王 蘇，沈 挺，郭存芝

（1.江蘇省水利產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理中心，江蘇 南京 210029；2. 南京財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇 南京 210023）

0 引言

我國(guó)面臨水資源短缺、水污染嚴(yán)重的嚴(yán)峻形勢(shì)，同時(shí)也存在供水價(jià)格與價(jià)值長(zhǎng)期背離、水價(jià)結(jié)構(gòu)及其形成和調(diào)整機(jī)制不合理等問題。特別是稅費(fèi)改革以來，用水戶對(duì)于交納農(nóng)業(yè)水費(fèi)存在抵觸心理，農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收與農(nóng)田水利建設(shè)等問題成為農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作的難點(diǎn)。為此，2015年中央一號(hào)文件把推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革作為一項(xiàng)重要的改革任務(wù)，2016年1月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》，進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的總體目標(biāo)，提出了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的基本要求。相關(guān)研究也隨之展開[1-3]。

作為全國(guó)水利大省之一的江蘇省對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革比較重視，2016年5月江蘇省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的實(shí)施意見》，提出用5年左右時(shí)間，建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、普遍實(shí)行農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理、基本建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、普遍應(yīng)用先進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施等，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。2016年12月江蘇省物價(jià)局、水利廳、財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《江蘇省農(nóng)業(yè)用水價(jià)格核定管理試行辦法》明確農(nóng)業(yè)用水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，試行兩部制水價(jià)，探索實(shí)施分類水價(jià)等。2014年以來宿遷市宿豫區(qū)、高郵市開展的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，為蘇北地區(qū)健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制積累了經(jīng)驗(yàn)，但蘇南和蘇北區(qū)位特征明顯，自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)業(yè)灌溉方式和水費(fèi)計(jì)收工作等存在顯著差異，探索適宜蘇南地區(qū)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制十分必要且急迫。

1 研究區(qū)概況

1.1 自然與經(jīng)濟(jì)條件

蘇南地區(qū)包括南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江，位于中國(guó)東南沿海長(zhǎng)江三角洲中心，屬亞熱帶濕潤(rùn)季風(fēng)氣候區(qū)，雨水充沛，擁有廣袤的太湖平原，水網(wǎng)密集，長(zhǎng)江東西橫貫境內(nèi)，區(qū)域總面積27872 km2，其中耕地面積占37.85%，水域面積占21.15%。蘇南地區(qū)是江蘇經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、現(xiàn)代化程度最高的區(qū)域之一，2015年GDP總量達(dá)到了4.15萬億元，人均GDP超過12萬元，接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平[4]。蘇南地區(qū)農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度較高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以糧食作物和油料作物為主，同時(shí)種植少量棉花、麻類和糖料作物，2015年農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力794.36萬kW，機(jī)耕面積89.31萬hm2，機(jī)播面積65.72萬hm2，機(jī)械植保面積86.9萬hm2，機(jī)械收獲面積70.34萬hm2，機(jī)灌面積64.12萬hm2，農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到1322.64億元，人均農(nóng)林牧漁業(yè)收入1104元[5]。

1.2 灌排體系建設(shè)

截至2015年低，蘇南地區(qū)擁有農(nóng)業(yè)排灌動(dòng)力機(jī)械174055臺(tái)，裝機(jī)功率390765 kW，農(nóng)用水泵171598臺(tái)，節(jié)水灌溉類機(jī)械11366套，農(nóng)用水泵仍然是提水灌溉的主要?jiǎng)恿?，尚未形成以?jié)水灌溉為主要方式的灌排體系。2015年蘇南地區(qū)節(jié)水灌溉工程面積51.2萬hm2，其中，渠道防滲43.43萬hm2，管道輸水4.09萬hm2，噴灌2.06萬hm2，微灌1.63萬hm2，渠道防滲占節(jié)水灌溉工程面積的比重達(dá)到85%，而噴灌和微灌等現(xiàn)代節(jié)水農(nóng)業(yè)覆蓋面積還很低，僅占7%，節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿€很大[5]。蘇南地區(qū)各灌區(qū)普遍存在灌排工程缺乏管護(hù)經(jīng)費(fèi)等問題，工程設(shè)施的管護(hù)均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組負(fù)責(zé)，面廣量大的末級(jí)渠系工程長(zhǎng)期得不到有效管護(hù)，灌溉管理和用水計(jì)量缺乏工程基礎(chǔ)。

