唐一笑

摘要京津冀協(xié)同發(fā)展作為重大國家戰(zhàn)略，涵蓋五位一體的全方位、多層次實施體系。戰(zhàn)略實施需要法律的規(guī)范和指引，協(xié)同發(fā)展要在法治的軌道上進行。實現京津冀法治協(xié)同發(fā)展，要在社會主義法治建設和國家法的框架下進行，在推動協(xié)同立法、大氣污染治理等重點領域有所突破。法治協(xié)同以法律實施各環(huán)節(jié)保障京津冀協(xié)同發(fā)展平穩(wěn)運行，實現可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞京津冀 協(xié)同發(fā)展 法治協(xié)同 協(xié)同立法

2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》通過，中央完成了京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設計。這一重大國家戰(zhàn)略不斷深入推進，京津冀三地在經濟發(fā)展、社會治理、基礎設施建設等方面取得了顯著成果。但從實踐來看，由于京津冀三地產業(yè)政策、公共服務、發(fā)展定位、社會保障等方面存在各異，這使得區(qū)域發(fā)展的復雜性特征更為凸顯。京津冀協(xié)同發(fā)展涵蓋北京“非首都”職能分散、產業(yè)轉移和轉型升級、交通一體化、環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控、打擊違法犯罪、社會保障體系等全方位、多層次的社會綜合治理體系。法律是社會治理的利器，現實情況亟待法治的保障，故推動京津冀法治協(xié)同發(fā)展具有很強的現實意義。同時，從內涵上看，這也是區(qū)域發(fā)展的題中之義。再者，國外區(qū)域發(fā)展的經驗告訴我們，通過不斷健全區(qū)域法治協(xié)同機制消除發(fā)展過程中的社會治理障礙，能夠促進區(qū)域經濟的協(xié)同發(fā)展、為快速重構區(qū)域發(fā)展模式提供有力的法律支撐。從歐盟形成過程中的各領域的數次立法、巴黎都市圈建設中的《城市聯(lián)合體法》等，都說明了在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中，法治保障是不可或缺的重要因素。

一、法治協(xié)同發(fā)展的基本框架

（一）法治建設差異原因

1.三地的經濟發(fā)展不均衡

國家統(tǒng)計局發(fā)布的數據顯示，北京市人均地區(qū)生產總值為9995元，天津市105231元，河北省為39984元。三地的人均地區(qū)生產總值可以看出，京津兩地是河北的兩倍之多，這種差比反映到人均可支配支出上就更為明顯。京津地區(qū)的產業(yè)結構、財政投入、高新技術競爭力相較于河北有著優(yōu)勢明顯，且河北省內各市發(fā)展亦不均衡。三地之間產業(yè)轉移等經濟協(xié)作日益增多，但需看到總體合作水平并不太高，且在自然資源領域和市場調控范圍競爭激烈。在行政主導下的合作局限于單一領域、零散問題，市場競爭機制下的多領域合作較少。經濟基礎對上層建筑具有決定作用，主要表現為區(qū)域之間行政保護嚴重，區(qū)域之間的政策、法治存在沖突或者不協(xié)調。經濟發(fā)展的不平衡直接導致地方立法內容、行政執(zhí)法活動、司法裁判等法治環(huán)節(jié)的差異，給法治協(xié)同發(fā)展帶來困難。

2.政府訴求和政策設計方面的差異

京津冀協(xié)同發(fā)展概念均在三地政府工作報告中出現，但各方對協(xié)同發(fā)展中的利益訴求存在一定差別。北京市認為造成人口、霧霾、交通和房價等問題的根本原因過多的非首都功能聚集，資源環(huán)境承載力嚴重不足，迫切希望通過有序疏解非首都功能。天津則希望將北京的技術研發(fā)優(yōu)勢與天津的產業(yè)化優(yōu)勢相結合，利用北京的技術成果對天津傳統(tǒng)產業(yè)進行轉型升級，在高新技術產業(yè)方面有所突破。河北希望建立生態(tài)補償機制，承接北京某些產業(yè)，共建區(qū)域性技術貿易市場、科技園和創(chuàng)新服務平臺。如唐山市曹妃甸經濟開發(fā)區(qū)，保定市白洋淀高新技術產業(yè)園等都有此愿想。而值得注意的是，京津冀對彼此的訴求并無很好回應。北京、天津的政府工作報告在強調自身發(fā)展時，未提及生態(tài)補償機制建立。河北則希望加快建立京津冀區(qū)域生態(tài)補償長效機制及法律保障體系，以補償自身為保障京津生態(tài)環(huán)境，放棄的發(fā)展機會。三地政府訴求不一，會導致地方性法規(guī)、政府規(guī)章的制定各有差異，勢必阻礙京津冀法治協(xié)同發(fā)展進程。

