嚴(yán)驥

【摘要】公用事業(yè)是指基于公共利益考慮而為民眾提供所必需的產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，主要包括通信、電力、自來(lái)水、天然氣等，事關(guān)民生福祉和社會(huì)和諧穩(wěn)定。目前，我國(guó)公用事業(yè)的監(jiān)管雖有較大進(jìn)步，但仍存在法制不完備、監(jiān)管體系不健全、群眾滿意度不高等問(wèn)題，因此，政府必須樹(shù)立“以人民為中心”的思想，在全面深化改革的宏觀背景下，從健全法律制度、優(yōu)化監(jiān)管職能等法治路徑入手，不斷完善法治監(jiān)管體系，推進(jìn)公用事業(yè)建設(shè)，以增進(jìn)民生福祉。

【關(guān)鍵詞】公用事業(yè) 監(jiān)管 法治路徑

【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.011

“公用事業(yè)”一詞源于英語(yǔ)“Public Utilities”。在美國(guó)等西方國(guó)家，公用事業(yè)與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊密關(guān)聯(lián)，近乎等同，世界銀行在其報(bào)告中就將公用事業(yè)表述為“公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及其服務(wù)”（utility infrastructure and services）。在我國(guó)，公用事業(yè)一般是指基于公共利益提供通信、電力、自來(lái)水、天然氣等特定產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)行業(yè)。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)角度分析，公用事業(yè)具有自然壟斷、社會(huì)公益及民生關(guān)聯(lián)度高等基本屬性。公用事業(yè)的本體屬性決定了其單靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控難以取得預(yù)期成效，故探索公用事業(yè)監(jiān)管的法治路徑，需要在法律框架體系比較完善的基礎(chǔ)上，對(duì)該領(lǐng)域及行業(yè)資源的競(jìng)爭(zhēng)與壟斷予以相應(yīng)規(guī)范，對(duì)社會(huì)傳統(tǒng)習(xí)慣下的自然秩序給予相應(yīng)引導(dǎo)及人文關(guān)懷，更要運(yùn)用法治思維和方法將公用事業(yè)的監(jiān)管納入法治化軌道，使其融入百姓生活，在促進(jìn)公用事業(yè)發(fā)展的進(jìn)路中持續(xù)性地保障和改善民生。

公用事業(yè)的淵源

在18世紀(jì)和19世紀(jì)的西方國(guó)家，第一、二次工業(yè)革命的浪潮為現(xiàn)代規(guī)模城市的發(fā)展提供了強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力，現(xiàn)代化城市規(guī)模的擴(kuò)張速度空前。20世紀(jì)初，現(xiàn)代化大規(guī)模城市均已成型。伴隨著人口的集聚和增多，城市快速發(fā)展，地理范圍擴(kuò)大，城市的公共交通、道路、供水、排水等公用事業(yè)也迅速發(fā)展并配套成型。起初，公用事業(yè)的發(fā)展有著鮮明的自發(fā)性，絕大部分公用事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)品服務(wù)供給都是由私營(yíng)業(yè)主完成的。隨后，西方國(guó)家逐漸發(fā)覺(jué)公用事業(yè)設(shè)施建設(shè)不能只依賴于私營(yíng)業(yè)主，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)介入，因此政府加強(qiáng)了對(duì)城市規(guī)劃和建設(shè)的管控，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)公用事業(yè)設(shè)施建設(shè)的引導(dǎo)和管理。

20世紀(jì)30年代，經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊使公用事業(yè)僅僅依靠私人提供已不現(xiàn)實(shí)。受凱恩斯主義的影響，公用事業(yè)已然被納入西方國(guó)家的國(guó)有化改造中，英美法等國(guó)家陸續(xù)以國(guó)有化管理公用事業(yè)取代私人供給。在國(guó)有化的進(jìn)程中，政府對(duì)公用事業(yè)的政策轉(zhuǎn)向承擔(dān)著雙重責(zé)任：既承擔(dān)著公用事業(yè)的提供責(zé)任，讓市民能夠得到更多低廉的甚至是免費(fèi)的公用服務(wù)；也承擔(dān)著公用事業(yè)的管理監(jiān)督責(zé)任，依法出臺(tái)相應(yīng)的管理制度，同時(shí)配備機(jī)構(gòu)和人員，對(duì)公用事業(yè)的運(yùn)行及公用事業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)管。到了20世紀(jì)70年代，以凱恩斯主義為代表的政府干預(yù)思想受到了質(zhì)疑，在公共事業(yè)改革上，公共選擇理論逐漸成為主導(dǎo)。為了努力形成政府與市場(chǎng)作用的均衡，合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、法令委托等監(jiān)管下的授權(quán)行為在公用事業(yè)領(lǐng)域被廣泛采用。

