是從國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的探索來(lái)看，都不可避免地遇到了一些困難和問(wèn)題。主要有以下四個(gè)方面：

第一，制度規(guī)定不夠縝密。近年來(lái)，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要推行黨代表任期制，但基層落實(shí)起來(lái)還有一定的困難，有時(shí)感覺(jué)氛圍不濃、渠道不多、效果不明顯。究其根本原因，是黨內(nèi)法規(guī)制度層面缺少一些相應(yīng)的操作辦法和實(shí)施細(xì)則。目前，探索實(shí)施黨代表任期制，根本依據(jù)是黨章，但黨章中只是規(guī)定“黨的各級(jí)代表大會(huì)代表實(shí)行任期制”；基本遵循是《黨代表任期制暫行條例》（中發(fā)〔2008〕8號(hào)），而《暫行條例》的規(guī)定比較宏觀、寬泛，沒(méi)有與之配套的具體實(shí)施細(xì)則。比如，《暫行條例》提出，黨代表可以對(duì)有關(guān)重大決策、重要事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查研究，但沒(méi)有對(duì)黨代表視察作出明確規(guī)定，容易讓人錯(cuò)誤地以為黨代表的監(jiān)督職能不如人大代表、政協(xié)委員那樣規(guī)范化、剛性化。又如，《暫行條例》規(guī)定，黨代表?yè)碛袑?duì)同級(jí)黨委、紀(jì)委及其成員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利與職責(zé)，但沒(méi)有明確監(jiān)督的途徑、程序和方式，等等。這既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。一方面，“法無(wú)禁止”就有自主探索創(chuàng)新的空間，可以充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性創(chuàng)造性；另一方面，“法無(wú)授權(quán)”，做起來(lái)總感覺(jué)底氣不足，手腳放不開(kāi)，創(chuàng)新的“度”難以把握。

第二，信息渠道不夠通暢。針對(duì)基層一線黨代表而言，領(lǐng)導(dǎo)干部黨代表?yè)碛姓５那闆r通報(bào)、信息接收渠道和經(jīng)常性發(fā)揮作用的平臺(tái)，對(duì)黨的路線方針政策以及黨委的各項(xiàng)工作能夠及時(shí)熟悉了解。而基層一線黨代表由于分散在不同行業(yè)、不同領(lǐng)域，平時(shí)忙于具體的生產(chǎn)和工作，集中組織大家學(xué)習(xí)上級(jí)最新精神和決策部署不是很多，也沒(méi)有采用常態(tài)化、便捷化的傳播渠道，不同程度地導(dǎo)致知情渠道不通暢、掌握信息不及時(shí)，對(duì)黨委的一些重大決策、重要事項(xiàng)、重點(diǎn)工作有時(shí)了解不準(zhǔn)確、不全面、不深入，難以有針對(duì)性地提出合理建議、實(shí)施有效監(jiān)督，影響了實(shí)際作用的發(fā)揮。所以，黨代表自身在這方面的訴求也比較強(qiáng)烈。2014年底，鹽城市對(duì)356名黨代表進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，其中269人建議出臺(tái)情況通報(bào)等相關(guān)制度。

第三，職責(zé)定位不夠明晰。黨代表履行職責(zé)、發(fā)揮作用應(yīng)該集中體現(xiàn)在提高“兩個(gè)水平”上：一是促進(jìn)黨的各級(jí)組織不斷地自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，從而提高黨的自身建設(shè)水平；二是通過(guò)前瞻性、建設(shè)性地建言獻(xiàn)策，促進(jìn)黨的各級(jí)班子更好地出思路、謀戰(zhàn)略、控方向，從而提高黨領(lǐng)導(dǎo)改革發(fā)展的水平?！稌盒袟l例》對(duì)黨代表的職責(zé)與權(quán)利作出了相應(yīng)規(guī)定。但實(shí)際操作中，我們感到黨代表職責(zé)定位還不夠明晰，黨代表與人大代表、政協(xié)委員履行職責(zé)、發(fā)揮作用存在交叉甚至簡(jiǎn)單重復(fù)的現(xiàn)象，有偏離黨建主題、限于具體事務(wù)的傾向，黨代表發(fā)揮作用的特點(diǎn)體現(xiàn)得不夠鮮明。