由于地理位置使然，河北省作為京津的天然屏障和“大后方”，做出了不少犧牲。長期以來的政策選擇傾向抑制了法治協(xié)同發(fā)展的步伐。有學者認為，由于復雜原因的影響使得一些政策出臺，對北京地區(qū)的發(fā)展更為有利。這樣在一定程度上損害了津冀的利益，從而使本己存在的不平衡狀態(tài)擴大，影響了協(xié)同發(fā)展。以筆者在《中國監(jiān)獄學刊》查閱到的監(jiān)獄干警與罪犯人數配備比率為例，北京監(jiān)獄系統(tǒng)的警犯人數比明顯高于津冀二地。再者，可能環(huán)首都經濟貧困帶的存在亦能說明些許。

（二）法治協(xié)同發(fā)展遵循的原則

首先，以習近平新時代社會主義思想為引領，以社會主義法治理念為指導，與我國社會主義法治建設相統(tǒng)一。區(qū)域法治建設的法律實施過程應當統(tǒng)一于全國性法治建設。其次，從系統(tǒng)結構優(yōu)化角度講，三地優(yōu)勢的充分發(fā)揮，區(qū)域內的資源配置不斷優(yōu)化，有利于實現區(qū)域經濟協(xié)同發(fā)展的目標。再次，平等協(xié)商應作為三地法治協(xié)同發(fā)展的基本原則，京津冀在協(xié)同發(fā)展具有平等的法律地位。最后，京津冀法治協(xié)同建設不能與其他區(qū)域趨同，要立足實際情況，保持區(qū)域特色，綜合考慮自然地理環(huán)境、經濟發(fā)展模式、社會歷史文化等多方因素，在協(xié)同發(fā)展中兼顧差異性。

二、立法協(xié)同發(fā)展的實現途徑

一是立法規(guī)劃方面，圍繞加強環(huán)境治理領域的協(xié)同立法等京津冀協(xié)同發(fā)展的重點領域確定立法需求。規(guī)劃編制部門要及時將環(huán)境污染防治立法工作納入立法計劃，協(xié)調部門要協(xié)調好三地立法規(guī)劃編制工作。京津冀協(xié)同發(fā)展推進迅速，很多模式具有創(chuàng)新性，所以立法的依據來源不斷變化。立法規(guī)劃本身就是對未來的法律關系的宏觀性建構和預期性的安排調整?，F實情況重大變更時，應當先行考慮當前急迫性立法需求，不能僵化教條地執(zhí)行立法規(guī)劃?；诖?，需要不斷結合實際對規(guī)劃進行修正調整。此外，應當注重保障三地平等參與，避免經濟發(fā)展不平衡和其他因素導致規(guī)劃不協(xié)調，從而保障公平性。

二是法律起草方面，針對共同關注的重點項目組織協(xié)同立法起草工作，同時提高公眾參與度。京津冀區(qū)域協(xié)同立法的起草模式可以作如下探索：（1）三地人大法制工作部門各自負責起草，再統(tǒng)一協(xié)調。（2）以某地人大為主導，重點負責，其他兩地配合，溝通協(xié)商。（3）在共同協(xié)商的基礎上，委托第三方組織進行法規(guī)草案起草外包。委托主體范圍為高校、科研機構等社會組織或學術團體。（4）成立統(tǒng)一的協(xié)同立法小組，深化聯(lián)動合作立法機制。

三是法律解釋、修廢方面：（1）效力位階原則，對與上位法不一致的地方性法規(guī)進行廢止或修改。對效力位階原則的不抵觸上位法的理解有兩點：第一，不得與憲法、法律、行政法規(guī)的具體條文的內容相沖突、相違背。第二，不得與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實質、基本原則相沖突或違背。（2）內在統(tǒng)一原則，對京津冀三地重點協(xié)同領域的立法予以清理，及時修正不適應的內容。在設定相關制度時，既要堅持嚴格治理、協(xié)同規(guī)范，又要考慮制度與規(guī)范的可執(zhí)行性與可操作性，達到實質的內在統(tǒng)一。