縱觀西方國(guó)家公用事業(yè)的發(fā)展歷程，其每一次興起、變革和轉(zhuǎn)型無(wú)不凝結(jié)著人類(lèi)在其所處特定時(shí)期的法律和制度安排——既要避免政府權(quán)力的過(guò)多干預(yù)，也得謹(jǐn)慎處理民間的法律規(guī)避，更需理性地正視不同價(jià)值選擇層面的取向沖突。

在我國(guó)，公用事業(yè)最早被提起是在1998年5月1日施行的《價(jià)格法》第18條，公用事業(yè)被釋義為“為適應(yīng)生產(chǎn)和生活需要而經(jīng)營(yíng)的具有公共用途的服務(wù)性行業(yè)，如公共交通、郵政、電信等”。2002年12月，建設(shè)部（現(xiàn)為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，在遵循促進(jìn)市政公用行（事）業(yè)發(fā)展為立法宗旨的基礎(chǔ)上，對(duì)“市政公用事業(yè)”進(jìn)行了類(lèi)型劃分：“供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營(yíng)性市政公用設(shè)施”以及“園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等非經(jīng)營(yíng)性設(shè)施”。依據(jù)其立法表述，我們可抽象歸納出公用事業(yè)的特征屬性：首先是自然壟斷性，公用事業(yè)需要由特定的傳輸供給系統(tǒng)承載方能完成全過(guò)程，比如公交路線、通信頻譜、自來(lái)水管線等，其流程化的經(jīng)營(yíng)過(guò)程和獨(dú)占性的經(jīng)營(yíng)模式形成了自然壟斷的特性；其次是社會(huì)公益性，主要體現(xiàn)在公用事業(yè)提供的產(chǎn)品大多與居民的收入、消費(fèi)息息相關(guān)，必須滿足民眾的生活需要，以保障社會(huì)的穩(wěn)定和福利水平的提高；再次是民生關(guān)聯(lián)性，公用事業(yè)與國(guó)計(jì)民生具有高度的關(guān)聯(lián)性，滲透于生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域，是人民福祉和人權(quán)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。公用事業(yè)作為國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，無(wú)疑是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，其發(fā)展程度也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)文明水平的重要標(biāo)志。

西方國(guó)家公用事業(yè)監(jiān)管之借鑒

為了提升我國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管的法治化水平，需要考察與借鑒西方國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。近現(xiàn)代以來(lái)，英美等西方國(guó)家高度重視公用事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展，通過(guò)改革與探索，已經(jīng)取得了卓越的成績(jī)。實(shí)踐表明，公用事業(yè)監(jiān)管要獲得預(yù)期成效，需要采取多種措施，需要滿足多方面的條件，首要條件便是構(gòu)建法律制度框架體系，并把握好以下基本原則。

立法先行。為了防范及控制公用事業(yè)發(fā)展和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的公共風(fēng)險(xiǎn)，美、英、德都堅(jiān)持了法制化的原則，通過(guò)國(guó)家和地方立法，明確了包括國(guó)家、地方政府、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中介組織、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者在內(nèi)的所有參與主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，確立了公用事業(yè)法律制度框架體系，做到監(jiān)管有法可依。

獨(dú)立性原則。獨(dú)立公正的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于市場(chǎng)化背景下的公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)至關(guān)重要，英美等國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置都體現(xiàn)出“獨(dú)立性”——既體現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)間的縱向獨(dú)立，又體現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)同政府其他部門(mén)間的橫向獨(dú)立。獨(dú)立性不僅有利于打破政企一體化的局面，還可實(shí)現(xiàn)政府與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)分離，前提是監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須在政府設(shè)定的政策框架范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)管。

