摘 要：隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿情已成為政府了解社情民意的重要窗口，網(wǎng)絡(luò)輿論也成為影響我國公共決策的重要力量。網(wǎng)絡(luò)為公眾表達民意、參與社會政治生活，提供了一個方便快捷的輿論平臺，實現(xiàn)了對普通民眾話語權(quán)限的解放。網(wǎng)絡(luò)輿論是把“雙刃劍”，既有促進公共決策民主化科學(xué)化的一面，也存在對公共決策和社會進步的負面影響。如何客觀地看待網(wǎng)絡(luò)輿論對公共決策的影響，采取有效措施，既擴大公眾通過網(wǎng)絡(luò)有序參與公共決策，又能維持公共決策的相對自主性，是一個重要的問題。本文運用公共管理學(xué)及網(wǎng)絡(luò)傳播學(xué)基本原理和方法，對網(wǎng)絡(luò)輿情這一網(wǎng)絡(luò)“虛擬社會”的產(chǎn)物進行了初步的分析和研究，在充分論證政府形象在公共管理中的重要意義的基礎(chǔ)上，提出了網(wǎng)絡(luò)輿情與塑造政府形象兩者之間的相互關(guān)系，明確了正確應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情在公共管理領(lǐng)域的重要意義和對管理效果的重大影響力。其實是對網(wǎng)絡(luò)輿情影響政府形象塑造的機理進行了初步的分析，以理論與案例實證相結(jié)合的形式，針對目前存在的問題，提出了包括通過正確面對現(xiàn)狀、積極響應(yīng)、主動引導(dǎo)在內(nèi)的一系列措施合理處理兩者關(guān)系，妥善駕馭網(wǎng)絡(luò)輿情，切實提升政府形象的滿意度。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)輿情政府形象影響力應(yīng)用對

一、網(wǎng)絡(luò)輿情的含義和特點

網(wǎng)絡(luò)輿情是通過互聯(lián)網(wǎng)表達和傳播的，公眾對自己關(guān)心或與自身利益緊密相關(guān)的各種公共事物所持有的多種情緒、態(tài)度和意見交錯的總和。它具有自由性、互動性、即時性、隱匿性、情緒化、非理性、個性化和群體性等特點。網(wǎng)絡(luò)輿情在公共領(lǐng)域傳播路徑見下圖一，以日本前首相參拜靖國神社為例：

圖一，網(wǎng)絡(luò)輿情在公共領(lǐng)域傳播路徑

二、網(wǎng)絡(luò)輿情對政府形象的影響

（一）、對政府形象的正面影響

1、幫助政府樹立良好的形象。網(wǎng)絡(luò)媒體日益成為社會信息的集散地，網(wǎng)絡(luò)輿論成為反映民意的“晴雨表”，為黨和政府及時了解輿情、體察民意提供了重要平臺，廣大網(wǎng)民通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)表意見建議，有效行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其積極意義日益凸顯。

2、打造政府形象“個性名片。以上海市嘉定區(qū)為例，通過國際互聯(lián)網(wǎng)百度搜索引擎，我們可以看到，輸入關(guān)鍵詞“嘉定”可以找到相關(guān)的網(wǎng)頁約16，200，000篇，輸入“嘉定汽車城”可以找到相關(guān)的網(wǎng)頁133，000篇，輸入“嘉定無線城市”可以找到相關(guān)的網(wǎng)頁約188，000篇，這種網(wǎng)絡(luò)知名度對于一個屬于城郊結(jié)合部的區(qū)級地區(qū)來說已經(jīng)相當(dāng)不容易了，這種知曉度的提升很大程度上得益于區(qū)政府找準了城市建設(shè)關(guān)鍵點，打造了鮮明的地區(qū)“名片”

