羅爾男

在當(dāng)前反腐倡廉的大趨勢下，公民對國家機(jī)關(guān)的知情權(quán)需求加大，政府及其他國家機(jī)關(guān)順勢而為，推出許多信息公開的舉措。然而國有企業(yè)的信息公開卻由于鮮有關(guān)注而成為法外之地，只有零星的單行法規(guī)，且位階不高。本文正是針對這一立法和實(shí)務(wù)上的空白，展開研究并提出對策。

黨的十九大報(bào)告首次提出了“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”，開啟了全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。中國現(xiàn)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，引領(lǐng)著整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國有企業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中的占據(jù)重要地位，國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的高低在一定程度上將直接影響整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的增長。穩(wěn)步推進(jìn)國企改革，有助于提升國企整體效率，進(jìn)而緩解政府財(cái)政壓力，提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。而國有企業(yè)信息公開對于提高企業(yè)透明度、完善國有企業(yè)監(jiān)管顯得尤為重要，成為國企改革不可或缺的一環(huán)。

一、國有企業(yè)信息公開的必要性分析

1、國有企業(yè)信息公開是公民的知情權(quán)的有效保障。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定：“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有”。所謂國有企業(yè)，是指中央政府或地方政府投資或參與控制的企業(yè)。政府受全體人民的委托，將國有資產(chǎn)投資于企業(yè)，由此可以看出全民是國有企業(yè)的最終投資人。國有企業(yè)屬于全民所有，而國家作為受委托人，國有企業(yè)的所有權(quán)是由國家代表全體人民來行使的。全民對國有企業(yè)擁有應(yīng)然的所有權(quán)，在于其是國有企業(yè)的最終所有者。由于國有企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，每個(gè)公民不直接參與國有企業(yè)的經(jīng)營和管理，只有保障全民享有充分的知情權(quán)，真正了解到國有企業(yè)的經(jīng)營狀況，才能真正行使股東權(quán)，維護(hù)自身的合法權(quán)益。而國有企業(yè)股東的特殊屬性，也決定其信息公開較之一般企業(yè)更緊要。

2、國有企業(yè)信息公開是加強(qiáng)外部監(jiān)督的重要途徑。政府既是出資人代表，又是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因此對國有企業(yè)的監(jiān)管目標(biāo)不僅僅是追求所有者的利益最大化，還要考慮國家經(jīng)濟(jì)的整體調(diào)節(jié)以及社會(huì)整體的利益，監(jiān)管的范圍比一般企業(yè)更加廣泛。但另一方面，由于政府角色的雙重性導(dǎo)致政府這種監(jiān)管不僅不符合權(quán)力制衡的基本原則，也會(huì)因監(jiān)管幅度過大而存在管不過來的實(shí)踐性問題。只有國有企業(yè)信息公開，才能減少國有企業(yè)所有者和經(jīng)營者信息不對稱帶來的風(fēng)險(xiǎn)，降低社會(huì)公眾為獲取企業(yè)信息付出的較高的成本，加強(qiáng)各類社會(huì)機(jī)構(gòu)、財(cái)會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)、新聞媒體等社會(huì)各界對企業(yè)的戰(zhàn)略決策、薪酬體制、資產(chǎn)處置、關(guān)聯(lián)交易等方面的外部監(jiān)督。

3、國有企業(yè)信息公開是反腐倡廉之利器。國有企業(yè)資產(chǎn)巨大，這些資產(chǎn)由企業(yè)經(jīng)營者管理控制著，他們一旦有腐敗行為，將嚴(yán)重影響國有資產(chǎn)價(jià)值的保值增值，進(jìn)而嚴(yán)重?fù)p害國家和民眾的利益。國有企業(yè)依法將企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算、資產(chǎn)處置等重大信息向社會(huì)公眾公布，有利于減少內(nèi)部控制人權(quán)力運(yùn)行的彈性和任意性，從而約束其在運(yùn)營過程中的行為。同時(shí)制約政府的行為，有利于政企分開，確立國有企業(yè)獨(dú)立的市場主體地位。國有企業(yè)信息公開作為反腐倡廉的重要手段，可以通過減少因內(nèi)部人控制和外部干擾兩方面因素而導(dǎo)致的國有企業(yè)腐敗行為，保證國有企業(yè)的健康發(fā)展。

