李原園，沈福新，羅 鵬

（水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100120，北京）

自2016年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱 《意見》），以及2017年12月印發(fā)《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）以來，河長制湖長制工作取得了顯著進展。隨著2018年6月底全面建立河長制目標的實現，如何充分發(fā)揮河長制湖長制的優(yōu)勢，取得實際成效，顯著改善河湖健康狀況，將成為河長制湖長制下階段工作的重點。河長制湖長制的全面推進和具體實施需要一系列基礎技術工作提供支撐，目前對河湖基本情況的了解掌握還不夠系統(tǒng)、全面，適合河湖自身特點和現狀的具有針對性的管理保護方案和具體措施還不夠明確。因此，建立一河（湖）一檔、編制一河（湖）一策方案是現階段河長制湖長制兩項最為緊迫的重要基礎技術工作。水利部于2017年9月和2018年4月分別印發(fā)了《“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）》（以下簡稱“編制指南”）和《“一河（湖）一檔”建立指南（試行）》（以下簡稱“建檔指南”），以規(guī)范和指導相關技術工作的開展，各地正在根據水利部河長辦的統(tǒng)一要求有序推進，以期為推行和實施河長制湖長制奠定基礎、提供依據。

一、建立編制一河（湖）一檔與一河（湖）一策的目的及目標要求

一方面建立一河（湖）一檔、編制一河（湖）一策，是《意見》《指導意見》明確的具體要求?！兑庖姟泛汀吨笇б庖姟诽岢隽恕傲⒆悴煌貐^(qū)、不同河湖實際，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護的突出問題”；“夯實工作基礎”“建立一湖一檔”“建設信息和數據共享平臺，不斷完善監(jiān)測體系和分析評估體系”等明確要求。水利部、原環(huán)境保護部聯合印發(fā)的《貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》中明確了“確定河湖分級名錄”等基礎工作要求。以上要求充分說明了一河（湖）一檔、一河（湖）一策的基礎性和重要性。

另一方面，推行河長制、實施湖長制的技術支撐工作還有諸多問題需要解決，如河流基礎數據不統(tǒng)一、分類分級河湖名錄不健全、基本情況檔案沒有系統(tǒng)建立，尚未形成權威的河流基礎臺賬，對建立河湖分類分級體系和確定管控空間及管理責任體系造成困難；與河長制湖長制工作要求相適應的分類分級河湖治理保護、管控目標制定的相關技術基礎不足，為河長制湖長制提供直接支撐服務的各類各級河流配套技術方案準備不夠充分，尚難滿足河長制湖長制工作要求。通過建立一河（湖）一檔、編制一河（湖）一策，期望能夠解決河流水系及層級結構不夠清晰，河湖/河段基本情況、功能定位、重點問題掌握不夠清楚，河湖數字化、動態(tài)化、現代化管理基礎薄弱，河湖治理保護管理責任人信息和責任要求不夠明晰，河長制工作具體實施、落實技術依據不夠充分，河湖/河段治理保護管理具體目標和標準要求不夠明確以及河湖/河段治理保護管理具體措施和落實安排如何到位等實際問題，為全面推行河長制湖長制提供全方位信息支撐以及技術基礎和依據。

一河（湖）一檔臺賬建立和一河（湖）一策方案編制的目標就是要在系統(tǒng)梳理河湖水系層級結構的基礎上，全面掌握各級河湖以及河長湖長、河長辦基本信息，系統(tǒng)建立河湖水資源、水域岸線、水環(huán)境、水生態(tài)等動態(tài)信息臺賬，掌握河湖管理保護現狀情況及其動態(tài)變化，為推動建立河湖動態(tài)監(jiān)控與考核體系，實現河湖數字化、動態(tài)化、現代化監(jiān)管和差異化考核，提供數據信息支撐；要圍繞《意見》《指導意見》的總體任務要求，針對各級河湖實際和突出問題及成因，確定治理保護管理目標，提出治理保護管理措施，為河長制相關工作提供各級河湖及河段治理保護管控的行動路線圖。

二、建立一河（湖）一檔與編制一河（湖）一策應把握的技術原則

一河（湖）一檔是反映河湖自然特征、開發(fā)利用與管理保護情況及變化動態(tài)的各類信息數據集合，是動態(tài)了解和掌握河湖狀況的最基礎的數據文檔信息資料。一河（湖）一檔信息內容多、數據量大，而各地基礎條件不一，需要圍繞河長制湖長制工作的信息需求，針對具體河湖的實際情況，按照建檔指南確定的信息內容和總體要求，按照“先難后易、先簡后全、先靜后動”的原則，分階段、有側重地進行建檔。基礎條件較好的河湖，一河（湖）一檔盡量做到信息內容全覆蓋；基礎條件相對較差、監(jiān)控監(jiān)測類信息相對缺乏的河湖，現階段以基礎信息為主進行一河（湖）一檔建檔工作，在完成河湖基礎信息收集填報基礎上，注意動態(tài)信息內容的收集整理。

