彭程

摘 要：近年來(lái)，盡管經(jīng)過中央數(shù)度重大調(diào)控，我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)總體而言仍呈現(xiàn)愈漲愈烈的態(tài)勢(shì)，即便在經(jīng)濟(jì)并不十分景氣的大背景下，各線城市房?jī)r(jià)仍居高不下。筆者從土地財(cái)政和官員行為分析其對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響，以求從政府層面探究高房?jī)r(jià)成因，提出建議對(duì)策。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)市場(chǎng)；土地財(cái)政；晉升錦標(biāo)賽

一、文獻(xiàn)綜述

對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的研究，大底以經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)兩方面進(jìn)行研究。

就經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)來(lái)看，主要是從兩個(gè)方面進(jìn)行解釋，一是房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格居高不下主要是由其自然屬性所決定，苗天青（2004）和李伯含（2006）認(rèn)為房地產(chǎn)市場(chǎng)具有區(qū)域寡頭壟斷結(jié)構(gòu)，“房地產(chǎn)產(chǎn)品位置的固定性決定了房地產(chǎn)市場(chǎng)不存在全國(guó)性市場(chǎng)，而是區(qū)域市場(chǎng)。而區(qū)域市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)為相鄰的房地產(chǎn)產(chǎn)品之間的競(jìng)爭(zhēng)，在構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的臨近區(qū)域或臨近地段，房地產(chǎn)企業(yè)及其房地產(chǎn)產(chǎn)品的數(shù)量是很少的，區(qū)域內(nèi)少數(shù)開發(fā)商之間的競(jìng)爭(zhēng)就是寡頭競(jìng)爭(zhēng)，由此在一定區(qū)域市場(chǎng)范圍內(nèi)形成的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)就是寡頭壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。”[1]不過指的深究的是，張振華（2008）認(rèn)為該理論在推導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)的“區(qū)域寡頭壟斷結(jié)構(gòu)”時(shí)，遭遇了困難。衡量市場(chǎng)結(jié)構(gòu)需要三個(gè)指標(biāo)：市場(chǎng)集中度、產(chǎn)品的差異化和進(jìn)入壁壘。而從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的集中度很低，且產(chǎn)品的差異化并不明顯。如果僅從房地產(chǎn)市場(chǎng)位置的固定性就能夠推導(dǎo)出其是“區(qū)域寡頭壟斷結(jié)構(gòu)”的話，我們便可認(rèn)定所有國(guó)家和地區(qū)、所有時(shí)期的房地產(chǎn)市場(chǎng)都是“區(qū)域寡頭壟斷結(jié)構(gòu)”，這顯然是不符合實(shí)際的[2]。二是通過供求關(guān)系尋找高房?jī)r(jià)產(chǎn)生的原因。供求失衡論是經(jīng)濟(jì)學(xué)者們最熱衷的詮釋高房?jī)r(jià)的理由，典型的計(jì)算辦法是將房地產(chǎn)市場(chǎng)的需求分為潛在需求、真實(shí)需求、被動(dòng)需求、投機(jī)性需求和其他需求[3]。建設(shè)部政策研究中心主任陳淮教授的算法常被引用：我國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民7.7億人，到實(shí)現(xiàn)“全面小康”的2020年，城鎮(zhèn)居民預(yù)計(jì)將增長(zhǎng)到8-8.5億。有相當(dāng)于3-5倍北京市人口的新增城鎮(zhèn)人口將需要解決住房問題。原有城市人口也存在改善住房條件的需求，假定原有城鎮(zhèn)人口均為四口之家，僅有20%的城鎮(zhèn)家庭有改善住房的要求，且每戶也只是想增加20平方米的住房，那么這個(gè)現(xiàn)實(shí)需求總量是近30.8億平方米，相當(dāng)于3個(gè)香港特別行政區(qū)面積。上述需要還只是剛需者，除了剛需者外還存在大量投資性需要，因此房地產(chǎn)市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中供求嚴(yán)重失衡是導(dǎo)致房?jī)r(jià)高攀的重要原因。

就政治學(xué)觀點(diǎn)而言，貨幣政策和土地財(cái)政是導(dǎo)致房?jī)r(jià)持續(xù)走高的兩大溫床。陳日清（2014）認(rèn)為貨幣政策在房地產(chǎn)市場(chǎng)處于“平穩(wěn)期”時(shí)，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)幾乎沒有作用，但是在房地產(chǎn)市場(chǎng)處于“上行期”和“下行期”時(shí)作用明顯。預(yù)期貨幣政策變動(dòng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)具有預(yù)期調(diào)控作用，非預(yù)期貨幣政策變動(dòng)則會(huì)弱化貨幣政策的預(yù)期調(diào)控作用，因此，具有一定規(guī)則、平穩(wěn)可預(yù)期的貨幣政策將有助于維護(hù)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展[4]。朱一鳴等（2013）認(rèn)為地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴導(dǎo)致了中央宏觀調(diào)控房?jī)r(jià)的低效。由于土地出讓金在地方財(cái)政收入中所占比重巨大，而其本身又與房地產(chǎn)市場(chǎng)雙向相關(guān)，一榮俱榮，一損俱損，導(dǎo)致地方政府置中央調(diào)控措施于不顧。