第四，整體氛圍不夠濃厚。由于以往黨代會(huì)五年召開(kāi)一次，在這期間基本不組織大規(guī)模的代表活動(dòng)，所以黨代表和代表活動(dòng)沒(méi)有形成影響力。閉會(huì)期間黨代表的權(quán)利缺乏有力支撐，社會(huì)上還不同程度地存在“人大代表有權(quán)威、政協(xié)委員有身份、黨代表沒(méi)多大作用”的片面認(rèn)識(shí)，客觀存在黨代表地位不高、影響力不大的問(wèn)題，部分基層黨代表履職信心不足。而且，長(zhǎng)期以來(lái)，媒體比較注重中國(guó)好人、道德模范、人民公仆、科技標(biāo)兵、最美基層干部等優(yōu)秀典型的宣傳，但關(guān)于黨代表先進(jìn)事跡的宣傳報(bào)道卻不多，其實(shí)在這些先進(jìn)群體中有很多就是各級(jí)黨代表?？梢哉f(shuō)，正是作為黨代表本身的先進(jìn)意識(shí)和表率意識(shí)內(nèi)在地支撐他們對(duì)自己高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，自覺(jué)地做模范、當(dāng)標(biāo)兵，可是媒體在宣傳中有時(shí)忽視了其黨代表這一特殊身份，對(duì)此關(guān)注不充分、挖掘不深入，黨代表的典型風(fēng)采在社會(huì)公眾面前展示得不夠充分。

三、提高黨代表履職效能的對(duì)策思考

黨代表任期制是黨內(nèi)民主建設(shè)的制度創(chuàng)新，完善黨代表任期制，必須使其真正融入黨內(nèi)民主制度體系，圍繞提高黨代表履職效能，實(shí)行制度治黨思維創(chuàng)新。

（一）完善黨代表選舉制度

黨代表選舉制度是黨代表任期制的基礎(chǔ)工作。當(dāng)前任期制試行中出現(xiàn)的突出問(wèn)題之一，就是黨代表選舉制度。

1.創(chuàng)新黨代表的產(chǎn)生方式。一是要改革候選人的提名與介紹方式。建立健全組織推薦、黨員聯(lián)名推薦、個(gè)人自薦，以及界別推薦的候選人提名制度，并適當(dāng)考慮四者各自所占的比重。要充分利用現(xiàn)代傳媒手段介紹候選人情況。二是要在黨代表產(chǎn)生方式上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要適當(dāng)擴(kuò)大差額比例?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》明確規(guī)定，黨的地方各級(jí)代表大會(huì)代表候選人的差額比例，不少于20%。根據(jù)實(shí)際情況，可以考慮在20%至50%之間。同時(shí)，組織候選人在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間和地點(diǎn)，通過(guò)發(fā)表競(jìng)選演說(shuō)、現(xiàn)場(chǎng)回答提問(wèn)、公開(kāi)辯論等形式，向選舉人展示素養(yǎng)與能力，增強(qiáng)黨代表的公信力。

2.提高黨代表的“代表性”。關(guān)鍵是優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，增加基層一線代表的比重。從目前各級(jí)黨代表構(gòu)成看，領(lǐng)導(dǎo)干部代表占68%，基層一線代表僅占32%。黨的十八大報(bào)告指出，要完善黨的代表大會(huì)制度，提高工人、農(nóng)民代表比例。不可否認(rèn)，領(lǐng)導(dǎo)干部相對(duì)于普通黨員來(lái)說(shuō)，議事能力要強(qiáng)一些，但黨的代表大會(huì)價(jià)值取向在于民主性和代表性，在于反映黨內(nèi)各個(gè)層面的意志和訴求。因此，要進(jìn)一步提高基層一線普通黨員在黨代表中的比例。同時(shí)，要力求做到黨代表的職業(yè)結(jié)構(gòu)多面化、年齡結(jié)構(gòu)階梯化、特別結(jié)構(gòu)合理化，保證黨代表的廣泛性。

