王飛龍，劉愛(ài)華

（1.陜西工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西咸陽(yáng)712000；2.西藏民族大學(xué)科研處，陜西 咸陽(yáng)712082）

科技計(jì)劃項(xiàng)目是為解決當(dāng)前階段所面臨的復(fù)雜科學(xué)與技術(shù)問(wèn)題，由政府部門(mén)制訂研究與試驗(yàn)工作計(jì)劃，個(gè)人或單位以項(xiàng)目形式申報(bào)承擔(dān)并在一定時(shí)間內(nèi)完成的科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)[1]。項(xiàng)目立項(xiàng)的正確性是科技計(jì)劃項(xiàng)目有效運(yùn)行的前提，科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估能夠保證項(xiàng)目的科學(xué)性、有效性，在兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同時(shí)營(yíng)造公平、公正的科研競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。故此，健全與完善科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估環(huán)節(jié)，對(duì)實(shí)現(xiàn)科技對(duì)社會(huì)進(jìn)步的牽引作用有著重要意義。本文從國(guó)內(nèi)科技發(fā)達(dá)地區(qū)省市科技計(jì)劃項(xiàng)目的門(mén)類(lèi)及項(xiàng)目管理出發(fā)，分析北京市、天津市及江蘇省科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)管理操作規(guī)范，并結(jié)合的實(shí)際狀況剖析了對(duì)西藏自治區(qū)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理改革創(chuàng)新方向的啟示。

一、科技計(jì)劃體系

（一）國(guó)家科技計(jì)劃體系構(gòu)成及管理體系

2014年，國(guó)家對(duì)科技計(jì)劃體系進(jìn)行規(guī)范，由五大類(lèi)組成，（如表1）?！笆濉眹?guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃明確指出，國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)包括核心電子器件、集成電路、軟件、數(shù)控機(jī)床、航天等13方面關(guān)鍵核心技術(shù)；重大科技項(xiàng)目分與科技重大專(zhuān)項(xiàng)，形成階梯式、互補(bǔ)的有機(jī)布局，重點(diǎn)為航空發(fā)動(dòng)機(jī)及燃?xì)廨啓C(jī)、深?？臻g站、量子通信與量子計(jì)算、腦科學(xué)與類(lèi)腦研究、國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全等15個(gè)方向。

2014年，國(guó)務(wù)院依據(jù)《關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》文件會(huì)議精神，制訂了深化中央財(cái)政科技計(jì)劃改革方案[2]，經(jīng)過(guò)三年的實(shí)施，已經(jīng)基本完成頂層設(shè)計(jì)，并取得了預(yù)期結(jié)果。2017年，改進(jìn)與完善了科技管理平臺(tái)建設(shè)，制定了科技計(jì)劃和資金管理制度等各項(xiàng)科技管理制度（見(jiàn)表2），從而營(yíng)造了良好的科技創(chuàng)新環(huán)境，也基本形成了科技計(jì)劃項(xiàng)目管理新體系。

表1 國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目體系及“十三五”期間支持方向

表2 國(guó)家“十三五”科技計(jì)劃管理規(guī)定（部分）

一系列國(guó)家層面科技計(jì)劃重要文件的頒布，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)科技計(jì)劃管理改革的重視，也為各省市科技計(jì)劃管理工作提供了引領(lǐng)作用，對(duì)地區(qū)改革提出了新要求。

（二）西藏科技計(jì)劃體系構(gòu)成及管理體系

2016年，西藏依據(jù)國(guó)家科技計(jì)劃體系改革要求，將科技計(jì)劃類(lèi)別擬調(diào)整為重大科技專(zhuān)項(xiàng)、重點(diǎn)研發(fā)和轉(zhuǎn)化、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)、基礎(chǔ)研究和基地與人才建設(shè)等五類(lèi)科技計(jì)劃。具體如圖1。

圖1 西藏科技計(jì)劃體系組成

2008年，針對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理、項(xiàng)目（課題或基金）專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理，先后制定了3個(gè)規(guī)章制度，分別是《科技計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理暫行辦法》《西藏自治區(qū)組織實(shí)施國(guó)家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》《科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》。2009年，為了保護(hù)農(nóng)牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，提高其組織化程度和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)增效和農(nóng)牧民增收，出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)牧民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的意見(jiàn)（試行）》[3]。2014—2015年，為促進(jìn)全區(qū)科技繁榮，使科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合，進(jìn)一步加快科技成果轉(zhuǎn)化，從而推動(dòng)科教興藏、人才強(qiáng)藏和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，特制定了《西藏自治區(qū)科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》《西藏自治區(qū)科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法實(shí)施細(xì)則》。