在房地產(chǎn)市場(chǎng)博弈過程中，主要參與者包括中央政府、地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、投資人、銀行和剛需者，各參與者目的明確：中央政府希望在保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的前提下盡可能下降房?jī)r(jià)，將資金回歸實(shí)業(yè)市場(chǎng)；房地產(chǎn)開發(fā)商作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)者自然是希望房?jī)r(jià)上升；銀行和投資人最初在房地產(chǎn)市場(chǎng)所占比重甚微，但當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)收益超過實(shí)業(yè)市場(chǎng)后，銀行和投資人便開始將大量資金注入，其對(duì)房?jī)r(jià)所報(bào)的期望亦是上升；剛需者作為消費(fèi)者則希望房?jī)r(jià)降低；地方政府的角色期望比較特殊，一方面，地方政府作為中央下設(shè)機(jī)構(gòu)，理應(yīng)響應(yīng)調(diào)控房?jī)r(jià)的號(hào)召，另一方面，由于種種原因并未完全落實(shí)調(diào)控政策。本文著重于分析地方政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中扮演的角色及發(fā)揮的作用，通過地方政府的視角透析房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控難題。

二、土地財(cái)政

（一）土地財(cái)政的成因

我國(guó)土地有償出讓使用始于1987年，從地方政府歷年土地出讓價(jià)格來(lái)看，當(dāng)年土地出讓收入僅為0.352億元，并在隨后幾年都處于較低水平。1993年土地出讓收入為557.8億元，1994年分稅制改革后，小幅上升到639億元，但接下來(lái)的幾年，土地出讓收入沒有增加反而減少，到2000年又回到595.6億元的水平，2001年突破1000億元，之后土地出讓收入快速增長(zhǎng)，2007年超過1萬(wàn)億元（見圖1）。[8]

（圖為1987-2008年間地方土地出讓價(jià)格）

資料來(lái)源：1987—1998年數(shù)據(jù)摘自張清勇（2008），1999—2008年數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》

從上表統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，分稅制實(shí)施的以后，土地市場(chǎng)并未迅速成為地方政府拓展財(cái)政的主要途徑，地方政府更多地從稅費(fèi)方面獲得預(yù)算外收入，通過提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)收取相應(yīng)費(fèi)用來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政空缺。財(cái)權(quán)的上交并未迅速對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生大規(guī)模影響，從1999年開始，地方政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)缺口逐漸擴(kuò)大，地方土地出讓價(jià)格也開始逐漸飆升。（見圖2）

注：東部地區(qū)：北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南；中部地區(qū)：山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)：重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

資料來(lái)源：《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》（1993—2009年）。

從圖2可看出，1994年實(shí)行分稅制改革是一次重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口由負(fù)轉(zhuǎn)正，隨著財(cái)權(quán)上交，地方預(yù)算愈發(fā)入不敷出。1999年是一個(gè)分叉點(diǎn)，中部和西部地區(qū)預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口持續(xù)走高，而東部地區(qū)逐漸回復(fù)平穩(wěn)。東部地區(qū)由于地理優(yōu)勢(shì)和歷史原因，經(jīng)濟(jì)較中西部更為發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施和各項(xiàng)公共服務(wù)更為完善，經(jīng)濟(jì)總量的龐大保障了政府財(cái)政的穩(wěn)定，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)單靠預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入已經(jīng)很難滿足地方事務(wù)的需求。

（二）制度保障地方土地財(cái)政

與西方資本主義國(guó)家不同，我國(guó)是以公有制為主體的社會(huì)主義所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)行的是城市土地國(guó)家所有和農(nóng)村土地集體所有的二元土地所有制，1988 年的《土地管理法》第一章第二條明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償；國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度?！边@一制度無(wú)疑成為地方政府“低價(jià)征地、低價(jià)補(bǔ)償、高價(jià)出讓”的溫床，也為整個(gè)土地流轉(zhuǎn)過程中土地財(cái)政的產(chǎn)生打下法理基礎(chǔ)，助長(zhǎng)地方政府?dāng)U大“征地、批租”規(guī)模的動(dòng)力。土地出讓金在中央和地方的分成比例是20%作為城市土地開發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其余部分按40%上交中央財(cái)政，60%留歸取得收入的地方政府。到1992 年分成比例的收取辦法改為：土地出讓金總額的5%上繳中央財(cái)政，其余均歸地方政府自行使用。也就是說，現(xiàn)行的土地制度與征用制度為地方政府補(bǔ)充財(cái)政預(yù)算提供一條捷徑，地方政府擁有強(qiáng)大的土地資源配置權(quán)為其土地財(cái)政的順暢運(yùn)行提供了制度保障。