1.3 農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)水費(fèi)主要涉及水資源費(fèi)、水利工程水費(fèi)和機(jī)電排灌費(fèi)。《江蘇省水資源管理?xiàng)l例》規(guī)定農(nóng)業(yè)灌溉取水，暫不征收水資源費(fèi)。因此，蘇南農(nóng)業(yè)水費(fèi)主要由水利工程水費(fèi)和農(nóng)村末級(jí)渠系收取的機(jī)電排灌費(fèi)構(gòu)成。目前，蘇南大部分區(qū)、市免收或暫停計(jì)收農(nóng)業(yè)水利工程水費(fèi)，其中，南京全市免收；鎮(zhèn)江只有丹徒區(qū)、丹陽市、句容市繼續(xù)計(jì)收；蘇州只有吳江市繼續(xù)計(jì)收；無錫只有錫山區(qū)、惠山區(qū)、濱湖區(qū)繼續(xù)計(jì)收；常州只有武進(jìn)區(qū)繼續(xù)計(jì)收。蘇南各灌區(qū)機(jī)電排灌費(fèi)主要由各灌溉單元（電管站）與用水戶協(xié)商定價(jià)，收費(fèi)主體也因電管站的產(chǎn)權(quán)而有所不同，產(chǎn)權(quán)為村集體所有電管站的，由村組織征收；產(chǎn)權(quán)為私人所有電管站的，則由個(gè)人收取。由于支渠口以下末端渠系管護(hù)責(zé)任不明確，渠系破壞嚴(yán)重，灌溉用水浪費(fèi)現(xiàn)象突出，雖然水利工程水費(fèi)遠(yuǎn)低于供水成本，但是農(nóng)戶的實(shí)際用水負(fù)擔(dān)較重。

2 水價(jià)形成機(jī)制探討

2.1 總體思路

認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院、江蘇省政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的決策部署，圍繞保障糧食安全和水安全，落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針，既要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，也要更好發(fā)揮政府作用，總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。一方面，綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度、用戶承受能力等因素，合理制定供水工程各環(huán)節(jié)水價(jià)并適時(shí)調(diào)整。另一方面，統(tǒng)籌考慮用水量、生產(chǎn)效益、農(nóng)業(yè)發(fā)展政策等因素，區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)等用水類型，在終端用水環(huán)節(jié)探索實(shí)行分類水價(jià)。同時(shí)，要充分考慮蘇南河網(wǎng)密集區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)的農(nóng)業(yè)用水特點(diǎn)，探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水健康持續(xù)發(fā)展的良性水價(jià)形成機(jī)制。

2.2 兩部制水價(jià)制定

兩部制水價(jià)是在合理劃分供水成本范疇的基礎(chǔ)上，分?jǐn)偣┧杀拘纬傻乃畠r(jià)，將由供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用、利潤(rùn)和稅金構(gòu)成的供水價(jià)格分成2部分，即基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)。其中基本水價(jià)是用水戶向供水單位固定繳納的與用水量無關(guān)的費(fèi)用，主要用于補(bǔ)償供水的固定成本；計(jì)量水價(jià)則是根據(jù)用水量收取的費(fèi)用，主要用于補(bǔ)償供水的可變成本。按照《江蘇省農(nóng)業(yè)用水價(jià)格核定管理試行辦法》（蘇價(jià)規(guī)〔2016〕25號(hào)）規(guī)定，農(nóng)業(yè)水價(jià)運(yùn)行維護(hù)成本包括維修費(fèi)、燃料及動(dòng)力費(fèi)、職工薪酬、管理費(fèi)用和生產(chǎn)費(fèi)用，全成本在運(yùn)行維護(hù)成本的基礎(chǔ)上加收折舊費(fèi)。為此，可將蘇南地區(qū)農(nóng)業(yè)用水運(yùn)行維護(hù)基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)、全成本基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)制定如下：

