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        城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀及對策研究

        2018-07-24 02:40:20史主生
        北方經(jīng)貿(mào) 2018年7期
        關鍵詞:城鄉(xiāng)居民差距城鄉(xiāng)

        史主生

        (內(nèi)蒙古社會科學院,呼和浩特010010)

        1978年我國經(jīng)濟總量世界排名第十位,改革開放四十年之后已一躍成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體。但在我國內(nèi)部,包括城鄉(xiāng)居民收入、城鄉(xiāng)教育、城鄉(xiāng)醫(yī)療、城鄉(xiāng)消費、城鄉(xiāng)就業(yè)、城鄉(xiāng)公共投入等方面的城鄉(xiāng)差距依然存在。21世紀以來,為滯緩城鄉(xiāng)差距的繼續(xù)擴大、縮小城鄉(xiāng)差距、促進城鄉(xiāng)融合,我國多次調整城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制。黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展;十七大提出,建立以工促農(nóng),以城帶鄉(xiāng)長效機制,建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局;十八大提出,推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系;十九大提出,進一步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系。

        一、城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀

        當前,我國城鄉(xiāng)在居民收入、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居民消費、就業(yè)、公共投入等方面都有一定差距。

        (一)城鄉(xiāng)居民收入差距

        城鄉(xiāng)居民收入比是衡量城鄉(xiāng)收入差距的一個重要指標。1978年,城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為343.4元、133.6元,他們之間的差值為209.8元,城鄉(xiāng)居民收入比為2.57:1;2016年,城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為33616元、12363元,差值增加到21253元,城鄉(xiāng)居民收入比為2.72:1。城鄉(xiāng)收入比在1978年到1984年逐年縮小,并在1984年達到最低值,城鄉(xiāng)收入比為1.84:1,這之后在波動中增大,2007年達到一個峰值3.33:1,之后開始平緩下降,至2016年下降為2.72:1。國際上城鄉(xiāng)居民收入比最高在兩倍左右,[1]而多年以來我國城鄉(xiāng)居民收入比都在兩倍以上。可見當前我國城鄉(xiāng)居民收入差距還較大。

        (二)城鄉(xiāng)教育差距

        2016年國務院出臺了統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育“兩免一補”政策,城鄉(xiāng)義務教育學校生均公用經(jīng)費基準定額并鞏固落實了城鄉(xiāng)義務教育教師工資政策等。國家政策的出臺保障了城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費的均衡。當前城鄉(xiāng)教育的差距主要反映在城鄉(xiāng)教育質量的差距上。東北師范大學中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院的《中國農(nóng)村教育發(fā)展報告2017》指出,一些農(nóng)村學校學生學業(yè)成績不能達到國家規(guī)定的及格標準,且隨著年級的提升逐漸喪失了對學習的興趣和對知識的渴望。(東北師范大學中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院,中國農(nóng)村教育發(fā)展報告2017)另外在師資力量上,雖然國家早在2006年實施了“特崗教育”,吸引了一部份優(yōu)秀的高校畢業(yè)生到農(nóng)村學校任教,但由于城市較好的公共服務和發(fā)展前景,城市學校相比農(nóng)村還是集聚了較多高學歷高素質教師。2016年,全國小學??萍耙陨蠈W歷教師比例為93.7%,農(nóng)村為91.8%,城鄉(xiāng)差距為6.2個百分點。全國初中本科及以上學歷教師比例為82.5%,比上年提高2.2個百分點,農(nóng)村為78.6%,城鄉(xiāng)差距為11.7個百分點。城市和農(nóng)村教師在數(shù)量、質量上的差異導致了城鄉(xiāng)學生在接受教育過程中的不平等以及教育結果上的差距。

