包國憲，保海旭，張國興

(蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

一、現(xiàn)實背景

(一)現(xiàn)實中的問題

環(huán)境問題在不同時期性質(zhì)和表現(xiàn)形式是不同的。在農(nóng)業(yè)文明以前，人類以漁獵為主，人口數(shù)量少、生產(chǎn)力水平極低，基本上與自然環(huán)境渾然一體；從農(nóng)業(yè)文明時代開始，在人口數(shù)量不斷增加的情況下，主要的環(huán)境問題是局部地區(qū)出現(xiàn)了因過度放牧和過度毀林開荒引起的水土流失和土地荒漠化。進入工業(yè)文明以來，人類在創(chuàng)造了極大豐富的物質(zhì)財富的同時，也引發(fā)出了深重的環(huán)境災(zāi)難。20 世紀(jì)后，環(huán)境問題呈現(xiàn)出地域上擴張和程度上惡化的趨勢，逐漸由區(qū)域性問題演變?yōu)槿蛐詥栴}。引起世界關(guān)注的南極臭氧空洞、全球氣溫持續(xù)上升、生物多樣性減少、酸雨地區(qū)擴展等，人們終于不得不對環(huán)境問題給予更加深刻的認(rèn)識和反思。

《寂靜的春天》一書1962年在美國出版，它對環(huán)境問題的分析與呼吁敲響了整個社會關(guān)于環(huán)境保護的警鐘。1969年，作為美國環(huán)境保護里程碑標(biāo)志的《國家環(huán)境政策法》頒布，其立法目的為“宣誓國家政策，以促進人類與環(huán)境之豐饒且令人愉悅之和諧；努力防止或減少對環(huán)境與天體生命之傷害，并增進人類之健康與福祉”[1]。1972年6月在瑞典首都斯德哥爾摩召開了聯(lián)合國人類環(huán)境會議，自此以后各國將環(huán)境問題列為政府工作的重要職責(zé)，努力完善環(huán)境立法、司法，加強管理，并大力發(fā)展環(huán)境科學(xué)技術(shù)。然而，各國政府的這些努力并沒有減緩環(huán)境問題嚴(yán)重性的加劇，其中一個重要的表現(xiàn)是環(huán)境問題逐漸進入更為廣闊普遍的公共領(lǐng)域，其問題的性質(zhì)變得更為復(fù)雜棘手。日本在上世紀(jì)中期工業(yè)化過程致使環(huán)境問題逐漸嚴(yán)重，并引起社會廣泛關(guān)注。自20世紀(jì)60年代起，媒體開始大規(guī)模報道環(huán)境污染事件，民間環(huán)境組織的不斷產(chǎn)生，各地開始密集出現(xiàn)環(huán)境法律訴訟。同時代的美國也面臨同樣的問題，1970年4月爆發(fā)了由兩千萬民眾組成的環(huán)保游行，其規(guī)模堪稱世界之最。

中國對環(huán)境問題的關(guān)切也與日俱增。美國前任駐華大使駱家輝將北京大使館測得的PM 2.5數(shù)據(jù)定期公布。其公布的數(shù)據(jù)與中國政府部門公布數(shù)值的差異使得一場由霧霾引發(fā)的環(huán)境抗?fàn)幵谥袊鐣饾u升溫。PM 2.5躍居成為各大門戶網(wǎng)站的熱門詞匯。公眾的高度關(guān)注迫使政府必須迅速行動，將治理大氣污染作為工作重點。2013年7月，環(huán)保部出臺了全面且強硬的《大氣污染防治行動計劃(2013-2017)》，提出力爭在2017年降低空氣污染水平，并對PM 2.5設(shè)置了更嚴(yán)格的限制。各地方政府也在中央政府與公眾的雙重壓力下，采取降溫供暖、轉(zhuǎn)移排放等“立竿見影”的環(huán)境指標(biāo)控制方法，導(dǎo)致其站在了公眾的對立面。事實上，在PM 2.5事件前，環(huán)境事件引發(fā)的社會事件就屢見不鮮：2006年在廈門市一場直指PX項目的市民“散步”行動，阻止了臨港新城被規(guī)劃為石化中下游產(chǎn)業(yè)區(qū)；2011年大連市再次爆發(fā)針對PX項目落地的大規(guī)?？棺h活動；2012年江蘇省啟東市爆發(fā)了大規(guī)模的群體事件，民眾占領(lǐng)政府大樓強烈抗議王子造紙廠廢水排海項目；2015年CCTV報道了在騰格里沙漠被違規(guī)排污8萬噸的事件，掀起了一場地方政府、企業(yè)、周邊民眾之間多方關(guān)注監(jiān)督下的微妙博弈。

縱觀世界各國環(huán)境治理的進程，自然環(huán)境遇到的問題無論嚴(yán)重程度如何，所面臨的困擾往往是能夠找到努力方向的技術(shù)問題等。而那些因環(huán)境引發(fā)的社會問題卻讓人們?nèi)狈εΦ姆较颉Ｔ谥袊?，盡管各類環(huán)境事件處理均以順應(yīng)民眾意志為終結(jié)，但暴露出當(dāng)前中國應(yīng)對環(huán)境問題時的策略與措施多以“救急”為主，面對任何一次環(huán)境問題的爆發(fā)，解決方案多為被動而沒有章法的“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”應(yīng)對之策。

(二)實踐層面的制度安排

上述問題的出現(xiàn)不禁讓人將注意力轉(zhuǎn)向?qū)嵺`層面的制度安排。中國環(huán)境治理中政府仍為主導(dǎo)力量。就環(huán)境保護與管理的體制而言，中國的體制是由全國人大立法監(jiān)督、各級政府負(fù)責(zé)實施、環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各有關(guān)部門依照法律規(guī)定實施監(jiān)督管理的體制[2]。其中全國人大環(huán)境與資源保護委員會是全國人大負(fù)責(zé)組織并起草環(huán)境相關(guān)法律草案的專門機構(gòu)同時還負(fù)責(zé)監(jiān)督環(huán)境與資源保護方面法律的執(zhí)行。國家環(huán)保部是國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

