魯欣

美國正在評估其供應(yīng)鏈對俄羅斯和中國的依賴問題，未來是否會將中國產(chǎn)品逐步排斥在全球產(chǎn)業(yè)鏈之外，我們深表擔心。

特朗普上臺以來，美國先后退出了TPP、巴黎協(xié)定、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會，甚至還威脅退出北美自由貿(mào)易協(xié)定……留在多邊機制成為其要價的籌碼，同時特朗普政府四處發(fā)動貿(mào)易摩擦。

在多邊機制日益虛弱的情況下，2017年以來主要貿(mào)易大國都明顯加快了雙邊談判的節(jié)奏，而且在談判中增加了服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易、勞工標準等內(nèi)容，讓我們看到了未來全球貿(mào)易規(guī)則的雛形。

另外，當前主要國家對投資審查趨緊、趨嚴，針對中國企業(yè)尤其是國有企業(yè)的投資、并購，都表現(xiàn)出了格外的“關(guān)照”。

另一方面，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的前沿技術(shù)呈多點突破態(tài)勢，并以多技術(shù)群相互支撐、齊頭并進的鏈式變革推動產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展；人、機、物三元融合使得物理世界、數(shù)字世界、生物世界的界限越發(fā)模糊；在這些技術(shù)背景下，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)會產(chǎn)生“歸零效應(yīng)”，而人工智能、基因編輯等新技術(shù)可能對就業(yè)、社會倫理和安全等問題帶來重大影響和沖擊。

另一方面，我們正在經(jīng)歷全球性的產(chǎn)能過剩階段，面臨全球制造業(yè)轉(zhuǎn)型加速、能源轉(zhuǎn)型、投資框架轉(zhuǎn)型、貿(mào)易轉(zhuǎn)型等問題。而裝備制造業(yè)一直是走在最前沿的領(lǐng)域，機遇與挑戰(zhàn)并存。

當前，科學(xué)技術(shù)加速發(fā)展，顛覆性技術(shù)和產(chǎn)品大量涌現(xiàn)，與此同時，美國、歐盟、英國、澳大利亞等經(jīng)濟體密集發(fā)布科技戰(zhàn)略。

例如，英國議會人工智能委員會發(fā)布《英國的人工智能：準備、希望和可能？》，希望主動建立充滿活力并能創(chuàng)造利益的人工智能產(chǎn)業(yè)，以成為全球人工智能發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者；澳大利亞政府發(fā)布了旨在加強澳大利亞國家安全的新版國家安全科技政策議程；歐盟發(fā)布《歐盟研究與創(chuàng)新新議程》指出，讓歐盟在人工智能和循環(huán)經(jīng)濟方面要迅速采取行動，成為全球的領(lǐng)導(dǎo)者。

網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字化貿(mào)易越來越成為影響制造業(yè)發(fā)展的核心問題。

最典型的例子就是，歐盟發(fā)布了被視為史上最嚴個人隱私信息保護法：GDPR——歐盟通用數(shù)據(jù)保護法，今年5月25日已經(jīng)生效。而美國正考慮成立一個跨多個部門的機構(gòu)，將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資產(chǎn)管理起來，總統(tǒng)辦公室設(shè)置單獨優(yōu)先議程，推進此事，可見其重要性和迫切性。

關(guān)于全球供應(yīng)鏈安全，我們認為，它將成為影響技術(shù)領(lǐng)先、經(jīng)濟和國家安全重要的因素。目前，美國正在評估其供應(yīng)鏈對俄羅斯和中國的依賴問題，未來是否會將中國產(chǎn)品逐步排斥在全球產(chǎn)業(yè)鏈之外，我們深表擔心。

裝備制造業(yè)三大攔路虎

1.傳統(tǒng)措施沒放棄，重構(gòu)規(guī)則

在WTO規(guī)則下，反傾銷、反補貼、保障措施和技術(shù)性貿(mào)易措施是長期壓制中國產(chǎn)業(yè)擴大出口的貿(mào)易工具，但對中國裝備制造業(yè)的實際壓制效果并不顯著，除繼續(xù)啟動新的調(diào)查外，美歐等主要貿(mào)易伙伴都試圖通過規(guī)則重構(gòu)，繼續(xù)利用傳統(tǒng)工具遏制我國發(fā)展。技術(shù)性貿(mào)易措施更是通過嚴格的認證程序，阻止我國產(chǎn)品進入全球產(chǎn)業(yè)鏈的高端。

