（首都師范大學(xué)，北京 100048）

近年來，隨著我國免費(fèi)義務(wù)教育普及，高等教育迅速發(fā)展，學(xué)前教育發(fā)展相對滯后的問題突顯。學(xué)前教育發(fā)展水平是需求與供給共同作用的結(jié)果。教育需求是人們在一定社會經(jīng)濟(jì)條件下對教育有支付能力的需求［1］。對于幼兒家庭而言，接受學(xué)前教育既是消費(fèi)，也是人力資本投資。收入水平、個人負(fù)擔(dān)的教育成本、對學(xué)前教育消費(fèi)價值和人力資本價值的認(rèn)知等都會影響居民的學(xué)前教育需求。從宏觀上看，決定一個地區(qū)學(xué)前教育需求的主要原因是居民收入水平和教育成本分擔(dān)結(jié)構(gòu)。

一、地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平的決定因素

從供給端來看，學(xué)前教育分為政府提供和市場提供兩種，因此在地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展中政府投入和市場化水平對學(xué)前教育發(fā)展水平具有重要影響。

（一）政府投入對學(xué)前教育發(fā)展水平的影響

公共選擇理論認(rèn)為，政府也是追求自身利益最大化的理性人，政府（政治家）在追求其自身目標(biāo)時未必符合公共利益或社會目標(biāo)。學(xué)前教育是地方政府提供的眾多公共物品之一，它面臨著其他各級教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、社會保障、公共安全等公共服務(wù)的競爭［2］。公辦園由地方政府投資舉辦和管理。政府財政能力、本地居民對于公共物品的偏好及其對地方政府行為的影響、上級政府的考核制度等因素的共同作用決定了學(xué)前教育財政投入水平，而政府對學(xué)前教育的財政投入直接影響公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供的教育機(jī)會。我們采用兩個指標(biāo)衡量學(xué)前教育財政投入：人均預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育支出、預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)收入占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)收入比重。前者反映了學(xué)前教育投入的絕對水平，后者可以衡量與其他各級教育相比政府對學(xué)前教育的重視程度。表1是財政投入對公辦園毛入園率影響的OLS估計結(jié)果。無論采用哪種衡量指標(biāo)，政府學(xué)前教育財政投入對于公辦園毛入園率都有影響。以2007年為例，全國31個省份預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)收入占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)收入比重的平均水平為1.42%，僅有內(nèi)蒙古、天津、新疆、上海超過2%。平均意義上，預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)收入占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)收入的比重提高一個百分點(diǎn)會使得公辦園毛入學(xué)率提高3.3個百分點(diǎn)。

表1：政府學(xué)前教育投入對公辦園毛入園率的影響

（二）市場化水平對學(xué)前教育發(fā)展水平的影響

在我國，大部分幼兒首選進(jìn)入公辦幼兒園。但是，由于政府舉辦的公辦園較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足居民對學(xué)前教育的需求，民辦學(xué)前教育在近年來獲得了長足的發(fā)展。在我國各級教育中，民辦學(xué)前教育是教育市場化的一個典型代表。對于民辦學(xué)前教育供給的影響因素，鮮見國內(nèi)學(xué)者討論。一般而言，在學(xué)齡人口密度較小、土地價格昂貴的地區(qū)，單位教育成本較高，在相同的價格下，民辦教育的供給就會較少。但是，對于我國這樣一個轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家，民辦學(xué)前教育的供給還存在一個獨(dú)特的影響因素——市場化水平。

借助樊綱等［3］構(gòu)建的中國市場化指數(shù)，我們定量地考察市場化程度和民辦學(xué)前教育的聯(lián)系。采用2007年的省級截面數(shù)據(jù)進(jìn)行OLS回歸，在控制公辦園毛入園率、人均GDP的情況下，市場化指數(shù)對民辦園毛入學(xué)率的影響在1%的顯著性水平下顯著為正。市場化指數(shù)的回歸分析發(fā)現(xiàn)，市場分配經(jīng)濟(jì)資源比重、減少商品市場上的地方保護(hù)、金融業(yè)的市場化、勞動力流動性、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)5個市場化指標(biāo)呈現(xiàn)10%的顯著性水平（見表2）。其中，市場分配經(jīng)濟(jì)資源的比重、減少商品市場上的地方保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)3個指標(biāo)直接反映政府和市場的關(guān)系。市場分配經(jīng)濟(jì)資源比重越高，商品市場上的地方保護(hù)越少，政府對于市場的干預(yù)就越少，民辦幼兒園面臨的行政干預(yù)、行業(yè)壁壘就會越低。知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)得越好，說明政府在維護(hù)市場秩序中的作用越大，民辦幼兒園的經(jīng)營環(huán)境也就越好。