從中國法律法規(guī)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中能夠看到，1978年到2013年在國家層面環(huán)境治理相關(guān)部門多達40多個，僅節(jié)能減排的相關(guān)的政策法規(guī)共有4142條，環(huán)境保護相關(guān)的政策法規(guī)數(shù)量則更加龐大。美國也經(jīng)歷過類似的過程，以環(huán)境危機救援政策為例，在1979年聯(lián)邦應(yīng)急管理署成立(FEMA)前，美國環(huán)境危機的處理方式是遇到一次危機出臺一部法案政策，由一個美國聯(lián)邦部門負(fù)責(zé)管理。對于颶風(fēng)、洪水等自然災(zāi)害的救助法案曾經(jīng)多達100余部，各類政策法案的疊加致使環(huán)境危機出現(xiàn)后會有上百個機構(gòu)參與救援管理。

環(huán)境問題是公共治理中的典型問題，政府能夠通過制度安排等方式實現(xiàn)對整個社會環(huán)境治理發(fā)展的引導(dǎo)，如法律的修訂、機構(gòu)的變革、各類政策的頒布、環(huán)保行動的實施等。十八屆三中全會提出推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是“治理”(Governance)理念第一次進入國家戰(zhàn)略層面，同時將生態(tài)治理與經(jīng)濟、政治、文化、社會治理共同作為國家治理體系的組成部分，從中可見對環(huán)境問題的重視程度。至此，本文提出兩個問題：一是，越來越多的公共資源投放在環(huán)境指標(biāo)的控制中，治理績效卻差強人意，現(xiàn)有政府環(huán)境治理績效評價是否合理，應(yīng)如何改進；二是，在新的績效治理理論指導(dǎo)下，中國政府環(huán)境績效治理體系應(yīng)如何改進。

二、理論背景

(一)研究現(xiàn)狀

1.環(huán)境治理

環(huán)境治理的研究可以從國際化與本地化(Locally)兩個尺度進行[3]，本地化的研究更加強調(diào)特定政治、文化背景下公共政策的設(shè)定對環(huán)境問題的解決能力[4]。環(huán)境治理是環(huán)境規(guī)制在公共行政范式演進背景下的概念更新，環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)是可持續(xù)發(fā)展，包括對生態(tài)與經(jīng)濟兩個方面的關(guān)注。在環(huán)境規(guī)制的概念范式下，生態(tài)可持續(xù)服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展，并將其作為經(jīng)濟過程可持續(xù)的基礎(chǔ)[5]。本文所討論的環(huán)境治理是在治理語系下解決環(huán)境問題的持續(xù)互動過程及其有效性，至少包括如下幾個方面的特點：政府—市場—社會共同參與環(huán)境問題的解決；網(wǎng)絡(luò)化、多層級合作解決具體環(huán)境問題；以環(huán)境績效改進為目標(biāo)的持續(xù)互動。就環(huán)境治理在各個國家發(fā)展的現(xiàn)狀而言，政府仍然作為環(huán)境治理的主導(dǎo)者，政府間的伙伴關(guān)系(Intergovernmental partnership)對于具體的環(huán)境問題的改善更具價值[6]，但也有相當(dāng)多的研究能夠證明多主體共治是未來環(huán)境等公共問題解決的重要方向[7]。

2.環(huán)境治理績效

善治可以定義為引導(dǎo)政治與社會經(jīng)濟關(guān)系的過程和結(jié)構(gòu)(good governance is defined as the processesand structures that guide political and socio-economic relationships)[8]，可以理解為治理績效的理想狀態(tài)。以城市治理為例，UNDP 和 UN’s Habitat Global Campaign 認(rèn)為好的城市治理包括11條原則，即participation, rule of law, rule of law, responsiveness, consensus, orientation equity, effectiveness and efficiency, accountability, strategic vision, subsidiary, andsecurity[9]。本文的環(huán)境治理研究是本地化治理研究在環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用，因此上述原則同樣可以用于好的環(huán)境治理績效的判斷。由此可以將環(huán)境治理績效理解為治理主體通過治理過程對環(huán)境問題解決的最終影響，在關(guān)注環(huán)境狀況的同時關(guān)注治理結(jié)構(gòu)的狀態(tài)。這里需要指出的是，此處關(guān)于環(huán)境治理績效相關(guān)研究的梳理立足于新公共治理的理論范式，與本文后邊將要提到的PV-GPG理論下的環(huán)境治理績效具有相同內(nèi)涵，不同外延。而本文提到的環(huán)境治理績效評價也是理論范式變化下，由管理績效評價向治理績效評價的演進。

3.環(huán)境績效治理體系

前文提到本地化的環(huán)境治理研究，源于本文關(guān)于環(huán)境治理體系研究是在中國情境下的探索，需要將其置于兩個具體的情景下進行分析，即中國現(xiàn)階段政治背景與環(huán)境治理發(fā)展的現(xiàn)實狀況。以十八屆三中全會為時間節(jié)點，能夠看到治理體系與治理能力現(xiàn)代化相關(guān)研究的論文數(shù)量增長十分明顯，從2012-2013年均15萬篇到2014-2015年均18萬篇*該數(shù)據(jù)為CNKI 2016年5月20日檢索數(shù)據(jù)。。十八屆三中全會所說的“國家治理體系和治理能力”，指的是一個國家的制度體系和制度執(zhí)行能力[10]。國家治理體系與能力現(xiàn)代化，本質(zhì)上是國家治理體系與其面臨的公共問題之間的不斷契合的過程[11]，就治理體系而言，現(xiàn)代治理體系的基礎(chǔ)是以民為本的現(xiàn)代人文價值觀和為捍衛(wèi)和弘揚這一價值體系而設(shè)計建立的制度體系[12]。國家治理是一種實現(xiàn)公共事務(wù)有效治理的活動與過程，其涉及治理權(quán)威、治理形式、治理規(guī)則、治理機制和治理水平等內(nèi)容，而正是與這些內(nèi)容密切相關(guān)的所有主體、資源以及各種正式與非正式的制度關(guān)系，構(gòu)成了國家治理體系[13]。從要素劃分的角度，國家治理體系可以理解為由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等構(gòu)成的有機整體，這一有機整體包括治理理念、治理制度、治理組織和治理方式四個層次[14]，當(dāng)然還可以從公共事務(wù)門類的維度進行劃分，本文關(guān)于環(huán)境治理體系的研究就可以理解為國家治理在環(huán)境領(lǐng)域的子體系。治理體系建立的最終功能是提升治理績效，本文認(rèn)為環(huán)境績效治理體系可以等同于環(huán)境治理體系，但區(qū)別于環(huán)境治理戰(zhàn)略。治理戰(zhàn)略與治理體系“一動一靜”，環(huán)境治理戰(zhàn)略側(cè)重于較高維度的行動方案，而環(huán)境治理體系側(cè)重于靜態(tài)的頂層制度設(shè)計，就概念外延而言，環(huán)境治理戰(zhàn)略從屬于環(huán)境治理體系。