3、營造良性公共管理環(huán)境。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）2013年7月發(fā)布的第32次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，我國網(wǎng)民構(gòu)成以大學(xué)以下學(xué)歷的青年人為主。據(jù)調(diào)查，中國微博用戶基本特征調(diào)查呈現(xiàn)年齡低、學(xué)歷低、收入低的“三低”傾向。另外，雖然大比例公眾從互聯(lián)網(wǎng)上獲得信息，但是真正活躍、主動的網(wǎng)民比例較小。2012年，新浪發(fā)布數(shù)據(jù)稱，新浪微博的用戶注冊數(shù)量已經(jīng)超過3億，但是日活躍用戶比例僅為9%。從這個意義上講，網(wǎng)絡(luò)輿情對于社會總體民意只具有一定程度上的代表性，不能簡單地將其等同于民意。與此同時，第32次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》也顯示，截至2013年6月底，我國網(wǎng)民規(guī)模達到5.91億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為44.1%。這表明，網(wǎng)絡(luò)輿情的影響面已經(jīng)具有某種全民性。可見，某一社會話題的網(wǎng)絡(luò)意見只是代表一部分公眾的觀點和立場，卻可能造成全局性的影響。

4、有利于政府開展危機管理。2008年雪災(zāi)，胡錦濤總書記、溫家寶總理身赴災(zāi)區(qū)一線，親自參與搶險救災(zāi)的圖片和文字經(jīng)過主流網(wǎng)絡(luò)媒體的刊載，立刻引起網(wǎng)民的共鳴，網(wǎng)上一片“叫好聲”，同時各大主流網(wǎng)站開設(shè)的抗災(zāi)版塊也吸引了廣大網(wǎng)民的注意力，瀏覽量和留言數(shù)遠遠超出同期其他網(wǎng)絡(luò)專題。

（二）、對政府形象的負面影響

1、降低政府誠信。如SARS事件，中國政府在抗擊“非典”工作的前期對相關(guān)信息采用“封”、“堵”、“瞞”等不妥當(dāng)?shù)姆绞?，部分官員甚至于錯誤地采用“騙”的方法，嚴重惡化了局勢，事發(fā)之后更是嚴重損壞了政府在世界上的形象，使政府的誠信度受到了嚴厲的質(zhì)疑。

2、割裂公共管理雙方，增添社會不穩(wěn)定因素。浦東、閔行地區(qū)的部分業(yè)主以“業(yè)主論壇”為依托傳播未經(jīng)證實的信息，夸大磁懸浮項目的危害程度，互相轉(zhuǎn)貼未經(jīng)證實的信息、交流探討抵制心得，甚至達成采取集體行動的共識用一種比較激進的方式表達對公共管理決策的不滿。在整個事態(tài)的發(fā)展過程中正是這種網(wǎng)絡(luò)輿情推動了社會管理雙方的矛盾向著激化的方向發(fā)展。

3、阻撓管理導(dǎo)致秩序失控。

三、政府處理網(wǎng)絡(luò)輿情存在的問題

我國現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作體系在機構(gòu)、隊伍、制度、理論和技術(shù)層面都取得了系列成果，但在輿情信息協(xié)調(diào)、工作水平、技術(shù)方法、系統(tǒng)研發(fā)和市場運作等方面，仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）、網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作協(xié)調(diào)不夠順暢。

我國輿情信息工作網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)形成網(wǎng)格狀的覆蓋面，在搜集一般社會動態(tài)信息方面也有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，但在實際運行中還存在“體制內(nèi)強體制外弱”的現(xiàn)象，在一定程度上影響了網(wǎng)絡(luò)整體效益提高和功能發(fā)揮。輿情信息工作主要依賴于具有行政約束力的縱向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，而黨政信息部門、輿情監(jiān)測部門、職能部門網(wǎng)絡(luò)宣傳處、傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制還不夠順暢。人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室提出突發(fā)事件處置“黃金四小時”原則，強調(diào)政府要第一時間發(fā)聲，政府要第一時間處理問題，做突發(fā)事件的“第一定義者”。然而，隨著新技術(shù)的發(fā)展，個人移動終端信息與網(wǎng)絡(luò)信息匯集與流通，微博、微信的信息傳播峰值會愈加提前，網(wǎng)絡(luò)輿情工作必然涉及當(dāng)事部門與主管部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測單位沒有處置權(quán)，需要層層上報，在當(dāng)前行政主導(dǎo)的縱向機制下，網(wǎng)絡(luò)輿情處置必然滯后。此外，各輿情系統(tǒng)獨立運作，為本部門及直接上級機構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，橫向與協(xié)作機制運行缺乏統(tǒng)籌和約束，輿情信息共享不夠，沒有形成合力。從國家宏觀層面來講，這也帶來網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作的重復(fù)性建設(shè)、輿情呈報內(nèi)容的同質(zhì)化現(xiàn)象和人力物力資源配置的浪費。