（1）隨著“一帶一路”倡議的推進，各國對中國“一帶一路”倡議的質(zhì)疑不斷，“一帶一路”沿線國家案例顯著增多，與四年前相比增幅高達83%。

（2）技術(shù)性貿(mào)易措施更加隱蔽，歐美等發(fā)達經(jīng)濟體多通過簽訂雙邊或多邊自由貿(mào)易協(xié)定（FTA），制定環(huán)保標準以及技術(shù)標準和法規(guī)，規(guī)避WTO的非歧視性、公平貿(mào)易、透明度原則。

據(jù)調(diào)查，中國出口企業(yè)動輒須申請20個-30個國家的認證。

以中國機器人為例，出口美國市場需要NRTL認證和UL認證；出口歐盟需要做CE-RED認證；出口日本需要TELEC認證和PSE認證；出口澳大利亞需要RCM認證；出口印度需要BIS認證；出口韓國需要KC認證；出口俄羅斯需要GOST-R認證等等。而這些機構(gòu)的認證標準不一且互不采信，認證費用居高不下，認證周期甚至不確定，成為中國裝備制造業(yè)出口的灰色地帶。

2.知識產(chǎn)權(quán)添新招，積攢籌碼

與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查是科技霸權(quán)國家壓制發(fā)展中國家崛起，增加生產(chǎn)商成本，攫取技術(shù)壟斷利益的工具。亞里士多德曾經(jīng)說過：“過度即邪惡”。知識產(chǎn)權(quán)的濫用，就會成為知產(chǎn)霸權(quán)。

（1）海關(guān)扣押

海關(guān)扣押多是針對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)或商標不符等出口商品展開的，是針對單一批次出口商品采取的措施。與其他出口限制措施相比，海關(guān)扣押雖然只影響一個批次的產(chǎn)品，但累計起來分析，對我國裝備制造業(yè)出口的涉及面還是很廣的。

中國一直高居美國海關(guān)扣押的首位，2016年以來美國海關(guān)扣押汽車/航空航天類產(chǎn)品增多；2016年以來，中國出口歐盟的商品占歐盟海關(guān)扣押總數(shù)的61.6%，其中，扣押來自中國的零部件及機械設(shè)備類產(chǎn)品占比逐步增大；2017年，日本海關(guān)扣押侵權(quán)商品再次超過3萬件，其中，扣押來自中國的侵權(quán)商品所占比重連續(xù)八年超過90%。

也就是說，日本每年扣押的3萬件產(chǎn)品中，有2.7萬件都是中國的，而且這種狀態(tài)維持了八年！

（2）美國337調(diào)查

中國裝備制造業(yè)成為美國涉華337調(diào)查的重點行業(yè)。近兩年，美國商務(wù)部針對我國出口美國的4G通訊設(shè)備、集成電路、微型機電系統(tǒng)傳感器等高技術(shù)裝備產(chǎn)品的337調(diào)查明顯增加。這些產(chǎn)品既是未來裝備產(chǎn)品必需的零件、部件，也是未來智能裝備的共性技術(shù)產(chǎn)品，可見美國正在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域?qū)χ袊b備制造業(yè)提前布局設(shè)防。

此外，涉華337調(diào)查勝訴率偏低，對中國裝備制造業(yè)企業(yè)負面影響深遠。2009年-2017年，在涉及中國裝備制造業(yè)的已結(jié)案的55起337調(diào)查案中，涉華企業(yè)近60家，而勝訴的案件（申訴方撤訴及侵權(quán)不成立）僅占20.0%。

（3）美國301調(diào)查

在美國發(fā)布的301調(diào)查報告中，歪曲了“中國制造2025”的本質(zhì)，將外國企業(yè)市場換技術(shù)的商業(yè)條款冠以“強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓”國家法律的帽子，還指責中國竊取美國技術(shù)……

美國301調(diào)查重點是以《中國制造2025》、《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》等為代表的中國產(chǎn)業(yè)政策。

其調(diào)查涉及的中國裝備制造業(yè)包括：汽車制造和新能源汽車、飛機制造業(yè)、集成電路、信息技術(shù)和機器人等。美國在發(fā)布301調(diào)查報告后，在征稅威脅上采取反復(fù)多變的策略，作為與中國經(jīng)貿(mào)談判的籌碼。

