隨著安全生產(chǎn)管理工作不斷深入和強化，安全生產(chǎn)管理措施手段不斷創(chuàng)新、豐富和發(fā)展，安全生產(chǎn)管理方向愈加清晰，路徑愈加明確，措施愈加得當(dāng)。這是生產(chǎn)安全事故起數(shù)、亡人數(shù)量保持逐年下降態(tài)勢的一個重要原因。但也應(yīng)該看到，各項安全生產(chǎn)管理措施出臺時間不同，背景不同，發(fā)展水平不同，解決的問題也不盡一致，卻在管控要素，相關(guān)概念設(shè)定、部分內(nèi)容和形式等方面存在重復(fù)、交叉和簡單疊加的現(xiàn)象。在具體操作層面，又要建立多套并行的制度文件甚至法規(guī)做支撐，建立多個獨立協(xié)調(diào)機構(gòu)負(fù)責(zé)運轉(zhuǎn)，建立多個信息化系統(tǒng)進(jìn)行運維，在一定程度上造成資源重置和效率不高。另外，從生產(chǎn)經(jīng)營單位的執(zhí)行情況看，由于出臺的管理措施繁雜，造成一些企業(yè)搞不清概念，不理解各項措施實質(zhì)，最后就采取趨同化落實的方法，用某一項工作去應(yīng)付所有工作，比如用隱患排查治理體系建設(shè)替代所有管理措施。近年來發(fā)生的重特大事故也暴露出安全生產(chǎn)領(lǐng)域一些“認(rèn)不清、想不到”的問題，說明管理措施上還有漏洞，看似覆蓋周嚴(yán)，實則缺乏協(xié)同，缺少主線。因此，本文試從安全生產(chǎn)管理措施整合實施角度，探討將安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、安全風(fēng)險預(yù)控體系、隱患排查治理體系等若干管理措施進(jìn)行一體化構(gòu)建，進(jìn)行更加完整的制度設(shè)計，以更好的發(fā)揮事故防范作用。

主要安全管理措施

本文所稱安全管理措施是指國家或地方政府層面推動實施的安全生產(chǎn)方面的管理手段和方法，以及形成的相關(guān)機制。本文主要針對安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、安全生產(chǎn)隱患排查治理體系、安全風(fēng)險預(yù)防控制體系、安全生產(chǎn)信息化建設(shè)、安全生產(chǎn)百項地標(biāo)建設(shè)等措施展開研究討論。

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化：是通過建立安全生產(chǎn)責(zé)任制，制定安全管理制度和操作規(guī)程，排查治理隱患和監(jiān)控重大危險源，建立預(yù)防機制，規(guī)范生產(chǎn)行為，使各生產(chǎn)環(huán)節(jié)符合有關(guān)安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求，人、機、物、環(huán)處于良好的生產(chǎn)狀態(tài)，并持續(xù)改進(jìn)，不斷加強企業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)范化建設(shè)。

隱患排查治理體系：是指生產(chǎn)經(jīng)營單位組織安全生產(chǎn)管理人員、工程技術(shù)人員和其他相關(guān)人員對本單位的事故隱患進(jìn)行排查，并對排查出的事故隱患，按照事故隱患的等級進(jìn)行登記，建立事故隱患信息檔案，并按照職責(zé)分工實施監(jiān)控治理。

安全風(fēng)險預(yù)防控制體系：是指通過系統(tǒng)辨識生產(chǎn)經(jīng)營活動中可能存在的風(fēng)險，科學(xué)分析各種風(fēng)險發(fā)生的可能性，以及承受或控制風(fēng)險的能力，評估風(fēng)險等級并采取相應(yīng)的風(fēng)險控制措施的動態(tài)管理過程。

安全生產(chǎn)信息化建設(shè)：是指針對不同用戶進(jìn)行功能劃分，包含安全生產(chǎn)協(xié)同管理、數(shù)據(jù)上報、臺賬管理、標(biāo)準(zhǔn)清單、隱患管理、系統(tǒng)管理等功能模塊，供企業(yè)上報和完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，政府部門管理和分析數(shù)據(jù)，實現(xiàn)人機一體化管理的信息平臺。

安全生產(chǎn)百項地標(biāo)建設(shè)：是北京市安全生產(chǎn)等級評定技術(shù)規(guī)范的簡稱，是一個系列的地方標(biāo)準(zhǔn)體系。