（三）土地財(cái)政的后果

地方財(cái)政內(nèi)預(yù)算缺口逐年擴(kuò)大，在頻頻的事權(quán)累積，加之地方債務(wù)壓制之下，地方政府若不拓展財(cái)政渠道，許多指標(biāo)和任務(wù)將無(wú)法順利完成。土地財(cái)政的存在確實(shí)能夠暫時(shí)緩解地方債務(wù)，彌補(bǔ)財(cái)政的預(yù)算缺口，如若在地方政府進(jìn)行土地財(cái)政行為中，能以合乎情理的價(jià)格出讓土地，房地產(chǎn)商的生產(chǎn)成本也不會(huì)太高，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)一步也能穩(wěn)定下來(lái)。然而，隨著土地財(cái)政的實(shí)行，房地產(chǎn)商生產(chǎn)成本亦隨之升高，由于市場(chǎng)作用房地產(chǎn)商抬升市場(chǎng)售價(jià)，而投機(jī)者看到房地產(chǎn)市場(chǎng)水漲船高亦將大量資金投入房地產(chǎn)市場(chǎng)，進(jìn)一步推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，而房?jī)r(jià)的上漲也為地方政府財(cái)政收入和地方GDP做出貢獻(xiàn)。因此，地方政府的經(jīng)濟(jì)理性進(jìn)一步抬升和推動(dòng)地價(jià)上升?？梢钥吹降氖?，任何完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制都是以實(shí)體經(jīng)濟(jì)或成熟的金融體系為依托的，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的特殊性導(dǎo)致其成為“穩(wěn)賺不賠”的投資市場(chǎng)，其結(jié)果就是房?jī)r(jià)泡沫越吹越大，泡沫破碎所帶來(lái)的對(duì)經(jīng)濟(jì)的傷害也越來(lái)越深。

三、官員行為的影響

（一）晉升競(jìng)標(biāo)賽理論

錦標(biāo)賽理論最早是由Lazear 和Rosen 提出的，他們?cè)谘芯科髽I(yè)員工薪資時(shí)發(fā)現(xiàn)，在以職位決定薪資的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，員工會(huì)為獲得晉升后的高額報(bào)酬而提高工作效率，從而促使員工在組織內(nèi)進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)最大潛能[9]。體制內(nèi)晉升的制度幾乎完全契合晉升錦標(biāo)賽理論，由于層級(jí)節(jié)制的官僚體系，中央對(duì)于地方官員間晉升有著很重要的話語(yǔ)權(quán)，而中央考量地方官員時(shí)是以地方經(jīng)濟(jì)為重要參考依據(jù)，因此，整個(gè)20世紀(jì)末我國(guó)政府都形成一種以GDP論英雄的風(fēng)氣，無(wú)論是一線城市或是邊遠(yuǎn)山區(qū)，無(wú)不以提升GDP作為政府執(zhí)政能力的體現(xiàn)，Li 研究發(fā)現(xiàn)地方政府年度GDP 增加率與官員晉升存在顯著正相關(guān)關(guān)系，官員晉升每增加15%的可能性，年度GPD 增長(zhǎng)率將提高6%[12]。地方官員因晉升壓力會(huì)展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)，不僅能顯著帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，更能鼓勵(lì)行政官員發(fā)展創(chuàng)新意識(shí)，活化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，因?yàn)樵诩ち业母?jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，創(chuàng)新無(wú)疑是脫穎而出的最佳途徑。

然而，晉升錦標(biāo)賽在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也會(huì)造成一定的負(fù)面影響。首先，由于絕對(duì)績(jī)效難以判定，且上層位置有限，因此這場(chǎng)以晉升為目的的競(jìng)爭(zhēng)僅考量相對(duì)績(jī)效，即一眾地方官員中僅最佳者能獲晉升，這無(wú)疑會(huì)造成官員行為的扭曲，甚至?xí)嬖诳桃馄茐膶?duì)手績(jī)效的現(xiàn)象，從行為學(xué)角度來(lái)說，能力越強(qiáng)者攻擊力將越強(qiáng)；其次，由于競(jìng)爭(zhēng)的存在導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)者只關(guān)心自己的相對(duì)位次，各地方政府間缺乏交流，容易形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，不利于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；最后，由于預(yù)算內(nèi)財(cái)政有限，要想在競(jìng)爭(zhēng)中凸顯出來(lái)，官員會(huì)將更多的目光瞄向預(yù)算外財(cái)政收入，土地財(cái)政便呈現(xiàn)了愈演愈烈之勢(shì)。