一河（湖）一策方案是針對具體河流、湖泊而言的，與以往的流域規(guī)劃、區(qū)域水利規(guī)劃、江河治理方案、水利工程建設方案等相比有明顯不同的特點。一河（湖）一策方案編制的著眼點是解決河流湖泊的重點個性問題，關注的是今后2～3年能夠實現的目標，目的是為在一個較短時期內解決河流/湖泊/河段的突出問題提供可行的操作方案，為近期河長制湖長制考核提供依據，需要突出強調針對性和可操作性，需要滿足可量化、可監(jiān)測、可評估、可考核的要求。

一河（湖）一策方案編制時要遵循編制指南明確的“問題導向、統(tǒng)籌協(xié)調、分步實施、責任明晰”的編制原則，要從河湖自身特點和現狀實際出發(fā)，針對河湖管理保護的重點問題和突出問題，研究制定解決措施；要遵循最嚴格水資源管理、河湖管理、水污染防治等方面的宏觀要求，協(xié)調處理支流、河段、湖片等局部與流域、區(qū)域、干流、湖泊等整體之間的目標指標，與相關流域、區(qū)域涉水規(guī)劃、河湖（段、片）已有方案成果相協(xié)調；要以近期為重點，考慮需要和可能，以解決影響河湖健康生命的關鍵瓶頸和群眾重點關切等問題為重點，明確今后2～3年河湖治理保護的具體內容；要注意河湖治理保護措施內容的具體化和實際可操作，明確各地區(qū)責任和各部門分工，需要將具體的管護責任逐一落實到責任單位和責任人，便于組織實施、監(jiān)督檢查和考核問責。

一河（湖）一策方案編制時還需要特別注意的是：方案內容的把握要側重于《意見》《指導意見》六大任務要求中涉及的內容，原則上不擴大，重點對有關上位規(guī)劃和河流湖泊自身已有規(guī)劃，方案確定的目標、任務和措施進一步分解和細化到本河流、本湖泊和河段/湖片、支流入河控制口，并具體落實到計劃安排上；編制過程中充分收集和利用已有相關成果，要依托已有和在編的流域綜合規(guī)劃/區(qū)域水利綜合規(guī)劃、流域/區(qū)域防洪規(guī)劃、水資源規(guī)劃、水污染防治規(guī)劃和其他水利專業(yè)專項規(guī)劃、涉水規(guī)劃，防止一切從頭來的做法；要注意避免將一河（湖）一策方案編制為流域/河流規(guī)劃或水工程項目建設規(guī)劃、建設方案等。

三、一河（湖）一檔臺賬信息構成與填報技術流程

一河（湖）一檔臺賬信息由河流湖泊的基礎信息和反映河湖水量、水環(huán)境、水生態(tài)情況與河流湖泊開發(fā)利用及管理保護情況的動態(tài)信息兩部分組成。基礎信息是指河湖自然屬性信息和河長、湖長信息等。自然屬性信息包括河流（段）名稱、河流（段）編碼、上一級河流名稱、上一級河流編碼、所在水系、河流（段）起訖位置、河流（段）長度、代表站水文信息、河段支流數量、河段與行政區(qū)位置關系等內容；河長、湖長信息包括對應于河流、湖泊及河段、湖片的各級河長、姓名、職務等。動態(tài)信息包括取用水信息、排污信息、水質信息、水生態(tài)信息、岸線開發(fā)利用信息、河道利用信息以及涉水工程和設施信息等。一河（湖）一檔臺賬信息及構成見圖1。

“一河（湖）一檔”臺賬信息來源包括規(guī)劃與普查、公報及統(tǒng)計數據、各級河長制辦公室補充調查數據、相關系統(tǒng)接入數據、其他公開數據等。臺賬建立的主要技術環(huán)節(jié)包括數據收集整理、數據合理性和協(xié)調性分析、數據補償調查，填報，更新等。一河（湖）一檔建立技術流程示意見圖2。各類信息的收集、整理以現有成果為主，缺乏基礎數據的可適當進行補充調查。需要注意的是，由于收集的規(guī)劃普查數據、統(tǒng)計公報數據、有關系統(tǒng)接入數據、其他公開數據可能存在統(tǒng)計指標、范圍、年限等口徑差異，要對已有數據進行合理性和協(xié)調性分析，并進行相應修正處理。

四、一河（湖）一策核心內容與編制的技術路線

一河（湖）一策方案內容涵蓋河湖現狀基本情況以及存在的問題、治理管理保護目標任務與指標要求、河湖（河段）及支流具體目標落實、治理管理保護對策措施與計劃安排等，其核心可以概括為“5+2”，即問題清單、目標清單、任務清單、措施清單和責任清單等五張清單和目標分解表、計劃安排表等兩張表?！拔鍙埱鍐巍薄皟蓮埍怼笔欠桨赋晒麅热莸募畜w現，也是對河湖管理保護目標要求進行實化量化的關鍵。一河（湖）一策方案的核心內容示意見圖3。

