高頔

目前來(lái)看，國(guó)家移民管理局還在延續(xù)和整合原有的出入境和邊檢的部門(mén)職能。備受公眾關(guān)注的是未來(lái)移民政策如何制定，以吸引國(guó)際人才。

自大學(xué)到中國(guó)交換至今，法國(guó)人大維已經(jīng)在北京生活了五年。他現(xiàn)在一家電視臺(tái)從事翻譯工作，平時(shí)住在通州，靈活的工作時(shí)間可以讓他錯(cuò)峰出行到達(dá)CBD。

大學(xué)期間，大維曾在北京語(yǔ)言大學(xué)學(xué)習(xí)。畢業(yè)后，他希望找到一份法國(guó)派駐中國(guó)的工作卻一直沒(méi)有機(jī)會(huì)，直到朋友問(wèn)他是否愿意在北京一家電視臺(tái)從事翻譯工作。

根據(jù)中國(guó)與全球化智庫(kù)發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年，有89萬(wàn)外國(guó)人士像大維一樣在中國(guó)生活，占中國(guó)總?cè)丝诘?.06%。

他們大多在中國(guó)留學(xué)、工作或者隨家屬遷移。其中韓國(guó)人排第一位，約有18.68萬(wàn)人，其次巴西人有7.43萬(wàn)人。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)沒(méi)有專門(mén)的移民管理部門(mén)，公安部、外交部、教育部、人社部、民政部等各有權(quán)限。成立專門(mén)移民管理機(jī)構(gòu)的呼聲由來(lái)已久。

2018年4月2日，國(guó)家移民管理局正式掛牌。根據(jù)《國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，國(guó)家移民管理局除承擔(dān)出入境及邊檢部門(mén)職責(zé)外，將協(xié)調(diào)擬定并組織實(shí)施移民政策，負(fù)責(zé)外國(guó)人停留、居留和永久居留管理、難民管理、國(guó)籍管理，并牽頭協(xié)調(diào)“三非”外國(guó)人治理和非法移民遣返，承擔(dān)移民領(lǐng)域國(guó)際合作等。

廣東警官學(xué)院教授葉氫認(rèn)為，從整合出入境和邊檢部門(mén)，到建立統(tǒng)一負(fù)責(zé)的移民管理局，標(biāo)志著中國(guó)由出入境時(shí)代向移民時(shí)代的轉(zhuǎn)變。

但多位學(xué)者觀察，目前來(lái)看國(guó)家移民管理局還在延續(xù)和整合原有兩個(gè)部門(mén)的職能，更重要的是未來(lái)如何制定移民政策，吸引中國(guó)需要的國(guó)際人才。截至2018年7月19日，原定于6月20日出臺(tái)的國(guó)家移民管理局“三定”方案仍未公布。

但《財(cái)經(jīng)》記者了解到，在掛牌后的兩個(gè)月內(nèi)，國(guó)家移民管理局共批準(zhǔn)1881名符合條件的外籍人士在華永久居留，這已相當(dāng)于2017年的審批總和。

從管控到管理

2018年 3月《國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺(tái)，提出整合公安部的出入境管理和邊防檢查職責(zé)，組建國(guó)家移民管理局。隨后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于部委管理的國(guó)家局設(shè)置的通知》正式發(fā)布，確定國(guó)家移民管理局由公安部管理，加掛出入境管理局牌子。

公安部副部長(zhǎng)許甘露同時(shí)擔(dān)任移民管理局局長(zhǎng)，國(guó)家外國(guó)專家局原副局長(zhǎng)尹成基和公安部出入境管理局原局長(zhǎng)曲云海任副局長(zhǎng)。

葉氫認(rèn)為，此次整合出入境和邊檢部門(mén)，與公安系統(tǒng)改革聯(lián)系緊密。1998年時(shí)邊檢部門(mén)進(jìn)行改革，當(dāng)時(shí)北京、天津、上海、廣州、深圳、珠海、廈門(mén)，?？诤蜕穷^九城市邊防檢查站劃歸地方公安編制，其他地區(qū)仍為武警編制。

縱向來(lái)看，出入境管理經(jīng)歷從嚴(yán)控、到控制、再到控制管理并重三個(gè)階段，現(xiàn)在進(jìn)入管理為主階段。

以往出入境和邊檢側(cè)重對(duì)相關(guān)行為人行為進(jìn)行管控，現(xiàn)在開(kāi)始強(qiáng)調(diào)為移民提供出入境居留融入、一體化的管理服務(wù)。

出入境部門(mén)作為發(fā)放證件機(jī)構(gòu)，邊檢的職責(zé)主要是驗(yàn)證，分為兩個(gè)部門(mén)會(huì)降低效率。由出入境管理到移民管理符合“放管服”的理念。浙江大學(xué)法學(xué)院教授翁里透露，2018年5月浙江省公安系統(tǒng)曾組織一次調(diào)研，討論移民管理局成立后如何更注重服務(wù)。