3.以國家安全名義，影響最大

美歐國家以國家安全的名義對中國制造業(yè)進行全面“圍剿”。

（1）美國232國家安全調(diào)查

美國的上一次232調(diào)查要追溯到2001年。從上世紀80年代至今，美國一共發(fā)起了14項232調(diào)查，除資源、材料外，有6項都涉及裝備制造業(yè)，說明裝備在國家安全中的地位。此次美國開啟調(diào)查并征稅后，又針對汽車和零部件開展了232調(diào)查，今后會不會針對半導(dǎo)體、5G、云服務(wù)、大數(shù)據(jù)展開調(diào)查？是業(yè)界最為擔心的。

（2）美歐投資管制措施

自特朗普上任以來，不斷收緊中企、中資對美國的投資，尤其是在裝備制造業(yè)領(lǐng)域的投資，2017年全年中國對美投資降幅達到36%。2017年以來，特朗普直接叫停的收購交易就有10宗，其中8宗并購交易的企業(yè)為中企，6宗涉及裝備制造業(yè)領(lǐng)域。而且，今年3月博通對高通的收購案被叫停也與中國有關(guān)，與芯片制造有關(guān)。

據(jù)榮鼎咨詢數(shù)據(jù)顯示，2017年，中國對美直接投資的8個主要領(lǐng)域中，涉及裝備制造業(yè)的投資金額最多，粗略統(tǒng)計約132億美元。

今年5月24日，美國眾議院通過一項議案，其中包括一項增補提案。該增補提案建議以國家安全為由禁止美國聯(lián)邦政府采購某些中國制造商供應(yīng)的視頻監(jiān)控設(shè)備。

這份提案提到了多家中國公司的名字，包括杭州?？低晹?shù)字技術(shù)有限公司（?？低暎?、中國監(jiān)控設(shè)備生產(chǎn)商大華科技、無線通信設(shè)備生產(chǎn)商海棠通信，以及中興和華為。

美國財政部目前有一個專門負責限制中國投資措施的特別辦公室，正在評估動用《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法案》的可能性，該法案的厲害之處在于：在“美國國家安全保障和經(jīng)濟利益遭受重大威脅”時，美國政府可凍結(jié)、沒收外國持有的美國資產(chǎn)。

與此同時，美國一直對中國產(chǎn)業(yè)政策高度關(guān)注，以前美國針對產(chǎn)業(yè)政策的落腳點多是通過反補貼措施，但現(xiàn)在只要是在反補貼調(diào)查中涉及的企業(yè)，如果再到美國從事投資和收購，美國就會采取限制措施，這是明顯的政治化傾向。

歐盟正在構(gòu)建外國投資篩選機制的法律框架，除會強化審查程序外，歐盟還會推出一個涉及公共安全或公共秩序的產(chǎn)業(yè)及影響因素的清單。

目前，程序和清單還在討論中，但針對中資會嚴加審查的呼聲已有。從初步圈定的行業(yè)范圍，我們可以清晰地感受到歐洲對于外資進入這些領(lǐng)域，是持高度謹慎態(tài)度的，或者說，歐洲“不歡迎”外資介入這些領(lǐng)域。這些領(lǐng)域中，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、汽車都與裝備制造業(yè)有關(guān)。

（3）針對高科技產(chǎn)品的出口管制

出口管制是自冷戰(zhàn)后就一直在使用的貿(mào)易工具。因為涉及國家安全，所以也被列為WTO的安全例外條款。不透明的“管制”成了當前貿(mào)易保護主義籠罩下，各國紛紛尋求的保護手段——各國都有強化管制的傾向。

我們對美國的出口管制措施做了系統(tǒng)研究，發(fā)現(xiàn)美國針對中國的多維出口管制清單中，有70%的產(chǎn)品涉及裝備制造業(yè)。

雖然出口管制不在WTO協(xié)定調(diào)整范圍，但管制還是有全球的多邊機制在協(xié)調(diào)，例如《不擴散核武器條約》、瓦森納協(xié)定、澳大利亞協(xié)定、導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度，而美國則通過操控四大多邊出口管制機制，來限制中國高端裝備和高科技的發(fā)展。

例如，2017年11月的最新全球超級計算機500強榜單上，中國“神威·太湖之光”和“天河二號”連續(xù)第四次分列冠亞軍，美國無緣前三。但隨后，美國將中國四個技術(shù)中心列入了出口管制實體清單，限制我國企業(yè)購買美國技術(shù)和設(shè)備。同時著手修訂國際多邊機構(gòu)清單……