二、我國國有企業(yè)信息公開的現(xiàn)狀

自十八屆三中全會(huì)提出“探索推進(jìn)國有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開”，到《2015年政府信息公開工作要點(diǎn)》中首次將國有企業(yè)信息納入政府信息公開的范圍，再到《2017年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》中提出，要逐步推進(jìn)國有企業(yè)的信息公開工作，將公開的時(shí)間細(xì)化到月份，公開的情況增加了全國國有及國有控股企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、主要行業(yè)盈利、重大變化事項(xiàng)等。

隨著2015年8月《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，為貫徹落實(shí)其基本思想，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)于2017年1月發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央企業(yè)信息公開的指導(dǎo)意見》，該意見以央企信息公開作為先行示范，對地方各級(jí)管理部門和地方國有企業(yè)信息公開起到了一定的指導(dǎo)作用，各省國資委也響應(yīng)其號(hào)召，紛紛開始依照本省國有企業(yè)實(shí)際情況，著手制定相關(guān)指導(dǎo)意見。

隨著國有企業(yè)的信息公開工作地日益推進(jìn)，筆者提出以下看法并嘗試提出淺薄建議：

（一）國有企業(yè)信息公開的有關(guān)法律法規(guī)不完善

沒有正式法律法規(guī)保證，導(dǎo)致我國無法健全完善的國有企業(yè)信息公開制度，進(jìn)而使信息公開工作難以落地。有關(guān)法規(guī)雖對國有企業(yè)信息公開作出了原則性規(guī)定，但因其未細(xì)化操作規(guī)則，無法在實(shí)際中開展應(yīng)用。如《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對國務(wù)院和地方人民政府做出了概括性的要求，通過依法向公眾公布國有資產(chǎn)狀況和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況作為社會(huì)公眾監(jiān)督的方式?！秶鴦?wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理信息公開實(shí)施辦法》對國資管理部門提出了要求，規(guī)定主動(dòng)向社會(huì)公布的四項(xiàng)指標(biāo)為：所出資企業(yè)國有資產(chǎn)有關(guān)統(tǒng)計(jì)信息、經(jīng)營業(yè)績考核總體情況、所出資企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營總體情況、所出資企業(yè)國有資產(chǎn)保值增。經(jīng)調(diào)查，國有資產(chǎn)監(jiān)管部門一般只公布國有資產(chǎn)的總量數(shù)據(jù)，而國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中具體國有企業(yè)的企業(yè)年報(bào)數(shù)據(jù)顯示的是“企業(yè)選擇不公示”，導(dǎo)致社會(huì)公眾無法有效監(jiān)督國有企業(yè)的原因正在于此，即社會(huì)公眾無法真正了解企業(yè)個(gè)體的真實(shí)情況。

國有企業(yè)信息公開沒有法律法規(guī)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)作為支撐，補(bǔ)救途徑更是無從談起。國有企業(yè)管理層是信息公開最重要的主體和責(zé)任方。國資管理部門作為信息公開的主體和監(jiān)督者，在對國有企業(yè)監(jiān)管的實(shí)時(shí)監(jiān)測過程中，對于國有企業(yè)公開的信息不真實(shí)、不完整、不及時(shí)，以及國有企業(yè)應(yīng)予公開的信息未依法予以公開的情形，應(yīng)及時(shí)做出行政處罰。然而國資管理部門根本無法從現(xiàn)有法律法規(guī)中找到行政處罰的依據(jù)，對于國有企業(yè)信息公開出現(xiàn)的問題只能通過行政性的引導(dǎo)，難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的處理。

另外，一些國有企業(yè)仍將諸如《保密法》、《檔案法》等制定時(shí)間較早的法律法規(guī)作為信息不公開的法律依據(jù)，此舉嚴(yán)重阻礙著國有企業(yè)信息公開的規(guī)范化。