嚴(yán)格價(jià)格監(jiān)管。大凡致力于公用事業(yè)發(fā)展與改革的國(guó)家，都會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品及服務(wù)的價(jià)格做出嚴(yán)格、具體而詳細(xì)的規(guī)定。無(wú)論是美國(guó)對(duì)投資回報(bào)率的最終確定，還是英國(guó)對(duì)公共產(chǎn)品價(jià)格的封頂限制，都體現(xiàn)了公用事業(yè)價(jià)格監(jiān)管方面的審慎，因?yàn)橥晟频膬r(jià)格監(jiān)管體制既能滿足民眾的生活需求，又可使公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者獲得相關(guān)盈利。

監(jiān)管程序公開(kāi)。建立公正而透明的監(jiān)管程序，是保證監(jiān)管內(nèi)容及方式合法的必要條件。盡管西方國(guó)家監(jiān)管程序的名稱不盡相同，但本質(zhì)上基本涵括了監(jiān)管規(guī)則的制定程序和聽(tīng)證程序。公正而透明的監(jiān)管程序既能使監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法合規(guī)地履行職能，也有利于保障被監(jiān)管者以及社會(huì)公眾的合法權(quán)益。

社會(huì)監(jiān)督參與。社會(huì)力量和輿論監(jiān)督必不可少。在美國(guó)，獨(dú)立、自發(fā)的消費(fèi)者維權(quán)組織對(duì)公用事業(yè)的運(yùn)行質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督；在英國(guó)，各行業(yè)的消費(fèi)者委員會(huì)保證自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；在德國(guó)，公眾及媒體代表可以參加政府的相關(guān)公用事業(yè)決策制定的會(huì)議等。盡管方式各有不同，但都起到了保證消費(fèi)者對(duì)公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)及時(shí)監(jiān)督的作用。

我國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管面臨的問(wèn)題

監(jiān)管法律框架體系不夠完備。在我國(guó)法治話語(yǔ)體系下，典型意義的法律均由立法機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序制定而產(chǎn)生，是以物質(zhì)條件為基礎(chǔ)、以合法強(qiáng)制為表征的國(guó)家制定法。審視我國(guó)目前行政法體系之構(gòu)造，公用事業(yè)監(jiān)管的法律制度體系不夠完備：一是沒(méi)有一部統(tǒng)一的《公用事業(yè)監(jiān)管法》，對(duì)于公用事業(yè)監(jiān)管的法律規(guī)定散見(jiàn)于《電力法》《水法》等相關(guān)單行法之中，顯得比較凌亂；二是統(tǒng)一的《行政程序法》尚未出臺(tái)，無(wú)論是對(duì)行政違法行為的責(zé)任追究，還是對(duì)抽象行政行為的審查問(wèn)責(zé)，以及監(jiān)管行政法規(guī)的出臺(tái)對(duì)上位法的援引，在制定程序中缺少足夠透明的協(xié)商、博弈、聽(tīng)證等過(guò)程，監(jiān)管者行政行為的賦權(quán)與控權(quán)難以均衡；三是監(jiān)管行政規(guī)章的制定與實(shí)施，由于政出多門(mén)，難以預(yù)期，作為被監(jiān)管者的公用事業(yè)企業(yè)的權(quán)益無(wú)法得到保證，從而削減其公用事業(yè)持續(xù)性投入的熱情；四是關(guān)于公用事業(yè)各行業(yè)監(jiān)管的具體制度及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的制定，缺乏規(guī)范性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致監(jiān)管泛化和效率低下，致使損害公用事業(yè)利益的違法違規(guī)行為的成本較低，違法行為得不到有效遏制。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定性不夠充足。根據(jù)建設(shè)法治國(guó)家和法治政府的要求，具有獨(dú)立性的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生及其行政權(quán)力的賦予，均須經(jīng)嚴(yán)格的法定程序，需要有產(chǎn)生特定行政組織的特別法做出實(shí)體性和程序性的規(guī)定，并以“一事一議”為原則。目前，我國(guó)行政主體的設(shè)立、合并、撤銷(xiāo)及其職權(quán)的賦予，首要依據(jù)是周期性的行政機(jī)構(gòu)改革方案，如果地方政府行政機(jī)構(gòu)的改革未能完全跟上中央的步調(diào)，則往往會(huì)使具體的行政行為（如公用事業(yè)的監(jiān)管活動(dòng)）的適法性不夠，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，從而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的監(jiān)管成本增加、資源浪費(fèi)和信息不對(duì)稱。公共權(quán)力及其權(quán)力主體的恰切定位是“國(guó)家—社會(huì)”二元結(jié)構(gòu)之各方關(guān)系得以最終融洽平衡的前提，受《行政組織法》尚未出臺(tái)的制約，公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、變更及主體定位的法定性和規(guī)范性顯得不足。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)能配置不盡合理。社會(huì)總在變遷發(fā)展，科技環(huán)境下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展步伐加快，如地鐵、電信網(wǎng)絡(luò)等的出現(xiàn)及使用，從而對(duì)法的動(dòng)態(tài)性調(diào)整和監(jiān)管的系統(tǒng)性安排提出了更高要求。在公用事業(yè)領(lǐng)域，有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如地方供電、供水等），身兼宏觀調(diào)控、中觀監(jiān)管和微觀管理的職能，存在條塊分割、職責(zé)不夠明確、權(quán)利邊界不夠清晰等問(wèn)題，導(dǎo)致在縱向及橫向的行政體系中形成了政出多門(mén)、“九龍治水”及“多重委托人”的結(jié)構(gòu)和情形，影響了政策的執(zhí)行力，削減了法律的權(quán)威性。由于各相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)能邊界不清、配置不合理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往在宏觀與微觀之間搖擺不定，即使是好的監(jiān)管措施也有可能因跟不上形勢(shì)要求而偏離其自身政策的預(yù)期目標(biāo)，而難以發(fā)揮監(jiān)控、激勵(lì)、懲戒等監(jiān)管職能，導(dǎo)致公用事業(yè)企業(yè)無(wú)所適從，阻滯公用事業(yè)的發(fā)展。