(二)適用理論及其核心內(nèi)容

1.環(huán)境問題定位與理論選擇

環(huán)境治理(Governance)是公共行政理論演進背景下對傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制(Regulation)或環(huán)境管理的變革與改進，這些從理念到方式的全面更新動力來自于傳統(tǒng)范式對現(xiàn)實問題回應(yīng)性的不足以及人們對環(huán)境治理更好績效水平的追求。Bao G等[15]結(jié)合Grint[16]和Brookes[17]的研究將公共部門面臨的問題從復(fù)雜性與價值沖突兩個維度劃分為四類，并提出以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論(簡稱“PV-GPG”)用以解決高復(fù)雜性與高價值沖突的公共問題挑戰(zhàn)。

從前文列舉的問題可以看到，環(huán)境問題的復(fù)雜性遠遠不止環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，也不能將其視為與社會、經(jīng)濟、政治相平行的問題，就分布而言它鑲嵌交融在人類社會活動涉及的所有領(lǐng)域，就問題分析維度而言，其價值沖突與處理的復(fù)雜程度已經(jīng)處于高位，并隨著人類社會的發(fā)展而不斷攀升。國家治理體系與能力現(xiàn)代化，本質(zhì)上是國家治理體系與其面臨的公共問題之間的不斷契合的過程[18]。

由此本文引用該理論，將政府面臨的環(huán)境治理挑戰(zhàn)問題定位于“棘手問題”(Wicked Problem)“棘手問題”多中心外部聚焦以及無限的價值沖突特征，是PV-GPG回應(yīng)現(xiàn)實問題的理論優(yōu)勢所在，在該理論下構(gòu)建環(huán)境績效治理體系用以解決現(xiàn)實中遇到的問題是本文研究的目的所在。

2.關(guān)鍵研究內(nèi)容

在環(huán)境治理中已形成的一個基本共識是僅僅通過政府的努力很難取得更好的結(jié)果。在環(huán)境保護政府單一主體模式下，管理成本居高不下，資源配置效率水平較低，尤其在解決環(huán)境問題引發(fā)的社會問題時捉襟見肘。環(huán)境問題因其特殊的公共屬性，并隨著公共行政范式的不斷演進，從關(guān)注政府的投入逐漸過渡為關(guān)注政府的產(chǎn)出，從政府內(nèi)部行政效率的關(guān)注逐漸過渡為對環(huán)境公共產(chǎn)品的提供，環(huán)境問題多元主體共治正在形成共識。然而，新公共治理的思路在處理環(huán)境問題時因各國政體背景的不同效果各異，甚至根本無效。

就新公共治理理論本身而言這里提出兩個問題：一是新公共治理基于多元和多元化的概念狀態(tài)[19]是根植于西方國家的公共行政哲學(xué)范式，是否能夠完全符合各個國家尤其是中國、印度等新興經(jīng)濟體的政治與社會情境在其理論體系內(nèi)難以看到有效的回答；二是公共問題表現(xiàn)出越來越高的復(fù)雜性與繁復(fù)的價值沖突，而新公共治理范式下的價值取向為有限而清晰的價值取向[19]，在諸如環(huán)境問題等領(lǐng)域面對近乎無限的價值沖突時解釋能力有限。面對這兩個急需回應(yīng)的問題，以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理(簡稱“PV-GPG”)從理論范式的角度提供了一個可能的路徑[15]。該理論在SSCI重要期刊《Administration and Society》刊出前就引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，美國著名行政學(xué)家David·H·Rosenbloom引用2012年9月在明尼蘇達大學(xué)召開的 Creating Public Value in a Multi-SectoredShared Power World 會議的觀點對該理論體系下公共價值的具體問題進行了回應(yīng)[20]。

PV-GPG是建立在公共行政哲學(xué)范式演進的邏輯之上，對現(xiàn)實問題具有回應(yīng)性的一種理論，其核心要義是在績效觀演進背景下對政府績效的內(nèi)涵進行了重新定義。通過社會價值建構(gòu)、組織管理與協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)完成績效生產(chǎn)*包國憲等(2012)認(rèn)為“政府績效”是一種“合作生產(chǎn)”，只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性基礎(chǔ)，也只有根植于社會的政府績效才能產(chǎn)生其可持續(xù)提升的需要。，用以回應(yīng)政府在價值沖突與復(fù)雜性增加的環(huán)境治理中“向何處去”，以及“如何去”的問題[21]。該理論是對公共行政應(yīng)然追求問題的探求，并對政府環(huán)境治理績效的內(nèi)涵給定了基本結(jié)構(gòu)。治理的目標(biāo)無一例外的都是提高整個治理體系的績效水平。本文研究環(huán)境績效治理體制的構(gòu)建，重要的研究內(nèi)容包括兩個方面：即什么是政府的環(huán)境治理績效，以及圍繞更好的“績效觀”如何設(shè)計績效治理體系，以提升環(huán)境治理績效，解決環(huán)境治理中的棘手問題。

3.環(huán)境治理績效觀重構(gòu)與績效分析單元

(1)環(huán)境治理績效觀重構(gòu)

Kooiman[22]在其專著Governing as Governance中論述了治理的層次問題，將其分為三個層次的治理：第一層次的治理是一種日常問題導(dǎo)向型的治理；第二層次的治理關(guān)注制度的維護，是在政府、市場、社會的層面討論治理問題；第三層次的治理即對治理的治理，治理的規(guī)范化研究，同時也包括如何評價治理的問題。公共領(lǐng)域的治理概念是相對于管理概念而提出的，與如何評價管理類似，治理績效的概念提出就是為了通過對治理進行評價以提高治理水平，即Kooiman指出的第三個層次的治理。

以公共價值為基礎(chǔ)的環(huán)境治理體系與傳統(tǒng)環(huán)境治理體系所追求目標(biāo)相同都是提高環(huán)境治理的績效水平。不同的是PV-GPG理論下的環(huán)境治理對“績效”進行了重新的定義，將關(guān)注的重點從環(huán)境的自然系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到環(huán)境的社會系統(tǒng)。PV-GPG理論有兩個核心命題，即政府績效是一種社會價值建構(gòu)，以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理產(chǎn)出就是績效。只有來源于社會的政府績效才能獲得合法性基礎(chǔ)，也只有根植于社會的政府績效才能產(chǎn)生其可持續(xù)提升的需要，這是政府績效管理的根本動力。只有在政府績效價值建構(gòu)基礎(chǔ)上的科學(xué)管理，才能保證政府產(chǎn)出與社會需求的高度一致，充分體現(xiàn)科學(xué)管理的價值21。