據(jù)翁里介紹，浙江省的設(shè)想是對(duì)移民中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行培育和指導(dǎo)，以后具體的移民手續(xù)資料都交給中介機(jī)構(gòu)收集辦理，最后移民管理局負(fù)責(zé)審批。

首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院教授魏華穎認(rèn)為，未來(lái)外籍人口管理和人才引進(jìn)都有可能由移民管理局負(fù)責(zé)。

長(zhǎng)久以來(lái)，公安部和外交部是外國(guó)人來(lái)華事務(wù)的主管機(jī)關(guān)，而人社部、教育部、商務(wù)部、國(guó)務(wù)院僑辦等部門(mén)也參與其中。2012年《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》的簽署部門(mén)多達(dá)25個(gè)，包括組織部、人社部、公安部、外交部等。

但中國(guó)國(guó)際移民管理權(quán)限相對(duì)分散，移民管理與服務(wù)滯后于經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展程度。北京理工大學(xué)法學(xué)院教授劉國(guó)福認(rèn)為，究其根本原因，還是管理部門(mén)的繁雜、權(quán)責(zé)分配不清晰、部門(mén)協(xié)作能力較差等機(jī)制問(wèn)題。

以就業(yè)為例，外國(guó)人在中國(guó)工作的流程十分復(fù)雜，個(gè)人必須持有外國(guó)人就業(yè)證或者外國(guó)專家來(lái)華工作許可證（外專證），以及居留證，其中，就業(yè)證和外專證則分別由人社部和外國(guó)專家局審批。此外，聘用外國(guó)人的單位或企業(yè)還需通過(guò)行業(yè)主管部門(mén)審批取得外國(guó)人就業(yè)許可。

2017年4月1日，全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可制度，將原來(lái)的外專證、外國(guó)人就業(yè)許可證統(tǒng)一為外國(guó)人工作許可通知，居留證仍由公安部發(fā)放。但是，除了每年續(xù)簽工作簽證時(shí)需要外國(guó)人工作許可通知外，大維不知道這個(gè)證件是否還有其他用處。

他推測(cè)是因?yàn)楣ぷ鲉挝坏木壒?，所以辦理證件非常容易，“公司負(fù)責(zé)的同事讓我交一下護(hù)照，兩天之后就給我這張卡了”。

除工作外，外國(guó)人留學(xué)和救濟(jì)收養(yǎng)分別由教育部和民政部管理、購(gòu)房則涉及住建部。

魏華穎建議，目前各部門(mén)和地方針對(duì)外國(guó)人出入境、在華工作等均有不同的政策，移民管理管局可以作為紐帶，與各部門(mén)進(jìn)行對(duì)接?！拔磥?lái)如何實(shí)現(xiàn)一類事情原則上歸一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌，這是下一步需要研究改進(jìn)的方向?！眹?guó)家移民管理局政策法規(guī)處處長(zhǎng)沈一波說(shuō)。

中國(guó)還不是一個(gè)移民國(guó)家

2015年以前，中國(guó)官方始終沒(méi)有“移民”概念，一直使用“外國(guó)人”或“外籍人士”等稱謂。

到2015年中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理意見(jiàn)》，才首次出現(xiàn)“移民”概念。《意見(jiàn)》提出完善國(guó)家移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)配置，統(tǒng)一承擔(dān)制定永久居留政策。

中山大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系副教授劉云剛曾研究撰文，建國(guó)以來(lái)，中國(guó)的移民政策經(jīng)歷了兩次戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，大致可以劃分為三個(gè)階段。

新中國(guó)成立之初至改革開(kāi)放是嚴(yán)密管控階段。1964年發(fā)布的《外國(guó)人入境出境過(guò)境居留旅行管理?xiàng)l例》要求外國(guó)人在指定的入境出境口岸、交通工具和路線通行。

改革開(kāi)放后，中國(guó)開(kāi)始著力引入外國(guó)專家。與前一時(shí)期相比，不僅減少了對(duì)外國(guó)人限制，還引入簽證制度，為入境外國(guó)人提供包括定居、工作、學(xué)習(xí)、訪問(wèn)等在內(nèi)的七種普通簽證，并增加了口岸簽證。

雖然限制有所放寬，但是2004年以前，外國(guó)人無(wú)法在中國(guó)永久居留。當(dāng)時(shí)的“長(zhǎng)期居留證”最多只有五年簽證期。

2004年8月，公安部聯(lián)合外交部發(fā)布《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，自此中國(guó)正式建立外國(guó)人永久居留制度，即“綠卡”。

不過(guò)，“綠卡”的申請(qǐng)門(mén)檻極高。數(shù)據(jù)顯示，2004年至2013年十年間，僅有7356人獲得“綠卡”?！啊G卡剛出臺(tái)的時(shí)候與各項(xiàng)設(shè)施都無(wú)法匹配。外國(guó)人無(wú)法憑借‘綠卡在中國(guó)坐飛機(jī)、乘火車出行，也不能開(kāi)設(shè)銀行賬戶或者買(mǎi)房?！敝袊?guó)與全球化智庫(kù)主任王輝耀介紹。