完善我國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管的法治路徑

運(yùn)用法治思維，加強(qiáng)監(jiān)管法規(guī)建設(shè)。法治是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的基石，是人們對(duì)生存狀態(tài)和生活方式的理性選擇。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，政府對(duì)公用事業(yè)的監(jiān)管要運(yùn)用法治思維和方法，以立法為先導(dǎo)，努力構(gòu)建和完善公用事業(yè)監(jiān)管的法律、法規(guī)、規(guī)章及地方性法規(guī)有機(jī)聯(lián)系的法規(guī)體系。為此，有以下幾點(diǎn)建議。第一，填補(bǔ)立法空白。盡快制定統(tǒng)一的《公用事業(yè)監(jiān)管法》，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管權(quán)能、監(jiān)管措施及法律責(zé)任等，整合現(xiàn)有法律，修訂《電力法》《水法》等相關(guān)法律中關(guān)于監(jiān)管的條款，以與《公用事業(yè)監(jiān)管法》相呼應(yīng)協(xié)調(diào)，減少或避免地域、行業(yè)間的不均衡。第二，修訂行政法規(guī)。以公用事業(yè)改革為核心，盡快修訂補(bǔ)充指導(dǎo)性、關(guān)鍵性法規(guī)，如《電信條例》等，特別是與特許經(jīng)營(yíng)、社會(huì)資本參與有關(guān)的規(guī)定。公用事業(yè)的自然壟斷性客觀存在，需通過(guò)規(guī)則構(gòu)建形成“壟斷之前的競(jìng)爭(zhēng)”，以引導(dǎo)電信、電力、自來(lái)水等行業(yè)的有序發(fā)展。第三，修訂部門(mén)規(guī)章。完善《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》等部門(mén)規(guī)章，并配套相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確具體法規(guī)適用范圍，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行權(quán)時(shí)有準(zhǔn)繩約束，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的合法權(quán)益保障和責(zé)任追究均有法可循；將公用事業(yè)利益相關(guān)者都納入訴權(quán)主體范疇，以使各方在權(quán)益受損時(shí)能夠擁有有效的救濟(jì)途徑。第四，完善監(jiān)管配套制度。從“政府—社會(huì)”二元結(jié)構(gòu)中解構(gòu)公用事業(yè)“政府權(quán)力—商業(yè)運(yùn)作—民生需求”三位一體的運(yùn)作過(guò)程。民生需求是倫理基礎(chǔ)，圍繞保障和改善民生的終極目標(biāo)，如建立信息披露制度，保障公眾對(duì)各項(xiàng)公用事業(yè)的知情權(quán)；建立成本審計(jì)制度，使公用事業(yè)企業(yè)公允定價(jià)；不斷完善聽(tīng)證制度，為各利益相關(guān)方提供相互交流、相互監(jiān)督、相互博弈而最終達(dá)成一致的共享平臺(tái)。