在環(huán)境治理的具體情景中，政府作為環(huán)境治理的主要參與者和主導(dǎo)者，要引導(dǎo)其他主體共同進行績效生產(chǎn)；社會建構(gòu)為政府環(huán)境治理績效內(nèi)涵變遷提供歷史演化的視角；價值建構(gòu)是特定歷史時期、治理情景形成的績效內(nèi)涵與績效標(biāo)準(zhǔn)的過程；同時在環(huán)境治理的過程中，以公共性為根本依據(jù)的公共價值作為治理評價的基礎(chǔ)用以設(shè)定環(huán)境治理績效生產(chǎn)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

此外，多元主體的參與改變了“下指令—實施”式的線性績效生產(chǎn)流程，通過各主體合作生產(chǎn)的方式構(gòu)建互動網(wǎng)絡(luò)，特別確立了公民作為環(huán)境治理績效“所有者”“生產(chǎn)者”和“評價者”的重要角色，突破了新公共管理下政府績效生產(chǎn)的管理主義導(dǎo)向，信任、共識、合法性成為環(huán)境治理績效內(nèi)涵不可或缺的重要內(nèi)容。同時，由于公共價值本身具有結(jié)構(gòu)性并根植于歷史情境，使得公共管理者不得不為環(huán)境治理中利益相關(guān)者的多目標(biāo)達成、保持一致性等方面消耗越來越多資源。

(2)績效分析單元

Bao G[15]等結(jié)合Osborne[23]的研究將公共行政的哲學(xué)范式的顯著特點進行了總結(jié)，延續(xù)奧斯本的分析維度對PV-GPG理論的11個維度進行了闡釋和論述。相對于新公共管理通過結(jié)果評價績效，PV-GPG理論強調(diào)一致性構(gòu)建、信任和合法性，并用價值沖突作為分析治理績效的核心內(nèi)容，即績效分析單元。就我國政府環(huán)境治理實際而言，按照PV-GPG理論分析，認(rèn)為價值沖突與政府績效呈反向關(guān)系，通過觀察其在環(huán)境治理過程中對價值沖突的治理效果來評價整個治理體系的績效水平[15,22]。環(huán)境治理作為典型的多元主體共治的公共問題，在中國當(dāng)前的情境下已經(jīng)進入高價值沖突與高復(fù)雜性的“棘手問題”區(qū)域，通過以價值沖突為分析單元的治理體系構(gòu)建，實現(xiàn)環(huán)境問題引發(fā)價值沖突的管理，對現(xiàn)階段的中國環(huán)境治理而言，將帶來理念上的根本更新。

三、環(huán)境問題理論解析

使用PV-GPG理論對環(huán)境問題進行分析，是回答本文第二個研究問題的前提。PV-GPG理論在強調(diào)績效治理時將更多的關(guān)注放在了社會領(lǐng)域，在環(huán)境問題中關(guān)注環(huán)境本身的同時，更加關(guān)注在環(huán)境治理中社會價值建構(gòu)的機制與相關(guān)主體的關(guān)系。根據(jù)PV-GPG的理論關(guān)注側(cè)重，可以將環(huán)境治理劃分為環(huán)境的自然系統(tǒng)與環(huán)境的社會系統(tǒng)兩個場域，這樣的劃分能夠更加清晰的識別環(huán)境問題與人類社會的相互影響的過程。環(huán)境的社會系統(tǒng)是指政府、社會、市場等一切人類活動的總和，環(huán)境的自然系統(tǒng)是指環(huán)境各要素及其相互關(guān)系的總和。治理體系中三元主體在相互作用的各類活動引發(fā)的環(huán)境問題，都將最終體現(xiàn)在環(huán)境的自然系統(tǒng)各要素及其關(guān)系上，如圖1所示的過程一；環(huán)境系統(tǒng)作為社會系統(tǒng)的資源供給方，其自身問題的不斷累積終將作用于社會系統(tǒng)，而社會系統(tǒng)也會主動發(fā)生變化用以回應(yīng)環(huán)境系統(tǒng)的變化，即圖1所示的過程二。

圖1 環(huán)境治理發(fā)生的場域

在實際情況中，環(huán)境問題的特征可以通過環(huán)境治理發(fā)生的場域進行分析，環(huán)境自然系統(tǒng)中能夠代表環(huán)境狀況的指標(biāo)有很多，對人類影響較為直接的大多在空氣、水和土壤等方面。以這些代表性環(huán)境指標(biāo)控制為主要管理對象的法律法規(guī)是現(xiàn)有政府主導(dǎo)下的環(huán)境治理的主要職責(zé)依據(jù)。相對于環(huán)境自然系統(tǒng)而言，社會系統(tǒng)表現(xiàn)出的特征更加復(fù)雜，不僅已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境問題能夠引發(fā)社會系統(tǒng)的變化，而且那些在未來有可能發(fā)生的環(huán)境問題也都會引發(fā)現(xiàn)階段社會系統(tǒng)問題的爆發(fā)，例如“鄰避效應(yīng)”(NIMBY)描述的就是這樣的一個現(xiàn)象。此外，還有一些問題同時涉及兩個場域。由此，可以將現(xiàn)實中環(huán)境所面對的問題劃分為三類，如表1所示。

第一類是單純的環(huán)境問題。其核心特征在于價值判斷的清晰明確。對于該類問題處理方案就是投入資源直接進行環(huán)境改善的相關(guān)工作。這類問題分布在圖1的過程一中，由于影響已經(jīng)形成，并且沒有涉及與社會系統(tǒng)的持續(xù)互動，易于在治理過程中形成共識。這里需要指出的是單純的環(huán)境問既有如海嘯、地震等非人為因素形成的問題，也有由人類活動引發(fā)的環(huán)境問題。青藏鐵路修建過程中垃圾的處理就是典型的第一類問題，項目所處凍土環(huán)境生態(tài)脆弱，在當(dāng)?shù)靥幚砉こ汤c生活垃圾會造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞。治理該類問題價值判斷清晰，只需要將項目產(chǎn)生的垃圾轉(zhuǎn)運至其他地區(qū)進行處理即可。治理著力重點在過程一的終端，即環(huán)境中的相關(guān)問題處理完畢，治理過程隨即完成。