（二）國有企業(yè)信息公開的標(biāo)準(zhǔn)不一，準(zhǔn)確性低

根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在能夠查到的已經(jīng)公開年報(bào)的國有企業(yè)中，公開的標(biāo)準(zhǔn)也不同。個(gè)別企業(yè)公開了包括完整的資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表、現(xiàn)金流量表以及股東權(quán)益變動(dòng)表的詳盡財(cái)務(wù)報(bào)告；而多數(shù)企業(yè)不重視年報(bào)，認(rèn)為年報(bào)無關(guān)緊要，因此公開的財(cái)務(wù)信息不完整，社會(huì)公眾難以從公開的信息中獲取有用的信息。

就信息公開的內(nèi)容來看，今年6月份國家審計(jì)署從一百多家央企中隨機(jī)審查了20家，其中18家采取增加非必要交易環(huán)節(jié)、刻意調(diào)節(jié)報(bào)表、虛構(gòu)業(yè)務(wù)等方式，致使近年累計(jì)收入虛增2001.6億元、利潤虛增202.95億元。雖然虛增的收入未超過總收入的1%，虛增的利潤未超過總利潤的2%，問題不算很嚴(yán)重。但作為國有企業(yè)，資產(chǎn)屬于全民，有必要公開真實(shí)的財(cái)務(wù)信息，讓公眾對央企的質(zhì)量，央企的資產(chǎn)狀況，有清晰的了解。如今的央企對外公布的經(jīng)營情況準(zhǔn)確性不高，不利于公眾監(jiān)督，央企的改革也無從談起。央企作為國有企業(yè)改革的先行者，信息公開的情況尚且如此，地方國有企業(yè)信息公開的程度也許更令人堪憂。

三、國外信息公開經(jīng)驗(yàn)

（一）瑞典同有企業(yè)信息公開經(jīng)驗(yàn)

瑞典非常重視國有企業(yè)的信息公開管理，公開透明已成為管理國有企業(yè)的一項(xiàng)基本原則，具體規(guī)定在公司的董事會(huì)任命、高管任命、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)報(bào)表等各項(xiàng)環(huán)節(jié)。國有企業(yè)股東大會(huì)便是全民所有的充分的體現(xiàn)，所有的瑞典公民都有參加國有企業(yè)股東大會(huì)的權(quán)利，并可以在股東大會(huì)上提出質(zhì)詢。信息公開對于沒有上市的國有企業(yè)有同等的要求，公開的信息量不得低于上市公司。《國有企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告指南》對瑞典國有企業(yè)的信息公開做出了明確規(guī)定，按照斯德哥爾摩證券交易所推薦條例，國有企業(yè)公布的內(nèi)容涵蓋廣泛，包含財(cái)務(wù)目標(biāo)、董事會(huì)及高管薪金、社會(huì)責(zé)任目標(biāo)、董事會(huì)工作總結(jié)、機(jī)會(huì)均等政策、紅利政策等，以年度報(bào)告、季報(bào)和經(jīng)營報(bào)告的形式公布于網(wǎng)上，有關(guān)國有企業(yè)的文件、資料公民有權(quán)向保管、接收和起草的政府部門申請查閱。

瑞典能有效保證了股東、公眾對國有企業(yè)的監(jiān)督在于國有企業(yè)信息公開詳細(xì)并且具有針對性的一系列規(guī)定。與之配套的切實(shí)可行措施還包括其有一整套對國有企業(yè)的審計(jì)程序和辦法，利用審計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)資源，提高了審計(jì)效率，加強(qiáng)了對國有企業(yè)的監(jiān)管。

（二）美同信息公開經(jīng)驗(yàn)

美國經(jīng)濟(jì)管理的理論思想主要來自于英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng).斯密《國富論》，提倡自由市場經(jīng)濟(jì)，讓市場這支看不見的手去管理經(jīng)濟(jì)，主張政府應(yīng)該退出市場，去完善國家的法律體系，提供一個(gè)良好的市場投資環(huán)境，因此美國沒有“國有企業(yè)”的概念。但美國是一個(gè)非常注重自由和人權(quán)的國家，其在1966年頒布的《信息自由法案》，并經(jīng)過五次修改，于2002年形成了《信息自由法案》修正本，以促進(jìn)政府信息公開化為宗旨，將基本原則和救濟(jì)途徑都設(shè)立得較為完備。借此，我們可以了解并參考美國在政府信息公開方面的做法，再結(jié)合我國實(shí)際提煉適宜我國國有企業(yè)之措施。