表1 國家出臺推進(jìn)安全生產(chǎn)隱患排查治理體系文件一覽表

安全管理措施現(xiàn)狀及發(fā)展歷程

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化在我國已經(jīng)歷了30多年的發(fā)展歷程，上世紀(jì)八十年代，煤礦系統(tǒng)率先開展了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)安全生產(chǎn)工作。2004年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》（國發(fā)〔2004〕2號）提出了在全國所有的工礦、商貿(mào)、交通、建筑施工等企業(yè)普遍開展安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化活動的要求。隨后，除煤炭行業(yè)外，其他多數(shù)行業(yè)逐步弱化了質(zhì)量的內(nèi)容，提出了安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的概念。2010年，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒布了《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范》（AQ/T9006—2010）；2016年，國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布了《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范》（GB/T33000-2016）。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)歷了由高危行業(yè)先行先試，安監(jiān)部門指導(dǎo)推動，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范實施，國家標(biāo)準(zhǔn)最終確立的發(fā)展過程。

安全生產(chǎn)隱患排查治理體系。自2007年起，國家相繼出臺了一系列文件，不斷推動安全生產(chǎn)隱患排查治理工作（見表1）。

各省市也相繼出臺地方文件，強化隱患排查治理工作。國家和地方的各類文件及相關(guān)精神的落實，形成了隱患排查治理體系雛形。從省市相關(guān)工作情況看，隱患排查治理的主線是一致的，但側(cè)重點各有不同，實施的載體不盡一致（見表2）。

隱患排查治理是安全生產(chǎn)最為基礎(chǔ)的工作，是政府推動企業(yè)落實主體責(zé)任的重要載體和目標(biāo)，也是企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任的重要內(nèi)容，更是防范各類安全事故的重要措施。因此，隱患排查治理將是安全生產(chǎn)領(lǐng)域長期不可動搖的重要工作內(nèi)容，將持續(xù)被關(guān)注，進(jìn)行重點研究和落實。

安全風(fēng)險預(yù)防控制體系。我國安全風(fēng)險預(yù)防控制體系建設(shè)起步稍晚，2016年起國家相繼出臺《國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于全國遏制重特大事故工作進(jìn)展情況的通報》等相關(guān)文件，強調(diào)抓好源頭治理，提出安全風(fēng)險預(yù)防控制體系建設(shè)要求。（見表3）

從對比情況看，我國安全風(fēng)險預(yù)防控制體系建設(shè)還處于初級階段，還需要從理論上繼續(xù)研究，夯實理論基礎(chǔ)；還要進(jìn)行大量的實踐，積累經(jīng)驗，形成模式。

安全生產(chǎn)信息化?！秶野踩a(chǎn)發(fā)展 規(guī)劃綱要（2004-2010）》和《國家安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃》，明確提出要進(jìn)一步加快安全生產(chǎn)信息化建設(shè)步伐。《國家安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》，提出推進(jìn)安全生產(chǎn)信息化建設(shè)，推進(jìn)信息技術(shù)與安全生產(chǎn)的深度融合。

表2 部分地區(qū)隱患排查治理特點

安全生產(chǎn)百項地標(biāo)。2015年，北京市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、北京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局聯(lián)合印發(fā)《北京市百項安全生產(chǎn)等級評定技術(shù)規(guī)范（地方標(biāo)準(zhǔn)）實施方案》，正式啟動安全生產(chǎn)百項地標(biāo)編制工作。計劃利用3年時間立項，編制89項地方標(biāo)準(zhǔn)， 建成覆蓋北京市各行業(yè)重點企事業(yè)單位的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系。按照工作計劃，2015年立項24項，2016年立項38項，2017年立項27項。

管理措施的相互關(guān)系

一、流程上的關(guān)系

從流程上看（見圖1），以上三個管理措施均涉及查、改、驗這三個環(huán)節(jié)，只是形式不同，而且風(fēng)險辨識、評估，隱患排查治理是串聯(lián)起來的，并且包含和貫穿于標(biāo)準(zhǔn)化的動態(tài)循環(huán)之中。因此，三者具有一定程序上重復(fù)性和疊加性。