第二類是環(huán)境自然系統(tǒng)與社會系統(tǒng)交互的環(huán)境問題。社會系統(tǒng)經(jīng)過過程一影響或?qū)⒁绊懎h(huán)境系統(tǒng)，而這些影響通過過程二又再次引爆了社會系統(tǒng)的問題。這些問題通常都是環(huán)境治理過程中的具體問題，能否在現(xiàn)有的制度中找到解決的依據(jù)形成共識，取決于環(huán)境問題的具體情景。所引發(fā)的多為顯性的、即時爆發(fā)的矛盾。例如PX項目的落地問題，對于地方政府而言，項目落地能夠促進地方經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)等諸多好處。當(dāng)?shù)鼐用褚裁靼譖X項目的經(jīng)濟價值，但仍不愿意將項目建在“自家門口”。項目落地的決策對環(huán)境產(chǎn)生潛在影響，而這些潛在影響又引發(fā)社會系統(tǒng)不同層面價值沖突，環(huán)境問題在短時間內(nèi)經(jīng)歷過程一與過程二。從表面上看治理著力的重點在環(huán)境的自然系統(tǒng)，只要合理解決決策對環(huán)境的影響過程二就不會發(fā)生，但要從根本上解決該問題還需要對過程一的起點，即決策生成的環(huán)節(jié)進行關(guān)注。

表1 環(huán)境治理問題的種類與特征

第三類是社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)問題。相對于第二類問題，這是更加深層次的問題，由隱性價值沖突經(jīng)長期累積而形成，爆發(fā)前不易察覺且不被社會群體及政府重視，易受特定事件影響而轉(zhuǎn)化為顯性矛盾爆發(fā)。問題解決既有緊迫性，又有長期性、復(fù)雜性，治理難度大，價值沖突相對集中。該問題是治理結(jié)構(gòu)制度安排需要面對的問題，解決的重點在于環(huán)境治理過程中的價值判斷，其本質(zhì)是重構(gòu)環(huán)境治理價值的形成機制。例如霧霾的發(fā)生是環(huán)境污染累積而形成的問題，汽車尾氣環(huán)保達標(biāo)、工廠排污環(huán)保達標(biāo)、居民供暖鍋爐環(huán)保達標(biāo)，但霧霾仍然嚴(yán)重。問題的癥結(jié)在于整個環(huán)境治理的制度安排中，需要從捋順治理結(jié)構(gòu)中尋找解決方案。在第二類問題中“關(guān)停”等手段難以完全解決此類問題，甚至?xí)l(fā)更多價值沖突與矛盾，“APEC藍”的出現(xiàn)就是運用第二類問題的處理方式處理了第三類問題。

可以得到這樣的判斷，第一類與第二類問題是情景化的具體環(huán)境問題，第三類問題是環(huán)境治理的根本問題，是存在于治理結(jié)構(gòu)中的價值問題，且第三類問題的累積終將引發(fā)前兩類問題。對于第一類問題以及部分能夠達成共識的第二類問題能夠給予操作化的回應(yīng)，是對制度設(shè)計的基礎(chǔ)要求。而能夠?qū)Φ谌悊栴}進行很好的解答，才是制度設(shè)計應(yīng)對“棘手”環(huán)境問題的核心能力。

四、中國環(huán)境治理制度設(shè)計實踐

(一)兩個具有代表性的文本

政府是中國環(huán)境治理的主要參與者和主導(dǎo)者，也是整個治理規(guī)則的制定者。從中國政府的執(zhí)政理念中能夠獲取制度設(shè)計的依據(jù)和邏輯，但對于環(huán)境治理這樣具體的公共事務(wù)，想通過宏觀的執(zhí)政理念進行觀察就顯得無能為力。前文提到從1978年起中國政府關(guān)于環(huán)境的政策法規(guī)數(shù)量巨大，本節(jié)選取了2015年7月1日新華網(wǎng)刊登的“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議內(nèi)容摘要”(以下簡稱“《摘要》”)，以及新華社同年9月21日刊登的《生態(tài)文明體制改革總體方案》(以下簡稱“《方案》”)作為分析未來中國環(huán)境治理制度設(shè)計的依據(jù)，基于以下幾個原因：一是本文是面向未來環(huán)境治理體制的研究，選取的兩個文件都是新近頒布對未來環(huán)境治理工作具有重要指導(dǎo)意義的。二是“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”由中國國家領(lǐng)導(dǎo)人組成，負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。該領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議主要內(nèi)容為環(huán)境保護相關(guān)制度設(shè)計，并審議通過了《環(huán)境保護督察方案(試行)》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等。三是在深改組第十四次會議之后兩個月頒布的《方案》是中國環(huán)境治理頂層設(shè)計的重要文獻，能夠反映中國未來一段時間環(huán)境治理的具體思路。四是沒有選取包括2015年1月1日正式實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》在內(nèi)的各類與環(huán)境相關(guān)的法律作為分析對象，源于法律文本中較多的關(guān)注環(huán)境問題的“行為底限”并不能從整體上反映中國環(huán)境治理的制度設(shè)計。

(二)PV-GPG理論下樣本制度的分析

從詞頻上看，《摘要》中詞頻最高的四個詞分別為改革、環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)、生態(tài)；《方案》中詞頻最高的詞為制度，隨后是生態(tài)、管理、環(huán)境等(圖2、圖3為《摘要》與《方案》文本分析詞匯云)。

從內(nèi)容上看，《方案》共有10部分內(nèi)容，第1部分介紹了指導(dǎo)思想、理念、原則，至少包括了三種不同維度的關(guān)注，即“經(jīng)濟-政治-文化-社會”、“市場-政府-社會”以及“人口-經(jīng)濟-資源環(huán)境”?！斗桨浮菲溆?部分均介紹改革的具體內(nèi)容，主要介紹政府提供政策的方向、內(nèi)容等，但對于市場與社會的作用，特別是社會的作用涉及十分有限。盡管在指導(dǎo)思想中多元主體共治的思路已經(jīng)十分明確，但對于社會主體僅僅從信息公開的角度進行了介紹(第七部分，三十八條)，包括“完善公眾參與制度，保障人民群眾依法有序行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)”等內(nèi)容?！墩分兄仃P(guān)注干部管理手段、環(huán)境監(jiān)督辦法等方面內(nèi)容。