堅(jiān)持適法而為，加強(qiáng)監(jiān)管體系建設(shè)。要充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)的公用事業(yè)管理體制改革任重道遠(yuǎn)，需要中國(guó)特色社會(huì)主義法治理念的指引，既要崇尚法律的權(quán)威，也要注重對(duì)權(quán)力的制約，力求構(gòu)建和完善中央與地方相結(jié)合的、比較科學(xué)的公用事業(yè)監(jiān)管體系。第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要依法設(shè)立。無(wú)論國(guó)家級(jí)還是地方級(jí)的公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立、合并、撤銷(xiāo)及變更等，都要依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定、法定程序辦理，以明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定主體地位。第二，要堅(jiān)持獨(dú)立性原則。對(duì)公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法賦權(quán)并保障其相對(duì)獨(dú)立性，獨(dú)立地執(zhí)法辦案，在履行監(jiān)管職責(zé)方面彰顯公平公正。第三，要堅(jiān)持效能效率并重原則。完善中央與地方相結(jié)合的分層級(jí)（包括國(guó)家、省和地市三個(gè)層級(jí)）、分區(qū)域的公用事業(yè)監(jiān)管體制。例如，通信、電力、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)，由于其規(guī)模和網(wǎng)絡(luò)遍布全國(guó)，故而國(guó)家設(shè)立了從上而下的內(nèi)部垂直監(jiān)管模式，便于增強(qiáng)整體調(diào)控功能。為了保障監(jiān)管的及時(shí)性，要適當(dāng)?shù)叵蚴∈邢录?jí)機(jī)構(gòu)賦權(quán)，切實(shí)提高監(jiān)管效率。第四，要堅(jiān)持差異化原則。很多公用事業(yè)由于需要特定的傳輸供給系統(tǒng)予以承載，必然要依附一定的空間方位，即公用事業(yè)具有地域性，而各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人民生活水平、風(fēng)土人情習(xí)慣等會(huì)有不同程度的差異，如果在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一監(jiān)管必然會(huì)帶來(lái)不均衡、不穩(wěn)定，如供水、供氣、供暖等行業(yè)就不能照搬電力、電信行業(yè)的內(nèi)部垂直監(jiān)管模式，而要以地方性監(jiān)管為主。第五，要堅(jiān)持不斷優(yōu)化的原則。從進(jìn)化理性主義視角審視，法治的形成源于社會(huì)生活實(shí)踐。我們要以改革創(chuàng)新的精神，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化，持續(xù)調(diào)整和優(yōu)化體制機(jī)制，不斷完善我國(guó)的公用事業(yè)法治監(jiān)管體系。