表3 國內(nèi)外安全風(fēng)險預(yù)防控制工作比較

圖1 三項管理措施流程對比

同時，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化中企業(yè)自評、外部評審需要以法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，隱患排查治理和安全風(fēng)險預(yù)防控制也需要以相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。而且確定使用依據(jù)，明確法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是各類安全管理措施實施的第一步。陸續(xù)頒布實施并替代目前評定標(biāo)準(zhǔn)的百項地標(biāo)可以作為各項措施的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。實現(xiàn)使用依據(jù)統(tǒng)一、簡潔、明確、規(guī)范、實用的目標(biāo)。

二、要素上的關(guān)系

1.安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評審標(biāo)準(zhǔn)與百項地標(biāo)的關(guān)系（見表4）

百項地標(biāo)可解決某些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化評審標(biāo)準(zhǔn)不唯一，各級評審標(biāo)準(zhǔn)框架不統(tǒng)一的問題；可以填補現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋所有行業(yè)企業(yè)，部分領(lǐng)域無標(biāo)準(zhǔn)的空白；可為企業(yè)開展隱患排查工作提供抓手；可約束安全生產(chǎn)中介機構(gòu)行為，統(tǒng)一評定尺度；可為政府安全生產(chǎn)行政執(zhí)法檢查提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；可為建立和完善符合實際需要的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)框架體系提供支持；在京津冀一體化進(jìn)程中，可避免三地在產(chǎn)業(yè)調(diào)整過程中安全生產(chǎn)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)三地安全生產(chǎn)的協(xié)同發(fā)展。

2.風(fēng)險管控、隱患排查、標(biāo)準(zhǔn)化之間的關(guān)系（見表5）

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化是安全生產(chǎn)的全過程管理措施，安全風(fēng)險預(yù)防控制與安全生產(chǎn)隱患排查治理是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的評價指標(biāo)和重要內(nèi)容，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化對其他兩個體系具有包含關(guān)系。

三、工作內(nèi)容和考核內(nèi)容的關(guān)系

工作內(nèi)容上看，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、隱患排查治理和安全風(fēng)險預(yù)防控制均涉及成立機構(gòu)、調(diào)研、培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)、歸檔、信息系統(tǒng)等方面的工作，具有高度的同質(zhì)性；考核內(nèi)容上看，主要是通過制度文件，記錄、現(xiàn)場管理、運行和改進(jìn)、系統(tǒng)使用等方面進(jìn)行評價，內(nèi)容基本一致；信息系統(tǒng)上看，三者均需要建立信息化系統(tǒng)，因在工作內(nèi)容和考核內(nèi)容上的重合性，導(dǎo)致系統(tǒng)功能具有一定重復(fù)性。

四、措施間的相互作用

隱患排查是風(fēng)險管控的末端治理，通過隱患排查，針對反復(fù)多次出現(xiàn)的同類型隱患，分析其規(guī)律特點，相應(yīng)查找風(fēng)險辨識評估的遺漏與缺失，明確風(fēng)險管控措施的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而完善風(fēng)險分級管控措施；隱患排查治理是標(biāo)準(zhǔn)化的重要組成部分，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化很大程度上是通過完善的制度、管用的機制和有效的措施，實現(xiàn)對安全隱患的動態(tài)發(fā)現(xiàn)和排除，沒有隱患排查治理，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的作用將大大降低。安全風(fēng)險預(yù)防控制是源頭控制措施，把風(fēng)險控制在隱患之前，在一定程度上拉長了安全管理長度，其工作機制的完備程度必然是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的重要內(nèi)容。同時，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化程度的高低，也必然反作用于隱患排查治理和安全風(fēng)險預(yù)防控制工作。

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、隱患排查治理和安全風(fēng)險預(yù)防控制三者均離不開兩個抓手，一個是工作依據(jù)，一個是工作平臺。工作依據(jù)就是法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，工作平臺就是信息化系統(tǒng)。根據(jù)前文所述，在三者工作內(nèi)容存在大量重復(fù)性的情況下，工作依據(jù)和工作平臺也必然具有統(tǒng)一和整合的基礎(chǔ)，這也為各項管理措施一體化實施提供了可能。

結(jié)論

通過以上對安全生產(chǎn)管理措施的梳理和分析，我們認(rèn)為，各項安全管理措施之間存在相互關(guān)聯(lián)和影響，且其內(nèi)容、流程等方面存在一定的重疊性，為了更加高效、統(tǒng)一、務(wù)實的推進(jìn)安全生產(chǎn)管理，建議實施安全生產(chǎn)管理措施一體化。達(dá)到政府監(jiān)管層次清晰統(tǒng)一，企業(yè)執(zhí)行管理措施明確簡易，從而提高管理效率。