表2：市場化指數(shù)的回歸結(jié)果

利用上述5個通過敏感性檢驗(yàn)的市場化3級指標(biāo)，本文構(gòu)建了一個調(diào)整后的市場化指數(shù)。具體的指數(shù)構(gòu)建方法與樊綱保持一致，依舊采用算術(shù)平均法。在下文的分析中，涉及到市場化程度與學(xué)前教育發(fā)展的分析時，我們均采用調(diào)整后的市場化指數(shù)。表3給出了市場化與民辦學(xué)前教育關(guān)系的回歸分析結(jié)果。

表3：民辦園毛入園率回歸結(jié)果

在第三列，調(diào)整后的市場化指數(shù)的系數(shù)估計值為2.8，這意味著調(diào)整后的市場化指數(shù)每提高一個標(biāo)準(zhǔn)差民辦園毛入園率也會提高一個標(biāo)準(zhǔn)差。相比之下，人均GDP（對數(shù)）提高一個標(biāo)準(zhǔn)差只會帶來民辦園毛入園率提高0.46個標(biāo)準(zhǔn)差。在第二列僅包含人均GDP的單變量回歸中，擬合優(yōu)度為0.25。在加入了調(diào)整后的市場化指數(shù)和公辦園毛入園率后，擬合優(yōu)度大幅度提升到0.74，這說明了市場化程度對于地區(qū)民辦學(xué)前教育發(fā)展的重要性。值得注意的是，公辦園毛入園率的系數(shù)估計值為-0.617，這說明公辦園學(xué)前教育對民辦學(xué)前教育具有較強(qiáng)的擠出效用。

二、學(xué)前教育財政投入效果分析

（一）學(xué)前教育的個人選擇模型

現(xiàn)實(shí)中的學(xué)前教育體制錯綜復(fù)雜，同一地區(qū)的公辦園之間存在較大差異。部分優(yōu)質(zhì)幼兒園享受高額的財政投入，而許多普通幼兒園則主要依靠學(xué)費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。許多機(jī)關(guān)園優(yōu)先保障本單位職工的孩子享受學(xué)前教育，剩下的名額才面向社會［4］。但是，與其他類型教育相比，學(xué)前教育的市場化特征最為明顯，價格是調(diào)節(jié)學(xué)前教育供求關(guān)系的核心因素。一些高質(zhì)量的公辦園由于受到政府的學(xué)費(fèi)管制，無法收取高額學(xué)費(fèi)，但是眾多幼兒對于有限優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源的競爭，其結(jié)果要么是通過繳納擇校費(fèi)、贊助費(fèi)“以錢擇?！保词峭ㄟ^遞條子“以權(quán)擇?！?。

公辦園在舉辦條件、師資力量等方面都普遍優(yōu)于民辦園?，F(xiàn)實(shí)中也存在少量“貴族化”民辦幼兒園，質(zhì)量和收費(fèi)都高于一般公辦園，但并不是主流。為了突出學(xué)前教育選擇問題中的關(guān)鍵邏輯，我們在一系列假定的基礎(chǔ)上構(gòu)建了學(xué)前教育的個人選擇模型。

假定1：公辦學(xué)前教育質(zhì)量優(yōu)于民辦學(xué)前教育，公辦學(xué)前教育和民辦學(xué)前教育內(nèi)部無差異。

這一假定幫助我們將分析聚焦于公立學(xué)前教育和民辦學(xué)前教育的差異上。每一個幼兒面臨的教育選擇被簡化成三種抽象的情況：（1）D=1，在家由家人照顧；（2）D=2，接受民辦學(xué)前教育；（3）D=3，接受公辦學(xué)前教育。

我們以在家由家人照顧為基準(zhǔn)，此時凈收益為0。這里的0沒有數(shù)值上的意義，只是作為分析的參照。接受學(xué)前教育的收益用μi（i=2表示民辦學(xué)前教育，i=3表示公辦學(xué)前教育）表示。μi主要取決于兩個方面：一方面，學(xué)前教育質(zhì)量。高質(zhì)量的學(xué)前教育會更多地提升幼兒的人力資本，從而提高幼兒父母的效用［5］；另一方面，不用花費(fèi)時間照顧小孩而獲得的就業(yè)收入［6］。一般而言，這兩者均與收入相關(guān)：收入水平較高的家庭更愿意為孩子接受教育支出更高的費(fèi)用，在家中教育幼兒的機(jī)會成本也更大［7］。當(dāng)然，家庭的學(xué)前教育選擇還受到其他因素的影響。例如，Chiswick和DebBurman認(rèn)為，家庭對幼兒教育的選擇主要由四大因素決定：父母教育水平、家庭收入、家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)、母親的時間［8］。在本文中，為了突出模型的核心觀點(diǎn)，我們添加了如下假定。