（二）加大黨代表履職和職能拓展的制度支持力度

黨代表到底有哪些方面的職責(zé)，這是黨代表任期制實(shí)踐探索中的主要困境之一。《任期制暫行條例》雖然規(guī)定了黨代表的八項(xiàng)權(quán)利和職責(zé)，但都是原則性的，而且各地各級(jí)也有不同的理解。有人提出，縣級(jí)黨代會(huì)代表發(fā)揮作用，重點(diǎn)在實(shí)行重要情況通報(bào)、重大事項(xiàng)征求代表意見(jiàn)、代表調(diào)研、代表聯(lián)系黨員群眾、代表提議、參與民主推薦干部，還要參與黨內(nèi)重要文件制定、列席所在地方黨組織有關(guān)會(huì)議、選舉出席上一級(jí)黨代會(huì)代表等方面充分發(fā)揮作用。也有人提出，基層一線代表要在黨代會(huì)閉會(huì)期間參與民主決策、評(píng)議監(jiān)督、黨的自身建設(shè)和聯(lián)系黨員群眾等方面發(fā)揮作用。鹽城市在黨代表任期制中探索黨代表發(fā)揮作用主要在專題調(diào)研、提議、決策聽(tīng)證、參與督查、詢問(wèn)質(zhì)詢、民主推薦評(píng)議干部、參與黨建工作、聯(lián)系服務(wù)黨員群眾等方面，從運(yùn)行成本、實(shí)際成效、活動(dòng)頻率、突破深度、基層可承受程度等方面進(jìn)行研究印證。從實(shí)踐看，還是切實(shí)可行的。從筆者調(diào)研的情況看，各地各級(jí)普遍存在黨代表被動(dòng)履職的狀況。要逐步建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“被動(dòng)”履職與黨代表“主動(dòng)”履職的互動(dòng)關(guān)系，將“可以”變成“應(yīng)當(dāng)”。通過(guò)制度設(shè)計(jì)，形成黨委安排專題調(diào)研與自發(fā)調(diào)研相結(jié)合；黨委邀請(qǐng)決策聽(tīng)證與申請(qǐng)聽(tīng)證相結(jié)合；黨委征詢意見(jiàn)與黨代表主動(dòng)質(zhì)詢溝通相結(jié)合。要完善黨務(wù)公開(kāi)制度。黨務(wù)公開(kāi)透明是實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，也是黨代表履職的必要條件。只有確保黨內(nèi)信息公開(kāi)，保障黨代表的知情權(quán)，才能提升黨代表履職的效能。黨內(nèi)監(jiān)督“必須在對(duì)屬于監(jiān)督范圍內(nèi)的人和事完全了解的情況的基礎(chǔ)上，即在信息對(duì)稱的條件下，才有可能，這就需要黨內(nèi)生活和黨務(wù)活動(dòng)的公開(kāi)性、透明度?！薄?〕這樣才能讓黨內(nèi)民主形式充滿生機(jī)與活力。

（三）增強(qiáng)黨代表提案的可操作性

黨代表提案制，指黨代表以書(shū)面形式提出屬于黨代會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的建議和意見(jiàn)的制度，是黨代表任期制的延伸。推行黨代表提案制的目的，是為了讓黨代表在任期內(nèi)有一個(gè)制度化的參政議政渠道。提案制有助于強(qiáng)化黨代表的責(zé)任意識(shí)，完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制。促使黨代表把更多的精力投入到聯(lián)系基層、聯(lián)系黨員、聯(lián)系群眾，把真實(shí)的民意傳達(dá)到黨代會(huì)，變成黨委政府的決策與措施。