四是配套制度方面，京津冀人大立法協(xié)同的落地實施離不開對應的財政體制配套的協(xié)同及區(qū)域協(xié)同發(fā)展的實現離不開行政管理體制的變革，進一步加強“簡政放權”，深入推行權力清單制度。陽光是最好的防腐劑，人民群眾監(jiān)督是法治協(xié)同發(fā)展的助推器，協(xié)同立法需要區(qū)域內逐步消除認知差異，并廣泛吸收公眾參與。

三、法治協(xié)同中的法科學生角色定位

時代機遇和政策契機往往是青年人實現價值的人生舞臺。筆者本科、研究生階段在保定市求學，直觀地感受到了京津冀協(xié)同發(fā)展帶來的顯著變化。同時結合課堂學習、社會實踐、司法機關的實習經歷，對京津冀協(xié)同發(fā)展中的法治保障機制建立有了淺要思考，更感法治協(xié)同發(fā)展的重要意義。作為凸顯應用取向，強調知行合一的法律碩士研究生，如何在新時代下推進京津冀法治協(xié)同發(fā)展，建立法律實施的協(xié)同機制，應當有所思考，身體力行。筆者認為主要從兩個方面入手。一方面，在專業(yè)學習中注重實踐，以課題申報學術創(chuàng)新團隊等形式進行社會調研，通過實地調查形成京津冀法治協(xié)同發(fā)展第一手資料。學術創(chuàng)新和科研項目多以京津冀法治協(xié)同發(fā)展為視角。研究方法上注重運用以實踐為基礎的研究方法，側重實證研究，在京津冀區(qū)域展開廣泛調研。進太行山區(qū)，探尋精準扶貧的制度保障。到承擔產業(yè)轉移的企業(yè)，分析制約產業(yè)轉移和轉型升級的法律規(guī)范因素。走入社區(qū)街道，高校中學調查普法現狀，社會公共服務體系建設，公眾對京津冀法治協(xié)同的第一線呼聲。以上種種，不一而足。實證研究不僅能培養(yǎng)研究生的學術科研能力，體現專業(yè)層次，更能培養(yǎng)青年學生的實踐能力、社會交往、動手能力，將理論知識與實踐技能結合，為職業(yè)生涯打下堅實基礎。筆者認為我們新時期法科學生的法學學習不僅在課堂校園，更在廣闊天地。法律碩士教育更偏向實務，應當不斷嘗試“診所式”法律教育，將學校教育和社會服務聯(lián)系起來，為京津冀法治協(xié)同發(fā)展盡綿薄之力。

另一方面，職業(yè)規(guī)劃上應在法律職業(yè)部門有所作為。法科學生大多對口就業(yè)，成為法律職業(yè)者，有更多的機會和平臺為法治協(xié)同發(fā)展貢獻力量。在立法機關工作中，要充分調研基層法治協(xié)同現狀，建言獻策要有針對性、可行性。工作導向具體參照本文第二部分關于立法協(xié)同的論述。在合憲性和國家法的框架下，加快制定京津冀協(xié)同發(fā)展促進法，同時避免成文法的滯后性和過分超前性。在行政部門，注重構建公共服務體三地共享互通機制，建立環(huán)境污染行政處罰的統(tǒng)一標準。在法檢系統(tǒng)，勇于探索三地聯(lián)動司法模式，創(chuàng)新巡回法庭、傳喚制度、偵查取證、文書送達強制執(zhí)行、合作追逃等司法環(huán)節(jié)。在律師實務部門，著力于減少異地辦案的制度阻力和預算成本，加強業(yè)務交流，提升三地律師職業(yè)素質。

厲行法治是一場社會治理的深刻革命，全面依法治國進入新時代。面對京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略不斷向縱深推進的大好局面，法科學生應當兼具時代擔當與責任情懷，發(fā)揮學科優(yōu)勢，為京津冀法治協(xié)同發(fā)展貢獻力量。在法律實施各個環(huán)節(jié)實現法治協(xié)同，為京津冀區(qū)域經濟社會發(fā)展提供法律支撐與規(guī)范指引。