二、國(guó)內(nèi)科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估現(xiàn)狀

（一）科技項(xiàng)目立項(xiàng)管理與制度

科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估是科技計(jì)劃管理的重要組成部分，也是科技計(jì)劃管理活動(dòng)科學(xué)性、可行性和有效性評(píng)判的基礎(chǔ)，是科技計(jì)劃管理決策的重要依據(jù)[4-5]。國(guó)內(nèi)大部分省市科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)管理包括項(xiàng)目形式審核、專(zhuān)家選取、網(wǎng)絡(luò)評(píng)審、專(zhuān)家論證項(xiàng)目資金評(píng)審等程序，一般的審批流程（見(jiàn)圖2）[6-9]。我國(guó)部分省市科技計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法中，包括申報(bào)信息公開(kāi)、信用管理、咨詢專(zhuān)家選取及監(jiān)督與評(píng)估等環(huán)節(jié)需要遵守的制度（如圖3）。

圖2 科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)管理一般流程

圖3 科技計(jì)劃項(xiàng)目管理制度

2015至今，三年來(lái)各省市（地區(qū)）依據(jù)各自特征相繼制定了科技計(jì)劃項(xiàng)目管理制度或辦法及立項(xiàng)評(píng)估機(jī)制，新管理辦法中更一步明確了科委（局）、支持單位、項(xiàng)目承擔(dān)單位及評(píng)審或咨詢專(zhuān)家等項(xiàng)目管理者與參與各方的主要責(zé)任，推進(jìn)形成符合本地區(qū)特點(diǎn)的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的、規(guī)范化的項(xiàng)目管理。其中，評(píng)審專(zhuān)家為科技管理部門(mén)專(zhuān)家?guī)斐蓡T（本地區(qū)或外地區(qū)），隨機(jī)抽取產(chǎn)生，遵循保密、回避、輪換和調(diào)整等制度；評(píng)審方式主要包括網(wǎng)絡(luò)評(píng)審、會(huì)議答辯評(píng)審和專(zhuān)家論證等。

例如，2016年底，北京市出臺(tái)了《北京市科技計(jì)劃項(xiàng)目（課題）管理辦法》，將立項(xiàng)管理流程分為，提出年度項(xiàng)目工作技術(shù)、開(kāi)展項(xiàng)目可行性研究、項(xiàng)目（課題）實(shí)施方案論證、市科委-財(cái)政局聯(lián)合財(cái)政預(yù)算評(píng)審[7]、向主持單位下達(dá)項(xiàng)目任務(wù)通知書(shū)、簽訂項(xiàng)目任務(wù)書(shū)等6個(gè)環(huán)節(jié)；2017年3月，天津市對(duì)津科綜〔2006〕298號(hào)的管理辦法進(jìn)行了修訂和完善，形成了《天津市科技計(jì)劃管理辦法》，該辦法對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目流程進(jìn)行了擴(kuò)展細(xì)化、豐富與完善，著重突出了項(xiàng)目過(guò)程管理的理念，提高了政策的可操作性；江蘇省為規(guī)范科技項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程，具體做法，向社會(huì)公布項(xiàng)目申報(bào)指南，建立了項(xiàng)目管理系統(tǒng)，健全與完善具有獨(dú)立性的評(píng)審制度，形成了省內(nèi)外專(zhuān)家聯(lián)合評(píng)審的評(píng)立分離機(jī)制，為杜絕關(guān)系項(xiàng)目和人情項(xiàng)目的發(fā)生將擬立項(xiàng)項(xiàng)目信息向社會(huì)全部公示，對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、專(zhuān)家評(píng)估等工作進(jìn)行全程監(jiān)督、電子監(jiān)察。

（二）科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)價(jià)評(píng)審過(guò)程存在問(wèn)題

經(jīng)過(guò)科技改革，我國(guó)科研項(xiàng)目分類(lèi)更為完善、科學(xué)，有效地根治了科技資源碎片化等頑疾，新科技計(jì)劃體系基本成形，與其相關(guān)的科技項(xiàng)目管理主體架構(gòu)和政策也基本確定。我國(guó)科技研究項(xiàng)目管理改革創(chuàng)新雖取得長(zhǎng)足發(fā)展，積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，但相比之下，仍然存在項(xiàng)目立項(xiàng)階段考察不夠嚴(yán)謹(jǐn)、專(zhuān)家論證流于形式、“重立項(xiàng)、輕監(jiān)管”的工作模式、經(jīng)費(fèi)支出仍存在較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、缺乏引入第三方具有專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)能力立項(xiàng)評(píng)估機(jī)構(gòu)參與等等弊端。據(jù)悉，國(guó)家和地方科技計(jì)劃項(xiàng)目出臺(tái)了科技項(xiàng)目信譽(yù)評(píng)估制度，用以完善科技項(xiàng)目的管理監(jiān)督，以此約束相關(guān)參與者的行為。但是，我國(guó)還未形成制度化、法律化的科技評(píng)估機(jī)構(gòu)的操作規(guī)范，非政府的、社會(huì)性的科技立項(xiàng)評(píng)估還沒(méi)有形成市場(chǎng)[10]。