        (三)城鄉(xiāng)醫(yī)療差距

        城鄉(xiāng)醫(yī)療差距主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度不同、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不均兩個方面。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度,有城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療三種。城鎮(zhèn)職工醫(yī)保覆蓋國家機關、企事業(yè)單位所有職工,經(jīng)費來源主要由個人和單位繳納;城鎮(zhèn)居民醫(yī)保覆蓋城鎮(zhèn)居民,經(jīng)費來源由個人繳納和財政補助;新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋農(nóng)村居民,經(jīng)費來源由個人繳納和財政補助。另外,城鎮(zhèn)職工醫(yī)保設有最低繳費年限,達到繳費年限后不再繳費即可享受基本醫(yī)療保險待遇,而城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療沒有設立最低繳費年限,必須每年繳費,不繳費不能享受相關待遇。在城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配方面,雖然當前我國醫(yī)療資源覆蓋面很廣,但是城鄉(xiāng)配置差異很大。我國的醫(yī)療衛(wèi)生資源的配置高度集中在城市,尤其是大城市,而農(nóng)村地區(qū)配置雖然有了很大提升,但衛(wèi)生服務質量較差,難以滿足農(nóng)村居民日益增長的醫(yī)療需求。有學者調查得出我國70%的醫(yī)療資源配置在城市,而城市醫(yī)院又將基層衛(wèi)生機構提供的基本醫(yī)療服務納入自己的服務范疇,進一步造成了農(nóng)村醫(yī)療資源的嚴重短缺,醫(yī)療設施落后、醫(yī)療人員水平低下等問題。

        (四)城鄉(xiāng)居民消費差距

        表1 1978-2016年我國城鄉(xiāng)人均消費水平表(單位:元)

        我國城鄉(xiāng)居民消費差距可從城鄉(xiāng)人均消費水平和城鄉(xiāng)居民消費結構上來反映。表1為1978-2016年我國城鄉(xiāng)人均消費水平,1978年時城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均消費分別為405元、138元,2016年時則分別增長為29219元、10752元,38年間城鄉(xiāng)人均消費分別增加了72倍、78倍。而城鄉(xiāng)居民人均消費比值經(jīng)歷了先縮小后拉大又縮小的過程,到2016年比值仍有2.72。可見,農(nóng)村消費水平與城鎮(zhèn)消費水平相比,還有一定差距。城鄉(xiāng)居民消費結構的差異體現(xiàn)在恩格爾系數(shù)的差異上。1978年,城鎮(zhèn)居民家庭的恩格爾系數(shù)為57.7%,農(nóng)村家庭為67.7%,兩者相差10.2%,根據(jù)聯(lián)合國劃分標準,城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民分別屬于溫飽、貧窮狀態(tài);2016年,城鎮(zhèn)居民家庭的恩格爾系數(shù)為29.3%,農(nóng)村家庭為32.2%,差距縮小到2.9%,城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民分別屬于富足、相對富裕狀態(tài)。雖然城鄉(xiāng)之間恩格爾系數(shù)的差距已經(jīng)很小,但與城鎮(zhèn)居民相比,依然有十年的差距。[2]而且這種差距在很長一段時間內(nèi)還將維持在比較高的水平。[3]

        (五)城鄉(xiāng)就業(yè)差距

        改革開放之前,我國城鄉(xiāng)居民基本是按照農(nóng)村提供農(nóng)產(chǎn)品,城市提供工業(yè)產(chǎn)品的方式就業(yè),也即農(nóng)業(yè)戶籍人口從事第一產(chǎn)業(yè),非農(nóng)業(yè)戶籍人口從事第二、三產(chǎn)業(yè)。改革開放之后,隨著戶籍制度的松綁、市場經(jīng)濟體制的推行,農(nóng)民開始外出務工,職業(yè)選擇開始多元化。2016年,農(nóng)民工總量達到了28171萬人,打工收入達到月均3275元,外出務工成為農(nóng)村勞動力就業(yè)、提高收入的重要方式。當前城鄉(xiāng)就業(yè)的差距主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民從事行業(yè)的差異。相對于城鎮(zhèn)居民擁有較多的職業(yè)選擇和較好的職業(yè)前景,大多數(shù)農(nóng)民工只能選擇背井離鄉(xiāng),從事制造業(yè)和建筑業(yè)這樣的勞動密集型產(chǎn)業(yè),崗位也多是低收入、低報酬、無組織、無結構的非正規(guī)就業(yè)崗位。[4]農(nóng)民工從事的職業(yè)又多具有季節(jié)性、短期性、高強度、低工資、缺保障等特點。