（二）、網(wǎng)絡(luò)輿情信息研究工作不夠平衡

目前，在“自上而下”的發(fā)展路線下，中央和省級輿情信息工作機構(gòu)大多已建立并有效運轉(zhuǎn)，然而，涉及市縣的基層輿情機構(gòu)基本未成立[16]。一些地方政府部門輿情研判工作不平衡，特別是管理色彩濃引導(dǎo)色彩淡，收集網(wǎng)絡(luò)輿情主要就是為了簡單刪除本單位的負面信息；有些職能部門分析研判能力不足，偏重輿情上報數(shù)量，忽視質(zhì)量，上級部門往往獲得大量原始“數(shù)據(jù)”信息，而缺乏有價值的“二次提煉”信息；有些職能部門工作視野較為狹窄，對于網(wǎng)絡(luò)輿情的信息預(yù)警和信息評估功能認識不足，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作的職能沒有得到充分發(fā)揮。

（三）、網(wǎng)絡(luò)輿情信息分析不夠準確。

近年來，從一些高等院校、科研院所和新聞媒體公開發(fā)布的輿情分析報告看，存在調(diào)查研究不全面、不科學(xué)，發(fā)布輿情分析報告隨意、忽視導(dǎo)向等問題。一些網(wǎng)絡(luò)輿情研究機構(gòu)的分析研判能力和技術(shù)手段不足，卻每年都發(fā)布全國性輿情分析報告，報告中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、抽樣調(diào)查既不全面也不科學(xué)，不時出現(xiàn)有失偏頗的分析結(jié)論，容易誤導(dǎo)輿論，引發(fā)社會思想混亂。突出表現(xiàn)在兩個方面：1在研究內(nèi)容上，一人一時一事的應(yīng)急性、個案化的研究比較多，長遠性、戰(zhàn)略性的輿情研究規(guī)劃不夠。2在研究方法上，定性的、理論推導(dǎo)式的研究比較多，具有說服力的定量研究和實證研究開展得不夠，研究結(jié)論的信度和效度具有局限性。

（四）、網(wǎng)絡(luò)輿情分析系統(tǒng)功能同質(zhì)

通過調(diào)研了解，全國目前共有93家企業(yè)104款網(wǎng)絡(luò)輿情系統(tǒng)通過“雙軟”認證。國內(nèi)輿情研判系統(tǒng)存在的共性問題是：1輿情產(chǎn)品功能同質(zhì)化嚴重。所有的軟件系統(tǒng)基本功能包括信息獲取、輿情分類展示、熱點事件發(fā)現(xiàn)、輿情簡報、傳播路徑分析等，后臺對應(yīng)的支撐技術(shù)主要是網(wǎng)絡(luò)爬蟲、元數(shù)據(jù)抽取、文本分類、文本聚類、自動摘要、文本相似度計算、傾向性分析等，對于個性化輿情信息需求與服務(wù)還難以做到“因人因事而異”。2注重獲取渠道，語義分析能力精度不高。