由于科技計(jì)劃項(xiàng)目資金大部分來(lái)自國(guó)家財(cái)政撥款，而由科技部、工信部及農(nóng)業(yè)部等科研管理單位組建的用來(lái)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)力量尚不足以完全承擔(dān)眾多項(xiàng)目評(píng)價(jià)任務(wù)，政府管理部門(mén)需要承擔(dān)絕大部分項(xiàng)目評(píng)審工作，致使其精力難以用到考慮戰(zhàn)略規(guī)劃、政策及服務(wù)上來(lái)。為此，容易產(chǎn)生產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、評(píng)審績(jī)效低的問(wèn)題，難以保證項(xiàng)目評(píng)估的公正性。

三、發(fā)達(dá)地區(qū)科技項(xiàng)目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)西藏的啟示和建議

周斌[11]、夏梅[12]、程如煙[13-14]等學(xué)者對(duì)科技發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)在科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估工作的典型做法進(jìn)行了分析，研究成果表明，發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的科技計(jì)劃組織管理呈現(xiàn)的特點(diǎn)主要包括以下方面。

（一）科技項(xiàng)目重點(diǎn)支持方向突出區(qū)域特色

依據(jù)西藏科技發(fā)展規(guī)劃，組建領(lǐng)域?qū)＜医M，深入進(jìn)行科技發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略性研究，科學(xué)分析西藏未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略需求，形成權(quán)威性區(qū)域發(fā)展分析研究報(bào)告，從而確定中長(zhǎng)期科技攻關(guān)重點(diǎn)方向。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)牧科技創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃，支持種植與養(yǎng)殖的技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)核心關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、高原健康保健和高原病、地方病防治等領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究和新藥研發(fā)，實(shí)施藏醫(yī)診療技術(shù)與藏藥研發(fā)重大專(zhuān)項(xiàng)，西藏地區(qū)公建與民建建筑技術(shù)和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的研究[15]，開(kāi)發(fā)利用地震多發(fā)區(qū)、高寒地區(qū)的建筑材料及工藝技術(shù)，總結(jié)藏區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大項(xiàng)目中的新技術(shù)、新工藝。

（二）規(guī)范科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審行為與標(biāo)準(zhǔn)

用項(xiàng)目系統(tǒng)管理理論，梳理科技項(xiàng)目管理思路，結(jié)合西藏地區(qū)發(fā)展實(shí)際，提出科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估的優(yōu)化機(jī)制，即建立規(guī)范的評(píng)估流程、合理選取評(píng)估專(zhuān)家、對(duì)主觀評(píng)價(jià)進(jìn)行量化、加強(qiáng)監(jiān)督與反饋，以提升科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估的效能。

為此，需要建立與完善信譽(yù)評(píng)估制度、完善立項(xiàng)信息公開(kāi)與回避制度、明確規(guī)定項(xiàng)目立項(xiàng)的法律原則。同時(shí)，增加公示，說(shuō)明程序。政府行政評(píng)審對(duì)未通過(guò)審核的項(xiàng)目申報(bào)單位或申報(bào)人說(shuō)明未通過(guò)評(píng)審的理由和依據(jù)，以此來(lái)提升科技項(xiàng)目評(píng)審的社會(huì)公信度。以立項(xiàng)程序、專(zhuān)家遴選、評(píng)估模型建立等為切入點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范科技項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審行為與標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的操作，以此根除立項(xiàng)評(píng)審過(guò)程中可能出現(xiàn)的不公正行為。

（三）引入第三科技項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)制

第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)制的建立，可將政府管理部門(mén)從審批的繁雜工作解脫出來(lái)，轉(zhuǎn)變職能，更多地扮演戰(zhàn)略研究、政策服務(wù)的角色。引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)用于項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)估具有獨(dú)立、客觀、專(zhuān)業(yè)性的特征優(yōu)勢(shì)，對(duì)解決科研信譽(yù)問(wèn)題及提高評(píng)估質(zhì)量具有重要意義。為此，需要不斷健全與完善科技計(jì)劃項(xiàng)目第三方評(píng)估制度，可效仿“中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的科技項(xiàng)目”的做法，通過(guò)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，按照市場(chǎng)化運(yùn)作模式覆蓋整個(gè)科技計(jì)劃體系的全部項(xiàng)目。同時(shí)，由西藏相關(guān)的政府部門(mén)和權(quán)威社會(huì)機(jī)構(gòu)共同牽頭，組織專(zhuān)業(yè)評(píng)估人員崗位資格培訓(xùn)。

（四）構(gòu)建西藏科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估體系

以科技計(jì)劃立項(xiàng)評(píng)估中的各個(gè)環(huán)節(jié)為研究?jī)?nèi)容，梳理目前存在的主要問(wèn)題，通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)科技發(fā)達(dá)省市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)出合理的立項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)化立項(xiàng)評(píng)估實(shí)施效力，科學(xué)地評(píng)價(jià)其合理性，為西藏自治區(qū)政府科技行政管理部門(mén)決策提供更加科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的參考。