式中，P1為運(yùn)行維護(hù)基本水價(jià)；P2為運(yùn)行維護(hù)計(jì)量水價(jià)；P3為全成本基本水價(jià)；P4為全成本計(jì)量水價(jià)；C1為人工工資；C2為管理費(fèi)用；C3為修理費(fèi)；C4為折舊費(fèi)；Celse為除人工工資以外的其他可變成本；W1為基本水量。

以典型調(diào)研點(diǎn)常州市金壇市朱林鎮(zhèn)黃金村、無錫市錫山區(qū)羊尖鎮(zhèn)宛山村、無錫市宜興市楊巷鎮(zhèn)芝果村為例，2016年農(nóng)業(yè)用水兩部制水價(jià)測(cè)算結(jié)果如表1所示。

2.3 附加環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的農(nóng)業(yè)水價(jià)制定

蘇南地區(qū)河網(wǎng)密集，在目前農(nóng)民灌溉用水缺乏有效約束的情況下，大水漫灌現(xiàn)象較多，農(nóng)藥化肥等污染物的地面擴(kuò)散和下滲問題嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾也越來越突出。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，東部沿海地區(qū)是我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染的主要排放區(qū)[6]，農(nóng)業(yè)污染物排放是太湖流域水體環(huán)境惡化的主要原因之一，較低的農(nóng)業(yè)灌溉用水利用率加劇了農(nóng)業(yè)面源污染[7]。為此，本文探索在蘇南農(nóng)業(yè)水價(jià)中考慮環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用，使用隨機(jī)前沿方法，估算因農(nóng)業(yè)灌溉引起的面源污染對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值產(chǎn)生的影響，繼而基于反事實(shí)框架，估算農(nóng)業(yè)灌溉用水的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。限于篇幅，這里不給出隨機(jī)前沿模型和環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的具體估算過程。以黃金村、宛山村、芝果村為例，使用2016年蘇南地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的平均估算值0.063元/m3，得到附加環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的農(nóng)業(yè)水價(jià)測(cè)算結(jié)果，如表2所示。

2.4 超定額累進(jìn)加價(jià)制度

針對(duì)蘇南地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水相對(duì)充足，農(nóng)民節(jié)水意識(shí)和水商品意識(shí)比較淡薄的現(xiàn)狀，為在蘇南地區(qū)樹立“節(jié)水減排，節(jié)水減污”的理念，引導(dǎo)農(nóng)民自覺節(jié)約灌溉用水，考慮在環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)中實(shí)施超定額累進(jìn)加價(jià)制度。具體加價(jià)幅度，可在分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)民灌溉用水價(jià)格彈性的基礎(chǔ)上，結(jié)合用水戶經(jīng)濟(jì)承受能力確定，并在實(shí)踐中適時(shí)調(diào)整。以黃金村、宛山村、芝果村為例，假設(shè)：在實(shí)際用水量中，對(duì)于定額內(nèi)用水部分，正常計(jì)收環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)；對(duì)于超定額用水部分，不超過用水定額的50%的部分計(jì)收1.5倍的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，超過用水定額50%的部分計(jì)收2倍的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，可得超定額累進(jìn)附加環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的農(nóng)業(yè)水價(jià)測(cè)算結(jié)果，如表3所示。

表1 調(diào)研點(diǎn)2016年兩部制水價(jià)測(cè)算結(jié)果

表2 調(diào)研點(diǎn)2016年附加環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的農(nóng)業(yè)水價(jià)測(cè)算結(jié)果