提案制雖然在實(shí)踐中進(jìn)行了有益的探索，但也面臨諸多困境，主要表現(xiàn)在認(rèn)識(shí)上不統(tǒng)一、提案內(nèi)容質(zhì)量不高、落實(shí)機(jī)制不健全。當(dāng)前，需要把握以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。一是正確處理好黨代表提案與人大代表、政協(xié)委員議案、提案的關(guān)系。理論上講，黨代表與人大代表、政協(xié)委員的地位和作用不同。但隨著黨代會(huì)常任制的推行，一年一度的黨代會(huì)與“兩會(huì)”相繼舉行，相當(dāng)多的黨代表同時(shí)又是人大代表或政協(xié)委員，而黨代會(huì)討論決策的重大事項(xiàng)又往往是人代會(huì)和政協(xié)會(huì)所關(guān)注的問(wèn)題。雖說(shuō)黨代表提案以政治建設(shè)和黨的建設(shè)為主，側(cè)重反映黨內(nèi)事務(wù)、方針政策、黨內(nèi)民主監(jiān)督等，而人大代表、政協(xié)委員的議案、提案?jìng)?cè)重于民生議題。二者并無(wú)清晰的區(qū)分，尤其在基層，黨代表、人大代表、政協(xié)委員關(guān)注的問(wèn)題往往高度重合，這勢(shì)必造成政治資源浪費(fèi)，增加執(zhí)政成本。解決這一問(wèn)題，需要加強(qiáng)引導(dǎo)，要明確黨代表提案的范圍和重點(diǎn)，可采取有分有合的辦法，黨代表工作室和人大代表、政協(xié)委員工作室合暑辦公，共同擔(dān)負(fù)起了解民情、化解民怨、服務(wù)民生的責(zé)任，而一年一度的黨代會(huì)，則將工作重點(diǎn)放在黨內(nèi)監(jiān)督上。二是提高黨代表提案的質(zhì)量。一項(xiàng)提案的質(zhì)量受多方面因素影響，首先要提升黨代表的政治素養(yǎng)和履職能力。要將黨代表提案與日常黨群聯(lián)系工作結(jié)合起來(lái)，通過(guò)平時(shí)的調(diào)研視察活動(dòng)，體察民情、收集民意，以增強(qiáng)提案的針對(duì)性。提案制的出發(fā)點(diǎn)，是為了健全黨內(nèi)民主，集思廣益，提高治國(guó)理政的能力，有些提案難免會(huì)出現(xiàn)一些爭(zhēng)論，對(duì)此，應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)放包容的態(tài)度，只有這樣，才能保證提案能反映真實(shí)情況，才能有助于黨委政府科學(xué)決策。

（四）黨代表履職要聚焦全面從嚴(yán)治黨

黨代表履職效能高低往往與履職動(dòng)力密切相關(guān)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些黨代表主動(dòng)聯(lián)系群眾、深入調(diào)研、收集黨員訴求的積極性不高，部分黨代表在任期內(nèi)甚至從來(lái)沒(méi)有了解過(guò)黨員的工作生活情況，也沒(méi)有提出過(guò)有一定質(zhì)量的提案。有些黨代表只是充當(dāng)“會(huì)議代表”的角色，所在地的黨員也普遍感到黨代表與他們?nèi)鄙俪B(tài)化的交流與接觸，作為黨代表收集黨員意愿與利益訴求等主要職能意識(shí)還比較淡化。履職動(dòng)力不足的原因主要是身份意識(shí)不強(qiáng)，不少人把黨代表身份僅僅看作是黨組織和黨員對(duì)自己以往工作的一種肯定，一種政治榮譽(yù)的獲取，而如何積極履職，發(fā)揮黨代表應(yīng)有的作用認(rèn)識(shí)不清，責(zé)任不明。加之，黨代表的選舉、向黨員述職、接受評(píng)議以及罷免、黨代表權(quán)利行使保障等機(jī)制還不健全，這些都在很大程度上影響了黨代表的履職動(dòng)力。