        (六)城鄉(xiāng)公共投入差距

        當前,城市一般擁有完善的供水供電供熱設施、設施齊全的教育衛(wèi)生系統(tǒng)、發(fā)達的交通體系等等。鄉(xiāng)村與之相比,則相形見絀。城市公共物品的供給主體是政府、承載社會公共職能的事業(yè)單位以及國有企業(yè)等,而鄉(xiāng)村主要依靠的是村社組織和農(nóng)村居民。在這樣的安排下,城市資金較為充實,而鄉(xiāng)村資金嚴重不足,城鄉(xiāng)公共投入上的差距也就不足為奇了。而從國家層面來看,自改革開放以來的近四十年中,國家財政對于農(nóng)業(yè)的支出基本保持在10%以內(nèi)。陳錫文曾表示,對城鄉(xiāng)的基本公共服務和公共投資,如果村是1的話,那么鄉(xiāng)是2,鎮(zhèn)是3.8,縣級市10.7,城市是16.1??梢姵青l(xiāng)公共投入差距之大。

        二、城鄉(xiāng)差距形成的原因

        當前我國城鄉(xiāng)差距形成的原因有多種,但主要有原因有以下幾個:歷史原因、城鄉(xiāng)二元體制、城市的虹吸效應、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)差異。

        (一)歷史原因

        新中國成立以后,我國長期實行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè),農(nóng)業(yè)支持工業(yè),農(nóng)村支持城市的政策,導致農(nóng)村發(fā)展明顯落后于城市。改革開放之后,在資源要素向城市流動的情況下,鄉(xiāng)村發(fā)展仍然滯后于城市。雖然近年來我國開始提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等目標,但因城鄉(xiāng)發(fā)展的基點不同、條件不同,城鄉(xiāng)差距仍會較大。

        (二)城鄉(xiāng)二元體制

        1955年,我國頒布了《中華人民共和國戶口管理條例》,將全國人口分為城市人口和農(nóng)村人口,并嚴格限制城鄉(xiāng)之間的人口流動。戶籍同時還成為決定城鄉(xiāng)居民身份、地位和福利的根本標準。戶籍制度也就成為我國造成城鄉(xiāng)二元體制、城鄉(xiāng)差距的主要原因。改革開放之后,隨著城市改革的深入推進,城鄉(xiāng)二元體制造成的城鄉(xiāng)差距不僅沒有縮小,反而進一步擴大。具體表現(xiàn)為:一是,相對于城市居民收入的快速增長,農(nóng)村居民收入增長緩慢;二是,城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構體制使鄉(xiāng)村居民在教育、醫(yī)療、勞保、養(yǎng)老、福利等社會待遇上,以及就業(yè)、分配等經(jīng)濟待遇上不平等,這些不平等更進一步導致了城鄉(xiāng)居民的差距。

        (三)城市的虹吸效應

        城市的虹吸效應即在城鄉(xiāng)關系中,處于優(yōu)勢地位的城市會將周邊處于劣勢地位的鄉(xiāng)村資源要素吸引到城市?;谠鲩L極理論,政府有意識地將勞動、資本等生產(chǎn)要素引入城市,生產(chǎn)要素的流入促使城市地區(qū)經(jīng)濟的快速增長,隨著城市的不斷發(fā)展,優(yōu)質的醫(yī)療、教育、公共服務等資源又高度集聚于城市。而為了追求自身的發(fā)展或者下一代的未來,年輕有能力的農(nóng)村勞動力開始主動離開農(nóng)村遷入城市,這就形成了城市的虹吸效應。農(nóng)村由于勞動力、資本等要素的逃離,又缺乏人才、資金的流入,導致醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等得不到改善,城鄉(xiāng)差距也就在城鄉(xiāng)資源要素不斷拉大的情況下增大了。

        (四)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)差異

        城市一般是第二、三產(chǎn)業(yè)集聚的場所,鄉(xiāng)村則是以農(nóng)林牧漁為主的第一產(chǎn)業(yè)。不同的產(chǎn)業(yè)對應不同的生產(chǎn)效率。二、三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率一般高于第一產(chǎn)業(yè),城市居民的收入也就高于農(nóng)村居民。另外從城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展的角度來看,城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展不平衡,城市生產(chǎn)力發(fā)展較快,而鄉(xiāng)村生產(chǎn)力發(fā)展緩慢,因而導致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)差別凸顯。