《信息自由法案》確立了以公開為原則，不公開為例外的基本原則，除明確有九類內(nèi)容可以作為例外不予公開，其余一律公開。通過提高公眾的參與度，讓公眾最大限度地監(jiān)督政府的行政工作，獲取政府信息。

《信息自由法案》規(guī)定，對于政府機(jī)構(gòu)拒絕公眾的請求而不公開的信息以及政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公開而沒有公開的信息，公眾可以以向法院提起訴訟作為救濟(jì)的措施，最大限度地保障公眾的知情權(quán)。

美國在政府信息公開方面取得了巨大的成就，各國立法紛紛效仿。

四、國有企業(yè)信息公開的制度構(gòu)建

國有企業(yè)信息公開對保障公民的知情權(quán)、加強(qiáng)企業(yè)外部的監(jiān)督、防止貪污腐敗都十分必要，對推動(dòng)整個(gè)國有企業(yè)的改革進(jìn)程具有非常重要的意義。但我國至今尚未建立國有企業(yè)信息公開制度，國有企業(yè)和國資管理部門缺乏內(nèi)在激勵(lì)，在信息公開方面的表現(xiàn)難以滿足社會(huì)公眾的需求。在當(dāng)下形勢之下，國有企業(yè)改革的重要任務(wù)，即國有企業(yè)信息公開制度構(gòu)建。本文對國有企業(yè)信息公開制度構(gòu)建進(jìn)行了初步探討：

（一）加強(qiáng)立法，完善國有企業(yè)信息公開制度

國有企業(yè)信息公開制度不僅包括以方針政策、法律法規(guī)等為代表性的強(qiáng)制性正式制度，也包括以輿論監(jiān)督、價(jià)值信念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣等為主要內(nèi)容的非強(qiáng)制性行政指導(dǎo)制度。對國有企業(yè)實(shí)施監(jiān)督的目標(biāo)需要兩者的相互配合來共同完成。

雖然國務(wù)院政府信息公開工作要點(diǎn)對國有企業(yè)公開的內(nèi)容提出了細(xì)化的要求，各級(jí)國資委也即將出臺(tái)指導(dǎo)意見，但仍需要出臺(tái)《國有企業(yè)信息公開法》等法律來保障信息公開的落實(shí)，需要重點(diǎn)考慮的有以下幾個(gè)方面：

1、國有企業(yè)信息公開立法應(yīng)遵循原則是“以公開為原則，不公開為例外”，采用國際通行的排除法，具體規(guī)定出不予公開的信息，其他未列舉的均屬于應(yīng)當(dāng)予以公開的信息，將信息公開的范圍擴(kuò)大到最大限度；

2、根據(jù)我國國有企業(yè)實(shí)際情況，國有企業(yè)信息公開立法可通過條件限制，公民可以依法定程序自由查詢不屬于不予公開的和應(yīng)當(dāng)公開的信息；

3、國有企業(yè)信息公開立法應(yīng)對不予公開的信息范圍作出更加明確、具體的規(guī)定，同時(shí)對《保密法》、《檔案法》等法律一些過時(shí)的條款進(jìn)行修改，防止國有企業(yè)濫用過時(shí)的法律阻礙信息的公開；

4、國有企業(yè)信息公開立法應(yīng)明確制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)關(guān)，落實(shí)責(zé)任。沒有處罰何以談教育。只有使不依法公開企業(yè)信息的國有企業(yè)受到實(shí)質(zhì)的行政處罰，才能促使其樹立信息公開的意識(shí)，提高信息公開的積極性。

通過立法的方式完善國有企業(yè)信息公開制度，確保尊重和滿足公民的知情權(quán)，以及建立相應(yīng)處罰機(jī)制，有助于促進(jìn)國有企業(yè)的運(yùn)營更具透明度、更負(fù)責(zé)任感。

（二）具體國有企業(yè)信息公開參照}：市公司信息公開標(biāo)準(zhǔn)

