文/王斯銳

代建制是指投資主體通過招標(biāo)的方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（代建人），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施，項(xiàng)目建成后交付使用單位（使用人）的制度。代建期間代建人按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)投資主體（出資人）的職責(zé)。

代建制產(chǎn)生的背景

長(zhǎng)期以來，政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目多實(shí)行“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式。由于項(xiàng)目管理權(quán)的高度集中，此種模式引發(fā)的不良現(xiàn)象日益顯著，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算?；谧陨砝?，項(xiàng)目實(shí)施主體經(jīng)常會(huì)盲目追求項(xiàng)目規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并不斷修改設(shè)計(jì)方案，務(wù)求“盡善盡美”，最終導(dǎo)致“三超”，形成“三邊工程”和“釣魚工程”。主管部門對(duì)少報(bào)多建、追加投資、超標(biāo)裝修等建設(shè)過程中的問題，缺少有效的調(diào)控制約手段。

管理方式落后，管理團(tuán)隊(duì)不專業(yè)。自建項(xiàng)目一般通過組建“項(xiàng)目建設(shè)辦公室”等臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目管理，團(tuán)隊(duì)中缺少專家，項(xiàng)目管理水平低下。

難以持續(xù)改進(jìn)。“項(xiàng)目開工搭班子，工程完了散攤子”，這是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的常態(tài)。寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，隨著機(jī)構(gòu)的解散而消彌于無形。

“北京模式”代建制中的各方職責(zé)

低水平、低質(zhì)量、低效益。政府投資項(xiàng)目的管理水平、項(xiàng)目質(zhì)量、投資效益得不到充分保障?！爸挥幸淮谓逃?xùn)，沒有二次經(jīng)驗(yàn)”的情況經(jīng)常發(fā)生。

制衡機(jī)制作為一種權(quán)力的制約和平衡制度，其核心目標(biāo)是警惕并抵制絕對(duì)權(quán)力的產(chǎn)生。將代建制引入政府投資領(lǐng)域，其目的就在于通過構(gòu)建起政府投資約束機(jī)制和多方利益制衡機(jī)制，有效地規(guī)避行政因素的干預(yù)，提高政府投資效益和項(xiàng)目管理水平。

基于代建合同的強(qiáng)力約束，代建人無一例外的將成本控制視為項(xiàng)目管理的主導(dǎo)目標(biāo)。由此，因使用人對(duì)功能的需求和代建人對(duì)成本的控制所產(chǎn)生的矛盾，以及對(duì)這些矛盾的妥善解決，貫穿于代建項(xiàng)目的始終。通過合同管理，出資人、代建人和使用人之間構(gòu)建起有效的制衡機(jī)制。

代建制的成效

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，代建制在項(xiàng)目管理、投資約束、科學(xué)決策等方面取得了積極效果。

控制“三超”成效顯著。首先，代建人不涉及項(xiàng)目竣工后使用的自身利益，在控制建設(shè)規(guī)模方面比使用人更為理性，在機(jī)制上減少了人為變更設(shè)計(jì)、擅自擴(kuò)大規(guī)模的可能性。

其次，代建人控制投資的能力和項(xiàng)目管理水平直接經(jīng)受市場(chǎng)檢驗(yàn)，激勵(lì)其努力控制投資，提高管理水平和工程質(zhì)量。

再次，代建合同界定了出資人、代建人和使用人三方各自的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，形成了有效的制衡機(jī)制，基本解決了自建項(xiàng)目主體不明，責(zé)任不清的問題。

最后，繳納銀行履約保函，形成了對(duì)代建人全面履行義務(wù)的制約機(jī)制，促使代建人排除各種行政因素干擾，最大限度地克服“三超”現(xiàn)象。

項(xiàng)目管理水平明顯提高。專業(yè)化代建人大大提升了項(xiàng)目管理水平和工作效率，其實(shí)施過程均在有關(guān)行政監(jiān)督部門的監(jiān)督下，按照國(guó)家、北京市的法律法規(guī)要求進(jìn)行，能夠最大限度地保證項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作。

前期研究進(jìn)一步深化。代建項(xiàng)目前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及投資額度等等，一經(jīng)認(rèn)定便不得隨意改動(dòng)，使得前期論證、決策工作的嚴(yán)肅性得以切實(shí)體現(xiàn)。

使用人角色轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)項(xiàng)目全過程監(jiān)管。使用人從煩瑣的項(xiàng)目管理事務(wù)中解放出來，既便于集中力量完成本職工作，又能夠加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督，促使代建人嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)、合同管理等方面的規(guī)定。這就在很大程度上避免了其中一方說了算的現(xiàn)象，有力地規(guī)范了政府投資項(xiàng)目的管理行為。