2.5 定價(jià)權(quán)限與調(diào)價(jià)機(jī)制

根據(jù)《江蘇省農(nóng)業(yè)用水價(jià)格核定管理試行辦法》（蘇價(jià)規(guī)〔2016〕25號(hào)）的要求，大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)實(shí)行政府定價(jià)；小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)原則上實(shí)行政府定價(jià)，其價(jià)格由縣（市、區(qū)）價(jià)格主管部門會(huì)同水利、財(cái)政部門核定，具備條件的地方可由供需雙方協(xié)商議定價(jià)格。

計(jì)收農(nóng)業(yè)水費(fèi)的主要目的是彌補(bǔ)水利工程的運(yùn)行維護(hù)成本，保證水利設(shè)施的良性運(yùn)行。因此，無論是實(shí)行兩部制水價(jià)還是單一制終端水價(jià)制度，都應(yīng)確保農(nóng)業(yè)水價(jià)合理反應(yīng)供水成本。由于運(yùn)行維護(hù)成本包括維修費(fèi)、燃料及動(dòng)力費(fèi)、職工薪酬、管理費(fèi)用和生產(chǎn)成本等眾多方面，而且維修費(fèi)和折舊費(fèi)通常年際變化較大。因此，要定期核算成本費(fèi)用，重新制定農(nóng)業(yè)水價(jià)。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受氣候影響較大，而且蘇南地區(qū)受亞熱帶季風(fēng)氣候影響顯著，降水季節(jié)分布不均，導(dǎo)致農(nóng)民灌溉用水需求季節(jié)變化較大。農(nóng)業(yè)灌溉用水價(jià)格也應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，根據(jù)供求情況適當(dāng)調(diào)整價(jià)格，在雨量充沛、灌溉用水需求較小的時(shí)期可降低水價(jià)；在降水較少、灌溉用水需求較大的時(shí)期可適當(dāng)調(diào)高水價(jià)，以保持農(nóng)業(yè)水費(fèi)與供水成本平衡。

3 政策建議

3.1 完善基礎(chǔ)設(shè)施

供水工程要做到高效輸水、計(jì)量收費(fèi)，必須要有完善的輸水系統(tǒng)和計(jì)量設(shè)施。目前，蘇南大部分灌區(qū)主要支渠及以上水利工程供水能夠較為準(zhǔn)確計(jì)量，但末級(jí)渠系存在較多問題，尚未全面實(shí)現(xiàn)用水計(jì)量。蘇南地區(qū)末級(jí)渠系遍布田間，多為沒有防滲的土渠，缺乏計(jì)量設(shè)施，由農(nóng)民和村組管理，有些甚至是有人使用無人管理，只能粗略按畝計(jì)收水費(fèi)，導(dǎo)致水費(fèi)與用水量沒有直接關(guān)系，農(nóng)戶節(jié)水積極性不高。因此，加強(qiáng)末級(jí)渠系配套工程和計(jì)量設(shè)施的建設(shè)管理，有效提高用水計(jì)量的完整準(zhǔn)確性，進(jìn)而保證水費(fèi)計(jì)收的合理性，才能為兩部制水價(jià)制度的實(shí)行創(chuàng)造有利條件。

3.2 制定更為科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)用水定額

農(nóng)業(yè)用水定額是確定農(nóng)業(yè)用水需求量、制定基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水總量控制進(jìn)而推進(jìn)節(jié)約用水的關(guān)鍵。制定科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)用水定額，一方面應(yīng)充分考慮農(nóng)作物需水情況，確保農(nóng)民灌溉用水的基本需求；另一方面應(yīng)結(jié)合蘇南地區(qū)的降水時(shí)空分布特點(diǎn)，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)需水量的分類分時(shí)段差異，并根據(jù)年度實(shí)際降水情況適時(shí)調(diào)整。通過科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)用水定額的制定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水費(fèi)的合理計(jì)收，有效促進(jìn)節(jié)約用水。