（五）、網(wǎng)絡(luò)輿情研判市場不夠規(guī)范。

我國網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測和研究機構(gòu)從2008年開始大量涌現(xiàn)，不少機構(gòu)對外提供有償服務(wù)，使得這一市場變得魚龍混雜。一些商業(yè)公司和個人博主、版主為吸引眼球造勢，甚至發(fā)表敏感問題的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查。一些商業(yè)公司還自行發(fā)起建立網(wǎng)絡(luò)輿情研究中心、中國輿情聯(lián)盟等所謂組織，隨意開辦中國民意調(diào)查等輿情網(wǎng)站，專門收集負面輿情，涉嫌網(wǎng)絡(luò)造謠傳謠。對此，2010年下半年，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室會同相關(guān)網(wǎng)站開啟了微博辟謠工作，針對微博中惡意、有害的不實信息及時進行查證和辟謠，微博平臺可以將之標注為“謠言”。2013年以來，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、公安部等多個部門共同采取措施整治網(wǎng)絡(luò)謠言，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，取得了顯著效果。一批利用互聯(lián)網(wǎng)制造和故意傳播謠言以謀取個人私利、非法攫取經(jīng)濟利益的人員，如秦志暉（“秦火火”）、楊秀宇（“立二拆四”）等，受到查處。進一步加強制度建設(shè)和執(zhí)法力度，保護公民個人信息安全，依法懲治不法分子，切實規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息傳播秩序，有利于保護正當(dāng)?shù)难哉撟杂?，有利于保護人民群眾合法權(quán)益的滿足，有利于維護社會公共秩序。點對策輿情信息工作是黨中央加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、提高黨的執(zhí)政水平的一項重要工作。新時期，加強網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作必須要有新的視野、新的機制和新的技術(shù)。

四、提升路徑研究

我國正跨入網(wǎng)絡(luò)輿情序列，在向成熟的語義分析邁進上依然道路漫長。當(dāng)前，輿情系統(tǒng)還是以文本分析為主，缺乏對圖像、音視頻等類型文件的關(guān)聯(lián)性分析，而大數(shù)據(jù)時代，音視頻信息將占據(jù)網(wǎng)絡(luò)絕對信息流量，輿情研判應(yīng)當(dāng)將其納為重點。3案例建設(shè)缺乏，預(yù)警與處置能力不足?；ヂ?lián)網(wǎng)上熱點輿情不斷，應(yīng)對發(fā)生過的案例進行建模、分析、仿真、反演，積累類似事件的處置經(jīng)驗，挖掘輿情事件的一般演化規(guī)律，進而對可能發(fā)生的輿情事件進行預(yù)測分析并做出處置預(yù)案。

（一）、加強網(wǎng)絡(luò)輿情工作者的政治素養(yǎng)培育。

中宣部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作提出要樹立“服務(wù)大局、關(guān)注大事、反映大勢”的觀念：“大局”是指服務(wù)于黨和國家建設(shè)的大局，服務(wù)于中央決策；“大事”是指國內(nèi)國際反映在網(wǎng)絡(luò)輿情上的重大事件；“大勢”則是時代和社會變化發(fā)展的基本特征，是國際形勢、國內(nèi)局勢的總趨向[3]，這也集中反映了輿情信息工作者的政治素養(yǎng)要求。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)輿情分析師作為一種新興職業(yè)在社會上迅速興起。2012年6月，工信部批準成立全國輿情技能水平考試管理中心，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)輿情分析師和網(wǎng)絡(luò)輿情管理師兩個考證科目；2013年8月，人力資源和社會保障部與人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室對輿情培訓(xùn)人員聯(lián)合頒發(fā)《網(wǎng)絡(luò)輿情分析師職業(yè)培訓(xùn)合格證》（CETTIC）。筆者認為，網(wǎng)絡(luò)輿情關(guān)系黨和國家的安全與穩(wěn)定，互聯(lián)網(wǎng)已成為當(dāng)前治國理政的新平臺。作為網(wǎng)絡(luò)輿情工作者，政治素養(yǎng)應(yīng)放在首位。只有加強政治敏感性、政治判別力的能力訓(xùn)練和培育，才能提高網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)現(xiàn)力和研判力，才能正確樹立“大局、大事、大勢”觀。