發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，使權(quán)力得以在陽(yáng)光下運(yùn)行。使用人不再主導(dǎo)項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工以及材料設(shè)備采購(gòu)等活動(dòng)，代建人在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，從而在制度上建立了有效的制衡機(jī)制，使權(quán)力得以在陽(yáng)光下運(yùn)行。

代建制有利于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，有效提高政府投資效益，提升政府投資項(xiàng)目管理水平，使權(quán)力得以在陽(yáng)光下運(yùn)行。通過不斷的摸索和總結(jié)，代建制正日益向精細(xì)化方向穩(wěn)步發(fā)展。我們堅(jiān)信，通過不斷努力，代建制的明天一定會(huì)更好。

（作者單位：投資北京國(guó)際有限公司）

案例回顧

北京市交通學(xué)校北校區(qū)代建項(xiàng)目投資規(guī)模調(diào)控

1．2006年7月，北京市發(fā)改委（出資人）批復(fù)《項(xiàng)目建議書》。

2． 2007年3月，出資人招標(biāo)選定代建人，出資人、代建人、使用人共同簽訂三方《項(xiàng)目代建合同》。

3． 2007年4月，代建人招標(biāo)選定設(shè)計(jì)單位，同時(shí)啟動(dòng)項(xiàng)目可研報(bào)告編制工作。此時(shí)，本項(xiàng)目面臨第一次總投資規(guī)模調(diào)整：自2006年以來，北京市軌道交通建設(shè)進(jìn)入高速發(fā)展期。隨著諸多線路投入運(yùn)營(yíng)，亟需大批技術(shù)員工。因此，北京市交通委指示交通學(xué)校增設(shè)軌道交通實(shí)訓(xùn)專業(yè)。這一需求變化，導(dǎo)致本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容增加。代建人根據(jù)需求變化編制完成可行性研究報(bào)告，報(bào)出資人審批，可研投資估算大幅超出項(xiàng)目建議書批復(fù)。

4．2007年12月，出資人批復(fù)項(xiàng)目可研。經(jīng)第三方評(píng)估，出資人認(rèn)為項(xiàng)目需求變更合理，可研批復(fù)投資額相比項(xiàng)目建議書批復(fù)投資額增加了15%。據(jù)此，代建人開始正式組織項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)。

5． 2008年3月，出資人批復(fù)本項(xiàng)目初設(shè)概算。初設(shè)概算批復(fù)額度與可研批復(fù)額度基本一致。隨后，代建人開始組織施工圖設(shè)計(jì)。

6．2008年11月，代建人進(jìn)行施工總承包招標(biāo)。此時(shí)，出資人、代建人、使用人在本項(xiàng)目上的前期管理成果接受了市場(chǎng)機(jī)制的檢驗(yàn)。為有效控制項(xiàng)目總投資，代建人在本次招標(biāo)中取初設(shè)概算批復(fù)的建安工程費(fèi)設(shè)置為攔標(biāo)價(jià)。開標(biāo)后，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)議標(biāo)，發(fā)現(xiàn)受人工費(fèi)、材料費(fèi)價(jià)格上漲因素影響，所有投標(biāo)人報(bào)價(jià)均高于攔標(biāo)價(jià)，最低報(bào)價(jià)超出攔標(biāo)價(jià)5%以上。因此，本次招標(biāo)流標(biāo)。至此，本項(xiàng)目面臨第二次總投資規(guī)模調(diào)整。

代建人根據(jù)招標(biāo)實(shí)際情況，向出資人提交調(diào)整初設(shè)概算額度的申請(qǐng)報(bào)告后，經(jīng)第三方咨詢機(jī)構(gòu)復(fù)核，出資人將部分中央財(cái)政資金納入總投資，本項(xiàng)目進(jìn)行了第二次投資總額調(diào)整。

7．2009年2月，代建人招標(biāo)選定工程監(jiān)理單位。

8．2009年6月，代建人二次招標(biāo)選定施工總承包單位。

9．2009年7月，正式開工。

在制衡機(jī)制的作用下，本項(xiàng)目在功能需求、方案論證、投資規(guī)模等重要方面，取得了嚴(yán)謹(jǐn)、扎實(shí)的工作成果，為項(xiàng)目的后期建設(shè)、管理打下了較好的基礎(chǔ)，有效控制了總投資。