圖3所示內容實際上也是一河（湖）一策方案編制的基本技術思路：通過情況摸查、問題診斷與分析，系統(tǒng)梳理河湖存在的突出問題和原因——形成問題清單；以問題為導向，針對河湖以相關規(guī)劃和方案為依據和基礎，確定河湖管理保護目標——形成目標清單；根據河湖管理保護目標要求和差距，明確河湖治理保護的主要任務——形成問題清單；根據已確定的各項任務，提出具有針對性、可操作性的治理與保護措施——形成措施清單；明確各級河長責任，各項措施的牽頭部門和配合部門，落實相關責任人與責任單位——形成責任清單。按照河長制湖長制分級管理的需要，將河湖管理保護的總體目標與主要任務、控制性指標，分解到本河湖各分段（分片）以及支流入干流河口斷面——形成目標任務分解表；根據問題的緊迫性和預期成效，確定措施安排優(yōu)先順序——形成實施計劃安排表。方案編制的關鍵技術環(huán)節(jié)為問題梳理與原因分析、目標任務確定、對策措施制定和計劃安排等見圖4。

圖1 一河（湖）一檔信息構成示意圖

圖2 一河（湖）一檔建立技術流程示意圖

圖3 一河（湖）一策方案的核心內容

圖4 一河（湖）一策方案編制主要技術環(huán)節(jié)

一河（湖）一策方案編制的詳細技術路線見圖5。需要指出的是，河湖管理保護現狀問題分析要特別注重問題原因分析，找準了問題產生的原因，就能找出解決問題的針對性措施；目標和指標確定時，要以近期為重點，在滿足流域管理保護要求的前提下，充分考慮本河流湖泊/河段湖片管理保護指標的可達性；行動計劃的安排要重點考慮治理預期成效和社會影響，對具有“以點帶面、以少帶多”作用的措施進行重點部署。

五、一河（湖）一策方案編制中存在的共性問題和若干建議

1.一河（湖）一策方案編制中存在的問題

從各地編制的現狀來看，一河（湖）一策方案編制還存在一些問題，較為普遍的問題有：①河湖現狀問題梳理不全面、不充分，對問題產生的原因分析不夠、把握不準，影響河湖治理保護重點的確定和相應措施的針對性；②對已有相關規(guī)劃、方案等成果的收集重視不夠、且缺乏分析，一河（湖）一策方案編制基礎不夠扎實，影響方案內容的科學性和合理性；③對本河湖功能定位認識不足、重視不夠，影響河湖治理管理保護目標要求和指標的把握和合理確定；④部分目標和指標要求的合理性和可達性分析不足，影響相關工作的考核評估；⑤河段湖片任務措施內容不夠具體，分解不盡到位，責任分工不落實，重要支流入河口控制要求不夠明確，影響方案實施和考核問責；⑥跨區(qū)域、跨部門協(xié)調銜接普遍不夠，上下游、左右岸之間的協(xié)調也存在不足，影響方案的有效性。

2.對一河（湖）一策方案編制的建議

編制一河（湖）一策方案，需要進一步強調“問題導向”，重視方案的針對性、有效性、可操作性，要突出措施內容的具體化和責任分工的明晰化。

圖5 一河（湖）一策方案編制技術路線

①重視河湖基本情況調查了解，加強問題排查，全面梳理河流湖泊存在的問題，捋出影響河湖健康的關鍵問題、突出問題，找準突破口、提高針對性；分析問題產生的深層次原因，找準癥結和障礙，為確定一河（湖）一策方案提供準確標靶。

②重視已有相關規(guī)劃、方案等成果的收集、梳理和系統(tǒng)分析，重點理清上位規(guī)劃對本河流湖泊的管理保護控制要求，使編制一河（湖）一策方案有據可循，提高方案的符合性；根據河長制湖長制六大任務要求，針對本河流湖泊關鍵問題、突出問題，理出近階段需要解決、應該解決和可以解決達到的具體問題，為確定目標、指標和措施等提供明確方向，提高方案內容的合理性和針對性。

③重視指標的篩選和定量分析，要注意考慮河流湖泊的功能定位和在當地的作用，以本河流湖泊或河段湖區(qū)直接相關的，能夠反映當地現實且易量化的各項指標為重點選擇指標項，提高指標內容、指標要求的客觀性和可行性；確定各項指標的分階段標準時，要注意分析把握可行性和可達性，提高其合理性；要注意各項目標的協(xié)調性分析，避免不同河段、湖片或干支流、左右岸間的不銜接、不平衡。

④重視任務和措施的分析制定，要注重充實各項任務和分項措施，切實反映其具體內容，避免停留在任務要求層面，提高各項措施的可操作性；要注意分析河長制湖長制整體推進的工作要求和部署，針對當地河湖實際，選擇重點突出問題（如河湖岸線侵占、垃圾堆放、網箱養(yǎng)殖等）研究制定專項整治行動，反映河長制湖長制工作的現實需求。

⑤重視一河（湖）一策方案編制過程中的跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調，更好地反映各部門職責和河長制湖長制工作協(xié)調聯動的性質和特點。 ■