假定2：接受學(xué)前教育的收益μi（i=2民辦學(xué)前教育，i=3公辦學(xué)前教育）只取決于家庭收入水平。家庭收入水平I越高，μi越大。

ci（i=2民辦學(xué)前教育，i=3公辦學(xué)前教育）表示接受學(xué)前教育的成本。ci來源于個人承擔(dān)的學(xué)前教育成本。對于民辦學(xué)前教育而言，一般指的是學(xué)費(fèi)。對于公辦學(xué)前教育，由于存在收費(fèi)的政府管制，學(xué)費(fèi)無法反映出個人承擔(dān)的真實(shí)成本。此時，個人承擔(dān)的教育成本還需要包含擇校費(fèi)、贊助費(fèi)、甚至遞條子的送禮支出。由于公辦學(xué)前教育質(zhì)量高于民辦學(xué)前教育，而它們內(nèi)部各自無差異，因此，均衡狀態(tài)下，c2、c3都可以視為常數(shù)，且有c2＜c3。

最終，不同選擇的凈收益可以表示如下：

根據(jù)假定2，μi（I）是家庭收入I的單調(diào)增函數(shù)。因此，存在家庭收入水平ia，使得μ2(ia)-C2=0。此時，選擇民辦學(xué)前教育的凈收益與選擇不接受學(xué)前教育相同。也必然存在收入水平ib，使得μ3(ib)-C3=μ2(ib)-C2。此時，選擇公辦學(xué)前教育的凈收益與選擇民辦學(xué)前教育相同。為表述方便，我們假定凈收益無差異時，選擇D=i使得i的取值盡可能大。因此，個人最終的教育選擇可以表示成家庭收入的函數(shù)如下：

對于上述模型的一個直觀表達(dá)是：高收入家庭的孩子進(jìn)入了公辦園，中等收入家庭的孩子進(jìn)入民辦園，低收入家庭的孩子選擇了不接受學(xué)前教育。

（二）提高學(xué)前教育財政投入、擴(kuò)大公辦學(xué)前教育規(guī)模的影響

當(dāng)政府投入增加了公辦學(xué)前教育的招收規(guī)模，公辦學(xué)前教育供給增加，公辦學(xué)前教育機(jī)會的競爭下降時，將會導(dǎo)致個人接受公辦學(xué)前教育的成本下降（尤其是擇校費(fèi)的減少）。原來選擇接受公辦教育的人仍然選擇公辦教育，但一部分原先選擇民辦學(xué)前教育的人會轉(zhuǎn)向選擇公辦學(xué)前教育。這就是公辦學(xué)前教育對于民辦學(xué)前教育的“擠出效應(yīng)”。從短期來看，對于民辦學(xué)前教育需求下降會迫使民辦園降低價格，從而吸引一些原本選擇不接受學(xué)前教育的幼兒進(jìn)入民辦園。但是，如果民辦園之間競爭是充分的，長期來看，會有部分民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)由于入不敷出而退出學(xué)前教育市場，民辦學(xué)前教育供給下降，價格回到原來的水平。這樣，從長期來看，擴(kuò)大公辦學(xué)前教育規(guī)模并不會帶來整體教育機(jī)會的提高。除非公辦學(xué)前教育擴(kuò)招規(guī)模足夠大，“消化”掉全部的民辦學(xué)前教育，否則對于提高整體學(xué)前教育毛入園率并沒有太大的作用。

公辦園導(dǎo)向的學(xué)前教育財政投入是否提高了學(xué)前教育機(jī)會呢？針對這一問題，本文利用2004-2007年的省級面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建了學(xué)前教育發(fā)展面板數(shù)據(jù)模型。由于民辦、公辦毛入園率僅2007年可得，因此，在面板數(shù)據(jù)模型中我們無法將學(xué)前教育財政投入對學(xué)前教育機(jī)會的影響區(qū)分為公辦和民辦。