就兩個文本內(nèi)容而言，作為面向未來的環(huán)境治理的重要依據(jù)，在總則部分已經(jīng)明確了多元主體共治的思路，在具體內(nèi)容部分中卻甚少提及其他主體的功能，僅有的部分提及也只停留在簡單的工具層面。在PV-GPG理論下進行分析，對本文的研究問題“我國政府環(huán)境績效治理體系應(yīng)如何改進”，盡管可以通過《方案》中的“治理”理念以及《摘要》中干部管理的部分做法予以回應(yīng)，但由于沒有可以操作的制度內(nèi)容，幾乎沒有發(fā)揮出公共行政更新范式對公共事務(wù)治理的優(yōu)越性。結(jié)合圖1的分析結(jié)構(gòu)，《摘要》與《方案》的著力重點都在環(huán)境的自然系統(tǒng)，部分內(nèi)容涉及社會系統(tǒng)中政府內(nèi)部的關(guān)注。對于整個社會系統(tǒng)中其他主體以及主體之間的關(guān)系并沒有應(yīng)有的引導(dǎo)，這與政府在環(huán)境治理中對公共資源調(diào)配能力明顯不匹配。結(jié)合表1中三類問題的劃分，《方案》與《摘要》都沒有為實踐者提供很好的處理第三類問題的依據(jù)。盡管如《方案》第一部分“生態(tài)文明體制改革的總體要求”中能夠找到概念性的支撐的內(nèi)容，相應(yīng)的章節(jié)提及了對公民參與環(huán)境治理的要求，但對于環(huán)境治理實際遇到的各類問題，不足以形成操作化的建議。除《方案》與《摘要》外，中國各類環(huán)境治理相關(guān)的政策文件中都沒有能夠處理第三類問題的明確依據(jù)，而這些問題正是當(dāng)今環(huán)境治理面對的重要挑戰(zhàn)，也是未來我國環(huán)境績效治理體系建設(shè)的著力重點。

圖2 《摘要》詞匯云 圖3《方案》詞匯云

五、討論

現(xiàn)階段我國環(huán)境治理制度關(guān)注重點是環(huán)境的自然系統(tǒng)，對于現(xiàn)實中的問題能夠?qū)Ρ?中第一、第二類問題進行處理：但相對困難的第三類問題在現(xiàn)有制度體系下還缺乏足夠借鑒的依據(jù)。因此，本文的討論從兩個方面進行：一是對制度設(shè)計的一些設(shè)想，二是這些設(shè)想如何與現(xiàn)有制度進行銜接。力求能夠兼顧圖1中基礎(chǔ)治理域與沖突多發(fā)域的治理，并能為解決表1中提到的第三類問題提供依據(jù)。

(一)環(huán)境績效治理體系的功能載體

結(jié)合PV-GPG理論模型結(jié)構(gòu)與環(huán)境治理的現(xiàn)實問題，將政府環(huán)境績效治理體系從價值來源維到價值實現(xiàn)維劃分為社會價值建構(gòu)、政府戰(zhàn)略、組織管理以及協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)等幾個部分。

1.社會價值建構(gòu)

如何認(rèn)識績效是政府環(huán)境績效治理的根本問題，其價值建構(gòu)是在社會歷史演進過程中環(huán)境治理相關(guān)主體對環(huán)境治理績效內(nèi)涵達成一致意見的討價還價中完成，是“政府該做什么”和“怎樣做”的根本形成機制。人類社會的發(fā)展過程時刻面臨著與自然環(huán)境資源相互協(xié)調(diào)的過程，環(huán)境對人類的意義隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的階段不同而不同。社會價值建構(gòu)過程不僅能夠回答政府應(yīng)該在環(huán)境治理過程中提供什么，還能夠回答提供這些內(nèi)容的程序與方式是什么的問題，這些問題都是當(dāng)代政府在環(huán)境治理績效中必須面對的根本性問題。

環(huán)境治理績效的社會價值建構(gòu)在實踐層面借助政治系統(tǒng)進行實現(xiàn)，社會價值建構(gòu)幫助政治理念嵌入具體公共事務(wù)的治理過程。政府在環(huán)境治理中公共權(quán)力，來自于公民權(quán)力的讓渡，政府能夠壟斷性的調(diào)配公共資源用于環(huán)境治理的相關(guān)領(lǐng)域，也是由于政府在與社會、市場互動的過程中形成了其決策的合法性基礎(chǔ)。以往行政范式下政府的合法性取決于執(zhí)政黨及其治理理念等被公眾接受的程度，而社會價值建構(gòu)過程，可以將來自于授權(quán)環(huán)境的合法性更加具體而現(xiàn)實的分布在公共問題治理的各個領(lǐng)域，乃至具體的治理環(huán)節(jié)之中。

評價與監(jiān)督是社會價值建構(gòu)在實踐層面的重要功能體現(xiàn)，通過社會價值建構(gòu)過程中價值選擇、價值沖突的觀察來評價環(huán)境治理的績效水平，從績效生成過程中的績效損失監(jiān)督政府環(huán)境治理的行為及能力。具體而言，政府在環(huán)境治理工作中也許很難描述理想的結(jié)果，但是可以通過對價值沖突的分析實現(xiàn)對績效損失的研究，從而找到績效改進的環(huán)節(jié)。通過政府在治理過程中對公共價值的依賴程度來評價政府的環(huán)境治理績效，用政府環(huán)境治理價值約束下的應(yīng)然結(jié)果與實然狀況的差距來監(jiān)督政府，從而幫助政府規(guī)范對權(quán)力與責(zé)任范圍的界定。

2.政府戰(zhàn)略

環(huán)境績效治理的政府戰(zhàn)略在PV-GPG理論中是政治系統(tǒng)和政府執(zhí)行系統(tǒng)之間的緩沖器，政府戰(zhàn)略系統(tǒng)是政府環(huán)境治理績效價值來源維與價值實現(xiàn)維的銜接體系。Moore[24]提出公共部門戰(zhàn)略三角模型，是最早將公共價值列入政府戰(zhàn)略的研究。戰(zhàn)略三角中公共價值、授權(quán)環(huán)境的合法性支持都是關(guān)于組織外部的關(guān)注，而運作能力維度則是對組織內(nèi)部工作能力的需求[25]。以公共價值為基礎(chǔ)的環(huán)境績效治理強調(diào)價值建構(gòu)是組織外部聚焦的體現(xiàn)，后文將要討論的組織管理是關(guān)于組織內(nèi)部的關(guān)注，而政府戰(zhàn)略正是銜接、過渡了這兩種體現(xiàn)不同側(cè)重的維度。