2016年政府工作報(bào)告中明確表示要有“更開(kāi)放更有效的人才引進(jìn)政策”。同年，北京中關(guān)村、廣東自貿(mào)區(qū)先后實(shí)施出入境新政，為外籍高層次人才、創(chuàng)業(yè)人才、留學(xué)生、外籍華人提供出入境和停居留便利。

“這些舉措雖然在各地實(shí)施，但實(shí)際上地方政府和管理部門(mén)無(wú)法決定當(dāng)?shù)爻鋈刖痴?，需上?bào)經(jīng)公安部批準(zhǔn)后方可實(shí)施?！蔽喝A穎說(shuō)。

2018年6月初，國(guó)家移民管理局政策法規(guī)處處長(zhǎng)沈一波在北京的一場(chǎng)研討會(huì)上表示：中國(guó)還不是一個(gè)移民國(guó)家，在人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下，如何擬定既符合中國(guó)國(guó)情，又能適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展需要的移民政策是當(dāng)務(wù)之急。

十余年前就曾有學(xué)者呼吁，世界已經(jīng)進(jìn)入移民法時(shí)代，中國(guó)也應(yīng)由《出入境管理法》向《移民法》轉(zhuǎn)變。葉氫表示，國(guó)家移民管理局加掛“出入境管理局”牌子是由中國(guó)國(guó)情決定的。中國(guó)公民前往港澳臺(tái)地區(qū)是出境而非出國(guó)，因此“出入境管理”主要對(duì)象是“內(nèi)地和港澳臺(tái)居民”。

一些學(xué)者認(rèn)為，目前仍然在實(shí)施的《出入境管理法》需要修改，否則國(guó)家移民管理局成立和運(yùn)作沒(méi)有法律依據(jù)。

劉國(guó)福就表示，目前最緊要的是公布頂層制度，否則地方部門(mén)不知道如何改變?！笆共辉撨M(jìn)的人進(jìn)不來(lái)、需要管的人管得住，也要防止給正常往來(lái)的人員帶來(lái)不便?！?/p>

移民管理局還需要負(fù)責(zé)外國(guó)人停留居留和永久居留管理，并牽頭協(xié)調(diào)“三非”外國(guó)人治理和非法移民遣返。

“三非”，指未經(jīng)合法手續(xù)而在中國(guó)非法就業(yè)、非法入境和非法居留的外國(guó)人。

大維告訴《財(cái)經(jīng)》記者，很多外國(guó)人一直沒(méi)有工作簽證、只持多次往返旅行簽證。他們無(wú)法找到正式的工作崗位卻一直滯留在中國(guó)。如果簽證即將到期，那就去一次香港或者澳門(mén)，然后再次入境。

根據(jù)口徑不同，在華外國(guó)人的統(tǒng)計(jì)人數(shù)也不同，對(duì)于“三非”外國(guó)人更沒(méi)有確切數(shù)據(jù)。2012年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于外國(guó)人入出境及居留、就業(yè)管理工作情況的報(bào)告》中曾提到，公安機(jī)關(guān)出入境管理部門(mén)查處的“三非”外國(guó)人在2011年突破2萬(wàn)人次。

與“三非”外國(guó)人相比，在中國(guó)正式工作和學(xué)習(xí)的外國(guó)人更易管理。2010年，廣州市建立起由44個(gè)政府部門(mén)組成的外國(guó)人管理信息共享平臺(tái)，共享外國(guó)人在穗的住宿、經(jīng)商、就業(yè)等各類社會(huì)信息，并組建12個(gè)政府部門(mén)組成的廣州市涉外綜合執(zhí)法隊(duì)，解決外國(guó)人管理工作中存在的各類執(zhí)法問(wèn)題。

隨著改革和全球化進(jìn)程的深入，中國(guó)對(duì)于外籍人才的需求比以往迫切。王輝耀認(rèn)為，國(guó)際間交流已經(jīng)從貨物流通、資本流動(dòng)發(fā)展到人才流動(dòng)，“移民管理局成立，中國(guó)能夠更積極參與到國(guó)際人才紅利的爭(zhēng)奪中”。

從“千人計(jì)劃”到“萬(wàn)人計(jì)劃”，各級(jí)政府為外國(guó)高端人才提供優(yōu)厚待遇和發(fā)展環(huán)境，希望能夠吸引他們移民落戶。與單純的出入境行為和流動(dòng)人口不同的是，移民更強(qiáng)調(diào)融入當(dāng)?shù)厣睢?/p>

盡管已經(jīng)在北京生活了五年，大維認(rèn)為自己還是無(wú)法完全融入這里。對(duì)他而言，除了霧霾和擁堵，最令他困擾的是中國(guó)的文化和習(xí)慣，“辦公室一邊是中國(guó)人，一邊是外國(guó)人。在法國(guó)，無(wú)論什么膚色的同事都混在一起工作”。