3.3 建立政府與用水戶共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)供水成本制度

水利工程農(nóng)業(yè)水費(fèi)作為農(nóng)業(yè)水價(jià)成本的重要組成部分，目前價(jià)格不到實(shí)際成本的20%，實(shí)行兩部制水價(jià)后，無法在農(nóng)業(yè)基本水價(jià)中獲得價(jià)格補(bǔ)償，勢(shì)必給基層水利部門的供水生產(chǎn)造成影響。鑒于支渠口以上水利工程大多屬于政府投資國(guó)家管理，同時(shí)蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，建議在蘇南地區(qū)實(shí)行政府與農(nóng)戶共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)水價(jià)成本制度，即對(duì)支渠口以上水利工程供水成本進(jìn)行農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)分?jǐn)?，分?jǐn)偤蟮乃こ剔r(nóng)業(yè)用水成本由財(cái)政承擔(dān)。一方面保證水利工程的正常運(yùn)行，另一方面減輕農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)。

3.4 創(chuàng)新環(huán)境補(bǔ)償手段

蘇南地區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染日趨嚴(yán)重，且農(nóng)業(yè)灌溉仍以提水漫灌的粗放式生產(chǎn)為主，因此需要多種措施共同促進(jìn)農(nóng)民用水方式向集約化改進(jìn)。一方面，逐步將環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)納入全成本水價(jià)，通過農(nóng)業(yè)水費(fèi)價(jià)格杠桿的作用激勵(lì)農(nóng)民節(jié)約用水；另一方面，從制度、法律和政策等多種渠道共同努力，例如通過行政手段，將某些農(nóng)業(yè)面源污染發(fā)生敏感區(qū)劃分為農(nóng)業(yè)環(huán)境重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，化肥、農(nóng)藥施用敏感區(qū)，畜禽養(yǎng)殖敏感區(qū)等，對(duì)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進(jìn)行規(guī)范，大力發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，嚴(yán)禁提水漫灌粗放式生產(chǎn)。

3.5 實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)

蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，政府轉(zhuǎn)移支付能力較強(qiáng)，對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)的減免和補(bǔ)貼較多，可探索實(shí)施農(nóng)業(yè)水費(fèi)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，避免直接減免水費(fèi)，逐步提高農(nóng)民的水商品意識(shí)和節(jié)水意識(shí)，從而減少灌溉用水的浪費(fèi)現(xiàn)象，緩解農(nóng)業(yè)面源污染，實(shí)現(xiàn)“節(jié)水減排、節(jié)水減污”的發(fā)展目標(biāo)。

3.6 逐步改進(jìn)水費(fèi)計(jì)收模式

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)應(yīng)成為農(nóng)業(yè)水費(fèi)計(jì)收的主力軍，但目前蘇南地區(qū)各灌區(qū)發(fā)展相對(duì)不平衡，部分灌區(qū)尚不具備成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的條件，農(nóng)業(yè)水費(fèi)的征收仍可以采取村組織代收代交模式，在用水計(jì)量設(shè)施安裝到位的情況下，逐步實(shí)現(xiàn)用水戶自主繳費(fèi)，使農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)的參與式灌溉管理模式成為蘇南地區(qū)的未來發(fā)展方向。

3.7 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

蘇南地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的根本目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“節(jié)水減排、節(jié)水減污”，在不增加農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)的情況下維持灌溉工程良性運(yùn)行。各地應(yīng)加強(qiáng)宣傳，通過廣播、電視、報(bào)紙等媒體加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)的宣傳，通過出動(dòng)宣傳車、懸掛橫幅、張貼標(biāo)語、發(fā)放宣傳材料、組織村民學(xué)習(xí)等方式加強(qiáng)對(duì)用水農(nóng)戶的宣傳，爭(zhēng)取社會(huì)各界和用水農(nóng)戶對(duì)新制定的農(nóng)業(yè)水價(jià)的理解和支持，保障農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收工作平穩(wěn)順利實(shí)施。