環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃是政府環(huán)境治理戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，主要承載環(huán)境戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)定與戰(zhàn)略設(shè)計兩個功能。環(huán)境戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定在現(xiàn)有環(huán)境治理體制下往往會因為觸碰相關(guān)主體利益而飽受爭議，然而在PV-GPG理論下環(huán)境戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定在價值建構(gòu)的過程中就已經(jīng)完成，是價值選擇與價值沖突管理的過程；環(huán)境治理戰(zhàn)略設(shè)計是將環(huán)境戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的制度保障，具體的戰(zhàn)略部署從宏觀到微觀的操作化處理。

環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃的現(xiàn)實載體是圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)展開的制度設(shè)計，現(xiàn)階段中國環(huán)境治理制度設(shè)計的挑戰(zhàn)是通過制度安排理順政府、社會、市場三者在環(huán)境治理中的關(guān)系，用以回應(yīng)前文表1中第二、第三類問題。通過制度安排保證公民參與環(huán)境治理是PV-GPG理論實現(xiàn)的前提條件和基本要求。2014年修訂的《環(huán)境保護法》創(chuàng)新性地提出了環(huán)境保護公益訴訟制度，在社會的公共環(huán)境利益因為環(huán)境污染和生態(tài)破壞受到損害的時候，授予符合一定條件的社會組織以起訴權(quán)，這是社會力量參與國家治理法治化的重大突破[26]，也是新的理論體系落地的理論基礎(chǔ)和重要渠道。

3.組織管理

組織管理作為PV-GPG理論模型的重要維度，就功能而言是政府環(huán)境治理的操作化起點，能夠在依法捍衛(wèi)公共行政基本價值的同時實現(xiàn)績效最大化追求的實現(xiàn)手段，保證了政府績效的科學(xué)生產(chǎn)。其管理過程可以依據(jù)功能流程劃分為績效計劃、績效組織、績效溝通、績效激勵以及績效控制五個環(huán)節(jié)。在環(huán)境治理過程中，績效計劃相對于戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)定來說更加具體，例如戰(zhàn)略目標(biāo)可以設(shè)定為居民環(huán)境幸福感指數(shù)，而績效計劃則關(guān)注如何控制噪聲、污染等具體問題，或如何在資源有限情況下確定各種環(huán)境問題治理的先后順序；績效組織、溝通與激勵都是源自組織內(nèi)部的管理環(huán)節(jié)，是環(huán)境治理過程中行政系統(tǒng)的常規(guī)工作環(huán)節(jié)；績效控制是環(huán)境治理中政府最為重視的環(huán)節(jié)，控制的對象是政府績效治理過程中的行為表現(xiàn)，這些行為表現(xiàn)可以通過環(huán)境治理的結(jié)果進行觀察，并將其用于科學(xué)管理過程的監(jiān)督。在實際環(huán)境問題的處理中，可以劃分為環(huán)境問題事前規(guī)劃、事中監(jiān)督與事后獎懲，并將價值沖突作為上述行為的分析依據(jù)。

組織管理另外一個重要維度是作為功能載體的環(huán)境治理部門體系。在環(huán)境保護與治理方面，中國實行由全國人大立法監(jiān)督，各級政府負(fù)責(zé)實施，環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，各有關(guān)部門依照法律規(guī)定實施監(jiān)督管理的體制[27]?，F(xiàn)有政府對環(huán)境治理工作內(nèi)容的分工存在三個突出的特點：一是環(huán)境治理工作職能過于分散，在組織管理中，協(xié)調(diào)各個部門以形成統(tǒng)一目標(biāo)的努力成本較高，當(dāng)環(huán)境治理出現(xiàn)理念性的變革時，如本文提到的績效觀更新時，則各部門同時推進改革的難度較大；二是政府環(huán)境治理工作在結(jié)構(gòu)關(guān)注環(huán)境系統(tǒng)各類指標(biāo)，將幾乎全部精力置于圖1中過程一所涉及的問題，缺乏治理轉(zhuǎn)變的支撐性功能結(jié)構(gòu)要素；三是由于各部門在關(guān)注政府內(nèi)部績效導(dǎo)致的部門行政博弈，導(dǎo)致環(huán)境治理績效大打折扣。因此，在環(huán)境治理職能部門的設(shè)立時，至少需要注意以下三個方面的內(nèi)容：一是部門體系的設(shè)立需要以提升環(huán)境治理績效為最終導(dǎo)向，清晰界定不同部門在績效治理與提升中的功能。二是通過公共價值建構(gòu)及自然系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的分析方法，將原本分散的職能體系重新梳理，在環(huán)境治理部門設(shè)置中，對社會系統(tǒng)領(lǐng)域的問題要特別關(guān)注。三是部門績效的評價體系與工作重心，需要重點關(guān)注對體系目標(biāo)的貢獻，以及與其他部門間的職能沖突與重疊領(lǐng)域的問題。

4.協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)

協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)是政府績效領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)載體，是政府主導(dǎo)下解決環(huán)境治理中不同價值選擇之間沖突，減少績效損失的機制。協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)分為價值領(lǐng)導(dǎo)、愿景領(lǐng)導(dǎo)、效率領(lǐng)導(dǎo)。這3種領(lǐng)導(dǎo)用以協(xié)調(diào)環(huán)境治理中不同層次的價值沖突*將協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)可以劃分為價值領(lǐng)導(dǎo)、愿景領(lǐng)導(dǎo)、效率領(lǐng)導(dǎo)，是政府績效領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)要件，相應(yīng)內(nèi)容請見參考文獻第[22]。。

協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)是PV-GPG理論下績效生產(chǎn)過程的潤滑劑，相對于社會價值建構(gòu)與組織管理系統(tǒng)，協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)將擁有更多的自由裁量空間，是對組織剛性結(jié)構(gòu)功能的補位。傳統(tǒng)環(huán)境治理的制度安排彈性有限，以公地悲劇為例，作為環(huán)境治理中常見并且十分具有挑戰(zhàn)的問題，現(xiàn)實中解決公地悲劇的問題通常通過三種產(chǎn)權(quán)分配來進行，集體財產(chǎn)制度允許全部所有者不加任何限制的使用資源，允許開放式進入(Open-To-Entry Access)，通過逐漸衍生的規(guī)范在群體中制約使用者，不能面對資源環(huán)境非線性、突發(fā)變化；私有化能夠有效改變使用者動機，但無法阻止擁有者傾盡資源將所得利益投入到更盈利的領(lǐng)域中去；公有制從理念上看可以實現(xiàn)資源環(huán)境的有序利用，然而現(xiàn)實中卻不能避免官僚機構(gòu)惰性等帶來的問題。