一、一體化概念

一體化是指多個原來相互獨立的主權(quán)實體通過某種方式逐步在同一體系下彼此包容，相互合作。安全管理措施一體化是幾種安全管理措施相互依存并共同產(chǎn)生出它們單獨時所不具備的系統(tǒng)性能，這是從靜態(tài)角度界定的。同時，有時也被用來描述原先相互分離的措施達(dá)到這種關(guān)系或狀態(tài)的一體化進(jìn)程這一動態(tài)含義。

管理上，以統(tǒng)一流程、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，對業(yè)務(wù)進(jìn)行整合與協(xié)同，有效提升管理水平；業(yè)務(wù)上以某一核心業(yè)務(wù)為主線，構(gòu)建高效統(tǒng)一的安全管理體系；信息上，以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)模型為基礎(chǔ)，實現(xiàn)對安全生產(chǎn)管理范疇的信息資源整合；構(gòu)架上采用統(tǒng)一的體系構(gòu)架和技術(shù)路線，保證體系的一致性；資源上充分利用和保護(hù)現(xiàn)有信息化成果，快速高效的構(gòu)建一體化應(yīng)用。

二、實施路徑

1．工作機制方面，以標(biāo)準(zhǔn)化為引領(lǐng)，一個體系貫穿。

以安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化為安全工作引領(lǐng)，將隱患排查治理和風(fēng)險預(yù)防控制納入標(biāo)準(zhǔn)化體系，不作為單獨體系提出，減少概念疊加和混淆。以百項地標(biāo)作為安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評審和具體指標(biāo)落實的依據(jù)，其制定、頒布、實施要以安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的需求為導(dǎo)向，以更好的服務(wù)于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一體化的目標(biāo)是安全生產(chǎn)只有一個體系，即安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，制度建設(shè)、隱患排查、風(fēng)險預(yù)控等作為其具體指標(biāo)。在該系統(tǒng)下又使用一個標(biāo)準(zhǔn)體系作為技術(shù)支撐，做到一體系貫通。

2．信息化方面，以信息整合為核心，一個平臺管理。

將現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)進(jìn)行橫向合并和縱向?qū)?，打造安全生產(chǎn)信息化的統(tǒng)一且唯一平臺，以生產(chǎn)經(jīng)營單位安全管理和政府安全監(jiān)管以及二者的互動為核心，將各項管理措施統(tǒng)籌設(shè)計，實現(xiàn)程序一致，內(nèi)容共享，數(shù)據(jù)口徑統(tǒng)一，資料快速調(diào)取等功能，打破信息孤島。統(tǒng)一的信息平臺是實現(xiàn)安全管理措施一體化的基礎(chǔ)和重要技術(shù)路徑。

表4 安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評審標(biāo)準(zhǔn)與百項地標(biāo)的關(guān)系

表5 風(fēng)險管控、隱患排查、標(biāo)準(zhǔn)化之間的關(guān)系

3．標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)方面，以百項地標(biāo)為基礎(chǔ)，一套標(biāo)準(zhǔn)衡量。

百項地標(biāo)的基礎(chǔ)是現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)化二級標(biāo)準(zhǔn)和三級標(biāo)準(zhǔn)，可作為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的升級版本，也可作為隱患排查個性化標(biāo)準(zhǔn)和清單編制的依據(jù)和升級版本。同時京津冀三地安監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局共同簽署“京津冀百項安全生產(chǎn)地標(biāo)協(xié)同合作框架協(xié)議”。三地采用同樣的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的平臺、有效的機制、整合的力量進(jìn)行協(xié)同發(fā)展，為全國的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同發(fā)展打下基礎(chǔ)。

總之，在新的安全生產(chǎn)形勢下，安全管理措施一體化勢在必行，必須要破除不同管理措施在各自范圍內(nèi)的“單打獨斗”，務(wù)必要形成協(xié)調(diào)發(fā)展的良性機制。安全管理措施一體化，需要頂層設(shè)計，制度調(diào)整，機制改進(jìn)，是一個打破蕃籬的過程，也是新秩序的建立過程，將是一個長期性的工作。