如何改變黨代表履職動(dòng)力不足的現(xiàn)狀？發(fā)揮作用的著力點(diǎn)要聚焦。著力點(diǎn)不聚焦，重點(diǎn)不突出，久而久之，黨代表的職責(zé)意識(shí)就會(huì)淡化，動(dòng)力就會(huì)減弱。當(dāng)前，黨代表發(fā)揮作用一定要聚焦到全面從嚴(yán)治黨上來(lái)，這是黨代表區(qū)別于人大代表和政協(xié)委員最根本的地方。具休講，黨代表作用要與黨代會(huì)、黨委的重大決策和確立的中心工作相結(jié)合，要與落實(shí)黨建主體責(zé)任相結(jié)合，要與黨員群眾的利益訴求相結(jié)合。比如，推進(jìn)市委確定的某個(gè)階段發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，人大代表會(huì)更多的從政府轉(zhuǎn)變職能和推進(jìn)措施上來(lái)看，那么黨代表更多關(guān)注的應(yīng)該是黨員干部的先鋒模范作用、工作作風(fēng)、清正廉潔，以及決策程序的監(jiān)督。這樣黨代表的作用，聚焦在黨的建設(shè)，也不易和人大代表和政協(xié)委員相重疊。同時(shí)，要建立健全黨代表管理制度。“應(yīng)該在有效的管理中實(shí)現(xiàn)有序、高效的發(fā)揮?！薄?〕要按照地方黨委建制，各級(jí)黨代表分級(jí)管理。即市、縣、鎮(zhèn)黨代表產(chǎn)生的要求不同，職責(zé)范圍也存在一定的差異，縣、鎮(zhèn)可以按照市級(jí)模式運(yùn)行，縣、鎮(zhèn)黨代表有各自的履職重點(diǎn)和具體目標(biāo)。黨要管黨，全面從嚴(yán)治黨要在基層落地生根，那么基層黨代表發(fā)揮作用的著力點(diǎn)應(yīng)集中在基層黨建上?；鶎右痪€黨代表在黨代會(huì)閉會(huì)期間，主要應(yīng)在參與民主決策、評(píng)議監(jiān)督、黨的自身建設(shè)、聯(lián)系黨員群眾等方面發(fā)揮作用。鹽城市在黨代表履職實(shí)踐中，探索將黨代表發(fā)揮作用著力點(diǎn)放在專題調(diào)研、提議、決策聽(tīng)證、參與督查、詢問(wèn)質(zhì)詢、民主評(píng)議推薦干部、參與黨建、聯(lián)系服務(wù)群眾等方面。將重點(diǎn)放在黨的建設(shè)和黨內(nèi)事務(wù)上，取得了顯著成效。根據(jù)全面從嚴(yán)治黨的要求和基層實(shí)際，縣、鎮(zhèn)黨代表發(fā)揮作用可集中在參與黨內(nèi)重大事務(wù)的討論、研究和決策；參與重要干部的民主推薦和評(píng)議；參與監(jiān)督黨委、黨員干部的相關(guān)職能部門的工作；聯(lián)系服務(wù)黨員和群眾等。重點(diǎn)放在黨建上，這樣既有助于解決與人代會(huì)、政協(xié)會(huì)的區(qū)別，又很好地使黨代表發(fā)揮作用集中體現(xiàn)在“黨要管黨”上。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕佟玉華.論全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨中的黨內(nèi)監(jiān)督〔J〕.科學(xué)社會(huì)主義，2016，（06）.

〔2〕鄭海洋，楊嵐凱.加強(qiáng)和完善黨代表任期制的困境與出路〔J〕.社會(huì)科學(xué)研究，2014，（05）.

〔責(zé)任編輯：譚文富〕