截至2018年3月22日 ，中國被納入美國BIS實體清單的機構(gòu)已累計達90家（其中多家大企業(yè)集團），范圍涉及航空航天、導(dǎo)航、半導(dǎo)體、超算、機械、光學(xué)儀器等多個領(lǐng)域的龍頭企業(yè)、核心研究機構(gòu)及個人。

除實體清單外，美國近來強化了針對未核實清單（UVL）的管控。 5月17日，美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局修改未核實清單（UVL），將33個實體列入清單，其中11個為中國企業(yè)，并規(guī)定自5月17日起，美國公司對這些中國企業(yè)出口時，需要提前取得聲明。

美歐也在加強對自然人的管制。其中，美國通過“視同出口”（Deemed Export）監(jiān)視美國各機構(gòu)雇傭的外國高科技工人和科學(xué)家，高校的外國留學(xué)生，外國參觀、訪問人員是否涉及或接觸管制清單中的科技與知識。違反視同出口將受到執(zhí)法部門的刑事、民事或行政處罰。

2017年11月17日，歐洲議會發(fā)布建立單一出口管制機制法規(guī)草案，歐盟學(xué)習(xí)美國的“視同出口”，增加對自然人的管制，包括服務(wù)供應(yīng)商、科研人員、咨詢?nèi)藛T等。

對未來形勢的研判

1.投資限制

美國和歐盟都在通過立法收緊對外國投資者的審查。其中，美國試圖通過談判，打開美國企業(yè)進入中國關(guān)鍵領(lǐng)域的“大門”，比如汽車和電信設(shè)備領(lǐng)域的投資上限問題。

其實，美國的目的很明確，就是要雙重獲利，既限制中國裝備制造業(yè)企業(yè)走出去，同時又為美國企業(yè)在中國市場競爭獲取有利條件。

2.出口管制

當前貿(mào)易保護主義盛行，而且全球貿(mào)易規(guī)則正處于重構(gòu)階段，可以預(yù)見，在較長時間內(nèi)，各國的出口管制政策都會是相對收緊的狀態(tài)。與此同時，獲取高技術(shù)難度將增大。因為裝備制造業(yè)不僅涉及國家安全而且是軍民融合的重要領(lǐng)域，面臨出口管制政策的影響將不斷加大。

3.全球供應(yīng)鏈安全

應(yīng)當高度關(guān)注美國對全球供應(yīng)鏈安全評估的動向，防止其以“國家安全”為由，從打擊關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，并將這些產(chǎn)業(yè)排斥在全球產(chǎn)業(yè)鏈之外開始，最終向其他產(chǎn)業(yè)輻射，直至影響中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈中的地位。

4.市場準入

今后，國外還會廣泛關(guān)注中國的各類補貼政策；但同時，我們也應(yīng)該看到，地方出臺的各類政策措施與中央、部委的政策之間，有時候確實存在矛盾和出入，為美國利用我們的管理漏洞提供了“把柄”。

這就要求我們，要有規(guī)則意識，要將環(huán)保、促就業(yè)、專項扶貧、研發(fā)抵免等WTO允許的“綠箱”和“黃箱”補貼用好、用足！加強地方和中央政策的協(xié)調(diào)！

5.知識產(chǎn)權(quán)

知識產(chǎn)權(quán)仍會是國外針對中國高舉高打的手段。但同時，中國市場仍然被跨國公司看好，在全球工業(yè)體系下，裝備制造業(yè)處于大協(xié)同階段，中國強大的生產(chǎn)組織協(xié)作力是其他國家無法比擬的，中國真正通過市場換技術(shù)的時代才剛剛到來！

結(jié)語

面對新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命的機遇期，面對國外針對中國的規(guī)則“圍剿”、技術(shù)“壓制”……我們應(yīng)當冷靜思考，不被眼下的貿(mào)易和投資等不利因素攪動而亂了方寸，同時要在全球視野下，用足、用好國際規(guī)則，強化中國裝備制造業(yè)在國際分工中的地位和作用，不斷通過加大基礎(chǔ)研究、原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新，強化重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重大技術(shù)研發(fā)，培育新增長點，形成新動能，促進中國產(chǎn)業(yè)邁向全球價值鏈的中高端。

（作者為機械工業(yè)信息研究院情報所研究部副研究員，編輯：馬克）