表4是固定效應(yīng)模型估計結(jié)果。

表4：固定效應(yīng)模型估計結(jié)果

由表4可見，模型（1）采用人均預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育支出衡量政府的學(xué)前教育投入水平，模型（2）采用預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)收入占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)收入比重衡量學(xué)前教育財政投入的相對水平。模型中的其他變量相同，均包含人均GDP和調(diào)整后市場化指數(shù)。人均GDP決定著學(xué)前教育需求，而調(diào)整后的市場化指數(shù)則通過民辦學(xué)前教育供給影響著學(xué)前教育機(jī)會。

首先，考察人均GDP。人均GDP的系數(shù)估計值在13.0左右，這表明人均GDP每提高10%學(xué)前教育毛入園率就提高1.3個百分點(diǎn)。2004年到2007年間，學(xué)前教育毛入園率平均每年提高3個百分點(diǎn)，這意味著學(xué)前教育毛入園率的提高有三分之一以上歸功于學(xué)前教育需求的上升。

其次，考察調(diào)整后的市場化指數(shù)。根據(jù)我們前文的分析，面板數(shù)據(jù)模型的估計結(jié)果與截面數(shù)據(jù)的結(jié)果非常接近，均在2.6-2.8之間，且在1%的顯著性水平下顯著。這說明市場化主要通過影響民辦學(xué)前教育供給來影響學(xué)前教育發(fā)展。調(diào)整后的市場化指數(shù)年均提高0.27，意味著學(xué)前教育毛入園率的提高有近四分之一要?dú)w功于市場化程度提高對于民辦學(xué)前教育發(fā)展的促進(jìn)。

第三，考察我們關(guān)注的政府學(xué)前教育財政投入指標(biāo)。無論采用人均預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育支出還是預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)收入占預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)收入比重來衡量政府學(xué)前教育財政投入，政府學(xué)前教育財政投入對于學(xué)前教育毛入園率的作用都很小，而且在10%的顯著性水平下不顯著（P值分別為0.81和0.58）。

（三）學(xué)前教育財政投入效果的異質(zhì)性

國外許多針對政府學(xué)前教育投入的研究得到了完全不同的結(jié)論。Fitzpatrick估計了美國喬治亞州、俄克拉荷馬州和佛羅里達(dá)州的學(xué)前教育項(xiàng)目（Universal Prekindergarten Program，下文簡稱為 UPK項(xiàng)目）對于學(xué)前教育入學(xué)率的影響。通過斷點(diǎn)回歸設(shè)計（Regression Discontinuity Design），研究者發(fā)現(xiàn)UPK項(xiàng)目提高了12%-14%的學(xué)前教育入學(xué)率［9］。Schulte進(jìn)一步估計了UPK項(xiàng)目對于公立學(xué)前教育入園率和私立學(xué)前教育入園率的影響，發(fā)現(xiàn)UPK項(xiàng)目將公立學(xué)前教育入園率提高了13個百分點(diǎn)，擠出私立學(xué)前教育入園率6個百分點(diǎn)。雖然擠出效應(yīng)達(dá)到0.46，但是起到了擴(kuò)大學(xué)前教育機(jī)會的作用［10］。

為何UPK項(xiàng)目擴(kuò)大了學(xué)前教育機(jī)會而我國的學(xué)前教育財政投入沒有顯著作用？是否學(xué)前教育財政投入的效果取決于一定的條件，在符合條件的地區(qū)，學(xué)前教育財政投入才能提高學(xué)前教育機(jī)會？如果學(xué)前教育財政投入全部用于提供高質(zhì)量的公辦學(xué)前教育機(jī)會，擠出效應(yīng)的作用接近于1，學(xué)前教育財政投入對于擴(kuò)大學(xué)前教育機(jī)會可能是無效的；如果學(xué)前教育財政投入主要用于提供保障基本質(zhì)量、低收費(fèi)、面向中低收入階層的公辦學(xué)前教育，擠出效應(yīng)就會較小，就可能擴(kuò)大學(xué)前教育機(jī)會。也就是說，擠出效應(yīng)的大小可能存在地區(qū)差異，財政投入對學(xué)前教育機(jī)會的影響與公辦園的質(zhì)量有關(guān)。

由于缺乏歷年的、區(qū)分公辦民辦的在園幼兒數(shù)，我們無法得到可靠的公辦學(xué)前教育生均教育經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)，無法采用這一指標(biāo)度量公辦園質(zhì)量。但是，教育財政的一般規(guī)律是，隨著教育經(jīng)費(fèi)的增長，公用經(jīng)費(fèi)占事業(yè)費(fèi)的比重會逐漸增加。因此，我們采取預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)占預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)的比重來度量公辦園質(zhì)量。