信息公開制度是證券市場對上市公司的基本要求，證券市場正是通過投資者取得上市公司公開信息后的有效決策，對證券價(jià)格產(chǎn)生影響來有效配置資源，以達(dá)到市場效率的最大化。信息公開是投資者了解企業(yè)經(jīng)營狀況、進(jìn)行投資決策的重要依據(jù)。相關(guān)法律比較完善的規(guī)定了上市公司信息公開的內(nèi)容，定期報(bào)告、臨時(shí)的內(nèi)容以公告的方式按時(shí)發(fā)布，信息公開的責(zé)任也比較明確具體。

上市公司的信息尚且需要公開，作為全民所有的國有企業(yè)更應(yīng)必然公開。我國有大量的國有企業(yè)已經(jīng)上市，參照上市公司標(biāo)準(zhǔn)開展信息公開已經(jīng)具備了一定經(jīng)驗(yàn)，非上市國有企業(yè)也可借鑒。需要公布的時(shí)間可以參照證券法對上市公司公告的有關(guān)規(guī)定，中期報(bào)告應(yīng)當(dāng)在每一會(huì)計(jì)年度的上半年結(jié)束之日起二個(gè)月內(nèi)予以公告，年度報(bào)告應(yīng)當(dāng)在每一會(huì)計(jì)年度結(jié)束之日起四個(gè)月內(nèi)予以公告，臨時(shí)報(bào)告應(yīng)當(dāng)立即予以公告。公布的內(nèi)容除商業(yè)秘密和國家機(jī)密外，定期發(fā)布報(bào)告應(yīng)包括財(cái)務(wù)概要和經(jīng)營業(yè)績、薪酬政策、關(guān)聯(lián)交易、治理結(jié)構(gòu)及履行社會(huì)責(zé)任等基本情況；臨時(shí)報(bào)告應(yīng)包括重組、并購、人事及財(cái)務(wù)等重大變化事項(xiàng)。

（三）推進(jìn)審計(jì)的“三結(jié)合”以保證公開信息的質(zhì)量

公開的信息不完整、不真實(shí)，公眾無法全面真實(shí)了解到國有企業(yè)的經(jīng)營狀況和財(cái)務(wù)狀況，國有企業(yè)的信息公開也就失去了原本的意義。國有企業(yè)的信息公開不只是形式上的公開，還需要注重實(shí)質(zhì)上的公開。內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)的相互結(jié)合便成為國有企業(yè)信息公開質(zhì)量的重要保障。

內(nèi)部審計(jì)是會(huì)計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)，具有兩方面的任務(wù)：一方面要監(jiān)督國有企業(yè)的整個(gè)經(jīng)營活動(dòng)，使其符合法律法規(guī)的要求；另一方面要對企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，促使國有企業(yè)改善經(jīng)營管理狀況，提高經(jīng)濟(jì)效益。但由于國有企業(yè)內(nèi)部的審計(jì)主體是國有企業(yè)設(shè)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ殞徲?jì)人員，缺乏獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)報(bào)告最終的形成、運(yùn)用和作用會(huì)依賴本企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)和行為，就會(huì)造成即使內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)了國有企業(yè)經(jīng)營中的問題也無權(quán)處理的問題，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)在某種意義上對于國有企業(yè)來說形同虛設(shè)。所以單純強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)是不夠的，為了督促企業(yè)內(nèi)部審計(jì)到位，也必須加強(qiáng)對國有企業(yè)的外部審計(jì)，外部審計(jì)在經(jīng)濟(jì)、組織、工作等方面都與國有企業(yè)沒有直接關(guān)系，不會(huì)收到國有企業(yè)意識(shí)的影響，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，外部審計(jì)包括國家審計(jì)和社會(huì)審計(jì)。注重推進(jìn)國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)的“三結(jié)合”：一方面，要提高國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的相對獨(dú)立性，健全國有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，完善國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系；另一方面，要加強(qiáng)國家審計(jì)的總體規(guī)劃，對個(gè)別專業(yè)事項(xiàng)，還可采用社會(huì)中介審計(jì)服務(wù)的方式，吸納專業(yè)性較強(qiáng)社會(huì)審計(jì)參與。通過三方相結(jié)合的監(jiān)督體系倒逼國有企業(yè)加強(qiáng)經(jīng)營管理，公開更全面可靠的信息。