通過協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)可以回應(yīng)上述傳統(tǒng)思路下解決環(huán)境問題的不足。第一，績效領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)力提升，主要用于回應(yīng)非線性、突發(fā)環(huán)境問題對現(xiàn)有制度的挑戰(zhàn)的，如各類環(huán)境突發(fā)事件無論制度安排是否全面，都可以通過不同層次的績效領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)對不可預(yù)測事件的處理。第二，環(huán)境治理場域中各個主體價值訴求的多元化盡管為環(huán)境治理帶來了非常多的困擾，特別是私有化帶來的產(chǎn)權(quán)變更盡管阻止了公權(quán)力對環(huán)境資源等內(nèi)容的直接干預(yù)，但價值領(lǐng)導(dǎo)與愿景領(lǐng)導(dǎo)可以通過績效溝通的方式從不同方面對環(huán)境問題加以干預(yù)，加之環(huán)境等并非一般商品能夠通過產(chǎn)權(quán)變更進行排他，例如牧場與林場帶來的不僅是經(jīng)濟作物的生長，同時也帶來作為舒適物*與商品的消耗性使用價值不同，舒適物的享用就不要消耗性使用，例如一個人獲悉藍鯨的存在而獲得的喜悅并不會影響另一個人從中獲得的喜悅。(Amenities)提供的公共產(chǎn)品，績效領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)可以通過激勵與溝通的手段阻止所有者因產(chǎn)權(quán)支配而產(chǎn)生的環(huán)境不良后果。第三，機構(gòu)惰性等問題往往出現(xiàn)在環(huán)境治理的執(zhí)行部門內(nèi)部，效率領(lǐng)導(dǎo)的使命在于對組織效率的控制。協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)整體作為一個互動網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)鹘y(tǒng)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中難以解決的問題進行功能上的彌補。

(二)如何與現(xiàn)有制度進行銜接

以公共價值為基礎(chǔ)的環(huán)境治理體系的建立是對傳統(tǒng)環(huán)境治理體系的更新，績效觀的變化導(dǎo)致傳統(tǒng)環(huán)境治理與新的體系對接過程中需要面臨兩個方面的內(nèi)容：一是對制度結(jié)構(gòu)的缺位進行補充，二是將現(xiàn)有治理體系中的要素在新的理論框架下進行重新組織。結(jié)合中國環(huán)境治理體系的現(xiàn)狀，可以從四個方面作為改革的起點。

第一，在政府績效社會價值建構(gòu)的邏輯基礎(chǔ)上重構(gòu)政府戰(zhàn)略設(shè)定及其形成的程序過程。政府在環(huán)境治理中仍然是最為重要的主體，政府在引導(dǎo)社會與市場主體進行環(huán)境治理的過程中，在設(shè)定目標(biāo)調(diào)配資源方面有著絕對的優(yōu)勢。政府環(huán)境治理戰(zhàn)略的設(shè)定是政府一般行政過程的重要依據(jù)，將更多的注意力轉(zhuǎn)移到的社會系統(tǒng)的共識已經(jīng)形成，只有在戰(zhàn)略形成的程序設(shè)計中將社會價值建構(gòu)過程具體化，才能保證政府環(huán)境治理戰(zhàn)略設(shè)定符合公共價值需求。同時能夠幫助現(xiàn)有環(huán)境治理工作盡快從專注于節(jié)能減排的格局中提升到真正意義上的環(huán)境保護，并最終實現(xiàn)生態(tài)文明。

第二，根據(jù)社會價值建構(gòu)與組織管理要求，重新梳理環(huán)境治理權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，補充能夠保證相關(guān)主體價值選擇信息交換的機構(gòu)設(shè)置。從公共價值的視角出發(fā)，政府逐步在權(quán)責(zé)設(shè)置中調(diào)整結(jié)構(gòu)、捋順關(guān)系、完善部門結(jié)構(gòu)，告別“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的現(xiàn)狀。此外，逐步改變現(xiàn)有制度中已經(jīng)涉及多主體參與環(huán)境治理停留在表層和形式的現(xiàn)狀，激活公眾對環(huán)境治理的熱情。在機構(gòu)體系中專設(shè)用于搜集環(huán)境治理中各個主體環(huán)境公共價值需求信息的部門，將其搜集過程制度化、具體化。此外，引導(dǎo)社會組織成立針對政府部門環(huán)境治理公共價值供給情況評價與分析的第三方組織，為公眾提供科學(xué)全面了解政府環(huán)境治理行為的渠道，用以監(jiān)督政府行為。

第三，在政府環(huán)境治理部門功能結(jié)構(gòu)完善的基礎(chǔ)上，將協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體系中各類公務(wù)員工作重心向能力建設(shè)歸位。環(huán)境治理部門與體制功能架構(gòu)的不完善，致使協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)中高級公務(wù)員往往需要將更多的注意力放在為制度“補位”之上，將那些本應(yīng)該由組織結(jié)構(gòu)保證實現(xiàn)，卻因為制度缺失而必須由領(lǐng)導(dǎo)人實現(xiàn)的功能作為職位合法性的來源。就能力建設(shè)而言，環(huán)境治理中的價值領(lǐng)導(dǎo)需要著重發(fā)展績效溝通、價值引領(lǐng)、發(fā)動公眾參與環(huán)境治理的能力；愿景領(lǐng)導(dǎo)需要著重發(fā)展環(huán)境治理工作定位、激勵辦法設(shè)計及方式方法創(chuàng)新能力；效率領(lǐng)導(dǎo)需要著重發(fā)展環(huán)境治理專業(yè)技能以及管理工作中的運作能力。

第四，以價值沖突為分析單元，將環(huán)境公共價值供給與需求分析作為環(huán)境治理績效評價的常規(guī)辦法。環(huán)境績效治理體系構(gòu)建的根本目的是希望通過結(jié)構(gòu)調(diào)整強化功能，并最終提升公共績效。環(huán)境治理相對于政府參與的其他領(lǐng)域治理工作有更強的情境依賴性，公眾對于環(huán)境治理的價值選擇也千差萬別。價值沖突既可以存在于價值供給與需求之間，也可以存在于價值選擇與選擇之間，還可以存在于價值供給與供給之間。擺脫環(huán)境污染指數(shù)對環(huán)境治理績效評價的捆綁，將評價依據(jù)回歸社會系統(tǒng)，建立績效評價監(jiān)控體系用以服務(wù)于治理績效提升的相關(guān)工作。