（二）、完善網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作機制

目前，各級部門高度重視網(wǎng)絡(luò)輿情研判工作，已經(jīng)建立形成網(wǎng)絡(luò)輿情信息匯集機制、信息研判機制、信息報送機制、信息反饋機制、危機處理機制及工作保障機制。然而，在當(dāng)前諸多機制的運行中，網(wǎng)絡(luò)輿情研判還存在“主體跨部門、技術(shù)跨平臺、內(nèi)容多重復(fù)、資源缺共享、應(yīng)對顯滯后”等現(xiàn)實問題。由此看來，制約輿情信息研究科學(xué)發(fā)展的不是技術(shù)而是機制。要進一步研究網(wǎng)絡(luò)輿情信息工作的“三種機制”：1專門化的日常輿情通報機制。由專門的部門、專項的刊物進行日常的輿情搜集、整理、分析和報告是最主要的輿情信息工作機制。筆者注意到，人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室不僅與國內(nèi)相關(guān)部門機構(gòu)形成了規(guī)范的輿情研判報送機制，同時，該機構(gòu)對外發(fā)布的“地方應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情能力推薦榜”、“網(wǎng)絡(luò)文化熱點排行榜”等評估報告本身成為了輿論引導(dǎo)工具。在專業(yè)機構(gòu)建設(shè)上，我國政府還要重視扶持民間力量，建設(shè)像皮尤、蓋洛普那樣在國際上具有影響力的數(shù)據(jù)調(diào)查中心。2聯(lián)席會議機制。聯(lián)席會議機制體現(xiàn)在國家各職能機構(gòu)與各方專業(yè)力量之間的協(xié)作，當(dāng)前，各種形式和級別的網(wǎng)絡(luò)輿情聯(lián)席會議制度應(yīng)重點解決信息共享與輿情處置問題，在重大輿情會商中，充分借助“外力”形成“頭腦風(fēng)暴”。3輿情信息直報點的激勵機制。中央以及省級機構(gòu)為掌握基層輿情信息而設(shè)立了直報點或直報員，由于缺乏機構(gòu)和經(jīng)費支持，且多數(shù)為兼職人員，沒有形成基層信息直報點的長效激勵機制。

（三）、拓展網(wǎng)絡(luò)輿情工作的科學(xué)研究領(lǐng)域

隨著“大數(shù)據(jù)”（bigdate）時代的來臨，以數(shù)據(jù)集合體為代表的網(wǎng)絡(luò)輿情呈現(xiàn)出體量巨型、類別多元、速度迅捷、價值宏大的基本特征，它改變了傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)抽樣分析模式，要求盡可能覆蓋全維度輿情樣本；它超越了固化的數(shù)據(jù)分析結(jié)構(gòu)，憑借深度智能分析和建模，能夠顯示各種事物的潛在關(guān)聯(lián)，輿情預(yù)警功能得以展現(xiàn)；它借助海量信息云計算，展示給受眾的是動態(tài)的、簡明的、可視化的數(shù)據(jù)圖譜，能夠直接為決策服務(wù)。2013年5月，市場研究機構(gòu)eMarker的數(shù)據(jù)顯示，在Facebook、Twitter、Pinterest等全球社交媒體中，QQ空間和新浪微博的全球活躍用戶普及率并列第五，中國已經(jīng)徹底走進了自媒體時代?？梢灶A(yù)見，未來網(wǎng)絡(luò)輿情信息隨同“大數(shù)據(jù)”的發(fā)展，頻度與烈度依然會驟增，應(yīng)激式的輿情研判顯然不能適應(yīng)時代要求。大數(shù)據(jù)分析，其核心變化是“關(guān)聯(lián)提示功能”、“預(yù)警研判功能”、“輔助決策功能”得以實現(xiàn)。這為網(wǎng)絡(luò)輿情教學(xué)科研拓展了新領(lǐng)域，必須重新規(guī)劃設(shè)計網(wǎng)絡(luò)分析師、網(wǎng)絡(luò)評論員、網(wǎng)站維護管理員的人才培養(yǎng)模型，建設(shè)國家層面的網(wǎng)絡(luò)輿情的云服務(wù)基地和輿情大數(shù)據(jù)管理基地，以保障網(wǎng)絡(luò)輿情研究之需要。

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作者簡介

楊真一，中央民族大學(xué)管理學(xué)院。

（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）