（二）任期因素

將晉升作為競(jìng)爭(zhēng)收益來(lái)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引發(fā)的問題還包括官員任期內(nèi)的行為。官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一大動(dòng)力是提升職位，達(dá)成目的的途徑是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)卻不在官員當(dāng)時(shí)的考量范圍之內(nèi)。地方官員所要達(dá)成晉升的條件便是在任期內(nèi)快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式曾因此成為在各地方官員間所樂道的，此類經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式往往伴隨著環(huán)境問題的發(fā)生。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民群眾對(duì)環(huán)境的要求提高，粗放型經(jīng)濟(jì)已不再適用于地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式，而房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)便開始登上了拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的大舞臺(tái)。

行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人事調(diào)動(dòng)分為晉升、平調(diào)和降職三類，中央政府固定任期為5年一屆，各地方政府任期也多為5年一屆，然而由于行政機(jī)構(gòu)奉行的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，鮮有地方官員在一個(gè)崗位上任滿兩屆的情況，他們或因政績(jī)顯赫而快速晉升，或因突發(fā)問題而降職，或因考察需要而平調(diào)。對(duì)于地方官員而言，短期內(nèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)提升政績(jī)要遠(yuǎn)強(qiáng)于地方長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的需要，這里并不排除少數(shù)眼光長(zhǎng)遠(yuǎn)的官員，但當(dāng)樣本數(shù)量足夠充足時(shí)，賢明少數(shù)畢竟有限的，理性經(jīng)濟(jì)人始終占主體。因此，地方過短的任期和相對(duì)頻繁的人事調(diào)動(dòng)造成了官員的短視性。

四、對(duì)策與建議

（一）地方財(cái)政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

地方土地財(cái)政正規(guī)化程度可由地方財(cái)政中土地出讓金占比與房地產(chǎn)稅收占比之間的比率推出，地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴度是土地財(cái)政的重要成因，因此，變土地出讓金收益為房地產(chǎn)稅收制度能夠從根源上減少土地財(cái)政現(xiàn)象的發(fā)生。然而人均GDP水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)水平和外資，這三個(gè)變量是地方財(cái)政、尤其是土地財(cái)政顯著的決定變量。這就告誡我們，要盡快改變地方財(cái)政對(duì)土地出讓金的依賴轉(zhuǎn)變到對(duì)房地產(chǎn)稅收的依賴上來(lái)，是不能操之過急的，地方財(cái)政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的根本決定因素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平。

（二）官員考核制度改革

改變現(xiàn)行官員考核制度，是調(diào)控房?jī)r(jià)的必要措施，自十八大以來(lái)，中央政府不再將GDP增長(zhǎng)率作為衡量，并開始考慮“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”的新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，中央政府的行為勢(shì)必會(huì)影響地方行政考量體系。筆者認(rèn)為，除必要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)外，行政考量體系過程中，應(yīng)當(dāng)考慮民意、居民生活環(huán)境、當(dāng)?shù)厝宋沫h(huán)境、居民幸福感等一些非數(shù)字化的指標(biāo)，通過多方面的綜合考量來(lái)衡量官員升遷的資格。

當(dāng)然，以非數(shù)字化的方式進(jìn)行考量無(wú)疑會(huì)耗費(fèi)大量的中央精力和財(cái)力，若單以行政手段去完成考量勢(shì)必牽扯到更多利益集團(tuán)，產(chǎn)生尋租、“買官賣官”的可能。出路在于加強(qiáng)人民群眾的話語(yǔ)權(quán)，將考核的權(quán)力下放至社會(huì)，形成完善的社會(huì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。最初建立中央評(píng)議的原因在于群眾具有短視性，會(huì)因?yàn)槎唐趦?nèi)的經(jīng)濟(jì)增減評(píng)議官員績(jī)效。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民對(duì)于非生存性需求也相對(duì)提高，行政層面短期人事制度又很難適應(yīng)社會(huì)綜合發(fā)展的要求，因此，通過完善選舉制度和社會(huì)監(jiān)督，讓權(quán)于民，才能真正使官員變成人民的公仆，真正達(dá)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的目標(biāo)。

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（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）