在前文計量模型的基礎(chǔ)上，我們加入了學(xué)前教育財政投入與公用經(jīng)費(fèi)占預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)比重的交互項(xiàng)，回歸結(jié)果見表4的模型（3）和模型（4）。在加入了交互項(xiàng)后，我們發(fā)現(xiàn)，無論采用哪種衡量指標(biāo)，學(xué)前教育財政投入對于學(xué)前教育毛入園率的影響均顯著為正，而交互項(xiàng)的系數(shù)估計值顯著為負(fù)。這一結(jié)果表明，其他因素不變的情況下，在公辦園質(zhì)量較低的地區(qū)，財政投入會提高學(xué)前教育機(jī)會。隨著公辦園質(zhì)量的提高，財政投入在擴(kuò)大學(xué)前教育機(jī)會方面的作用不斷下降，直到不再有顯著的作用。

三、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

本文的分析表明，雖然學(xué)前教育財政投入擴(kuò)大了公辦學(xué)前教育供給，但是，由于擠出效應(yīng)的存在，各地區(qū)的財政投入并不一定能夠擴(kuò)大學(xué)前教育機(jī)會。政府提供基本質(zhì)量的公辦學(xué)前教育，中低收入階層家庭的幼兒就更有可能進(jìn)入公辦園，在這種條件下增加學(xué)前教育財政投入、擴(kuò)大公辦學(xué)前教育規(guī)模就會提高中低收入階層接受公辦學(xué)前教育的機(jī)會。隨著公辦園質(zhì)量的提高，擠出效應(yīng)的作用在不斷加強(qiáng)，財政投入對于學(xué)前教育機(jī)會的影響就更多地體現(xiàn)在分配效果而非增量效果方面——它使得部分原本會選擇民辦園的幼兒進(jìn)入公辦園，提高了這部分人群的學(xué)前教育質(zhì)量，但是對擴(kuò)大學(xué)前教育機(jī)會的作用逐漸下降。擴(kuò)大學(xué)前教育機(jī)會的重點(diǎn)在于為中低收入家庭幼兒接受學(xué)前教育提供財政支持。本文的研究表明，學(xué)前教育財政投入之所以沒有對學(xué)前教育機(jī)會的提高起到明顯的作用，主要在于政策的目標(biāo)人群并非低收入階層。

（二）對策建議

第一，建立民辦幼兒園財政補(bǔ)助制度，重點(diǎn)補(bǔ)貼低收費(fèi)合格民辦園。補(bǔ)貼的形式既可以是生均教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，也可以是辦學(xué)設(shè)備、圖書等實(shí)物補(bǔ)助。給予低收費(fèi)民辦園補(bǔ)助，會提高低收費(fèi)合格幼兒園的供給，降低這些民辦園的收費(fèi)，提高低收入家庭幼兒接受學(xué)前教育的可能。浙江省是我國民辦學(xué)前教育最發(fā)達(dá)的地區(qū)，民辦園毛入園率在50%以上，政府對于低收費(fèi)合格民辦園的補(bǔ)貼是一個重要原因。

第二，向經(jīng)濟(jì)困難家庭發(fā)放“學(xué)前教育券”。學(xué)前教育券制度設(shè)計的重點(diǎn)在于確定合適的“家庭收入門檻”以及“教育券”金額。原則上可參考如下做法：首先，通過研究計算出不同“學(xué)前教育券”金額對于不同收入水平的家庭學(xué)前教育選擇影響的大?。蝗缓?，在明確各種政策選擇的政策效果后，根據(jù)預(yù)算約束以及政策目標(biāo)確定中意的“收入門檻”和“教育券”金額。

第三，擴(kuò)大低收費(fèi)、保證基本質(zhì)量的公辦學(xué)前教育供給。在我國目前的學(xué)前教育辦學(xué)格局下，高質(zhì)量公辦園必然要求高收費(fèi)，政府學(xué)費(fèi)管制只會使顯性的高收費(fèi)變成隱性收費(fèi)，因此，增加少量高質(zhì)量公辦學(xué)前教育供給很難對中低收入家庭幼兒的學(xué)前教育機(jī)會產(chǎn)生影響。只有大量增加低收費(fèi)、保證基本質(zhì)量的公辦學(xué)前教育供給，才會提高中低收入家庭幼兒接受公辦學(xué)前教育的可能。