堅(jiān)持依法行政，優(yōu)化職能配置模式。如何優(yōu)化中央、地方各層級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)配置及運(yùn)行機(jī)制，是處理國(guó)家與地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)系的核心問(wèn)題，也是堅(jiān)持依法行政的基礎(chǔ)條件。為此，應(yīng)秉持法治化、專業(yè)化與綜合性相結(jié)合的思路，打造各級(jí)公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能配置模式，以實(shí)現(xiàn)政策制定的剛性約束和行政措施的高效協(xié)同。第一，要依法設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定由哪個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)哪些事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管，如何監(jiān)管。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的法外設(shè)權(quán)不符合行政法原理，所以更要積極創(chuàng)造條件，逐步改變用定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制的方案來(lái)確定行政機(jī)關(guān)職能的做法。第二，要體現(xiàn)專業(yè)化、分層級(jí)。根據(jù)公用事業(yè)行業(yè)特點(diǎn)，設(shè)置三層職能配置模式：國(guó)家監(jiān)管部門(mén)要發(fā)揮宏觀指導(dǎo)功能，職責(zé)包括制定相關(guān)規(guī)章制度、提出制定和修改公用事業(yè)相關(guān)法律的建議、監(jiān)督檢查全國(guó)公用產(chǎn)品和服務(wù)、審批特許經(jīng)營(yíng)資質(zhì)（形式審查）、指導(dǎo)各區(qū)域監(jiān)管工作等；省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要發(fā)揮中樞性、啟承性作用，職能是管控執(zhí)行國(guó)家的監(jiān)管規(guī)章和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、制定地方性法規(guī)、監(jiān)督檢查本省公用產(chǎn)品和服務(wù)、審查特許經(jīng)營(yíng)與公私合作資質(zhì)（實(shí)質(zhì)審查）等；地市監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為具體實(shí)施主體，職責(zé)包括發(fā)放并年檢本市（縣）企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)資質(zhì)、監(jiān)管本區(qū)域公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格、對(duì)企業(yè)矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)處理、制裁違規(guī)違法行為等。第三，要體現(xiàn)綜合性功能。清楚劃分監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)政府部門(mén)的職能邊界，編制權(quán)力和責(zé)任清單，防止“九龍治水”和爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管中縱向與橫向關(guān)系，防止條塊分割、多頭執(zhí)法，在此基礎(chǔ)上將多個(gè)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管事項(xiàng)綜合分類(lèi)、相關(guān)職能調(diào)整合并，適時(shí)建立具有多種監(jiān)管職能的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

創(chuàng)新監(jiān)管方式，切實(shí)保障改善民生。當(dāng)前，我國(guó)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新事物不斷出現(xiàn)，法的穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)性之間的矛盾在公用事業(yè)領(lǐng)域也有所顯現(xiàn)，這對(duì)公用事業(yè)監(jiān)管的法治化建設(shè)提出了更高的要求，因此，我們要適應(yīng)新常態(tài)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效能，為保障和改善民生服務(wù)。一是要建立全國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管信息化平臺(tái)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等手段，匯集監(jiān)管法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)、對(duì)象等資源信息，與企業(yè)信用管理系統(tǒng)相聯(lián)接，強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量安全等重點(diǎn)事項(xiàng)的監(jiān)管，真正做到監(jiān)管內(nèi)容、程序和結(jié)果“三個(gè)公開(kāi)”，讓百姓買(mǎi)得放心，用得安心。二是要鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)自律。充分發(fā)揮公用事業(yè)各行業(yè)協(xié)會(huì)在共同治理中的作用，制定本領(lǐng)域、本行業(yè)內(nèi)部管理等議事規(guī)則；通過(guò)開(kāi)展互相交流、互幫互學(xué)、互相監(jiān)督等活動(dòng)，促進(jìn)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、規(guī)范管理，防控和降低違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)約政府機(jī)關(guān)的監(jiān)管資源與成本。三是要鼓勵(lì)社會(huì)力量參與監(jiān)管。要發(fā)揮各級(jí)各地區(qū)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織的作用，廣泛地吸納企業(yè)、其他團(tuán)體、媒體、各界人士、居民代表等社會(huì)力量參與監(jiān)管。在公用事業(yè)有關(guān)重要政策措施出臺(tái)前，如調(diào)整產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格時(shí)，通過(guò)召開(kāi)與政府及企業(yè)的交流對(duì)話會(huì)、專家咨詢會(huì)、價(jià)格聽(tīng)證會(huì)等方式，充分溝通與論證，最終拿出均衡各方利益、比較妥適的方案，以解民生之憂。

參考文獻(xiàn)

李明超、章志遠(yuǎn)，2011，《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)模式研究》，《學(xué)習(xí)論壇》，第3期。

吳志紅，2013，《公用事業(yè)規(guī)制法研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社。

責(zé) 編∕刁 娜