        三、促進城鄉(xiāng)融合的對策建議

        城鄉(xiāng)之間的差距不利于經(jīng)濟的健康發(fā)展,不利于社會的長久穩(wěn)定,也不符合我國社會主義共同富裕的本質要求。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導下,促進城鄉(xiāng)融合,努力縮小城鄉(xiāng)差距也就成為當前的重要任務。

        (一)推進城鄉(xiāng)二元體制改革

        城鄉(xiāng)二元體制是導致現(xiàn)在城鄉(xiāng)差距的主要原因。我國在戶籍制度、社會保障制度等方面相比以往有了較大進步,如當前已全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制,但若想要落戶特大、超大城市,還需要滿足具有合法穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、參加一定年限的城鎮(zhèn)社會保險等條件;在社會保障方面,給予了農(nóng)村居民新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和新農(nóng)合醫(yī)療保險,但與城鎮(zhèn)職工醫(yī)保也有較大區(qū)別。若要達到城鄉(xiāng)融合,需要進一步推進城鄉(xiāng)二元體制改革:取消戶籍制度,繼續(xù)推行居住證制度,并逐步取消附著在戶籍制度上的教育、醫(yī)療、社會保障等方面的隱形福利,保證城鄉(xiāng)居民能夠享受到相同的教育、醫(yī)療及社會保障服務。

        (二)培養(yǎng)職業(yè)化農(nóng)民

        當前處于鄉(xiāng)村的農(nóng)民大多具有年齡大、文化程度低、專業(yè)技能水平低等特征,他們種植作物,大多依靠經(jīng)驗,而缺乏科學的理論依據(jù)。一方面,我們要針對當前的農(nóng)民進行種植技能培訓,并從人、財、物等方面給予大力支持;另一方面,可以嘗試在高等教育中培養(yǎng)未來專職從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新生代農(nóng)民,真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)升級換代。當然,在我國當前人均耕地面積僅1.43畝的情況下,即使培養(yǎng)出職業(yè)化農(nóng)民,他們也很難從這1.43畝土地上獲利。這就需要調整農(nóng)村的土地政策,使單個農(nóng)民可以經(jīng)營較大規(guī)模的土地,從而形成規(guī)模化經(jīng)營,產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟。我國當前已確立了農(nóng)村土地的“三權分立”,放活了土地經(jīng)營權,在保護農(nóng)民相應權益的同時盤活土地資源要素市場,有利于土地流轉和規(guī)模經(jīng)營主體的培育,但政策的實施效果還有待觀察。

        (三)增加對農(nóng)業(yè)的財政投入

        進一步深化改革,建立和完善支農(nóng)資金投入的長效機制。國家財政和地方財政每年要按照高于財政增長比例增加對農(nóng)業(yè)的投入,并通過納入目標考核、加大審計力度等措施保證各地財政投入的穩(wěn)定性與持續(xù)性。在資金的投向上,要以農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)結構調整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為重點,切實改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,提高糧食生產(chǎn)水平。在種植業(yè)生產(chǎn)當中,加大良種補貼以及在增量技術推廣和農(nóng)機具購置上的投入。

        (四)發(fā)展農(nóng)村家庭小作坊式企業(yè)

        家庭小作坊式企業(yè)具有以住宅為生產(chǎn)場所,需要勞動力、資金較少等特點,這符合單個鄉(xiāng)村人口較少,缺乏資金的特點。各地方政府可以根據(jù)當?shù)厝丝跀?shù)量、資源稟賦等情況,因地制宜地鼓勵、支持以家庭或村落為單位的小作坊式企業(yè)生產(chǎn)具有當?shù)靥厣漠a(chǎn)品。另外,政府可以通過舉辦各種類型的培訓來提高家庭作坊經(jīng)營者的素質,給予他們信息上的支持,提高他們的生產(chǎn)、經(jīng)營能力。

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