何子維

在北京駕駛機(jī)動車的司機(jī)，對中國工商銀行發(fā)行的“牡丹卡”都不陌生。1995年，北京市交管局未經(jīng)公開招投標(biāo)等競爭性程序，確定工商銀行北京市分行作為北京市交通違章罰款唯一代收銀行且延續(xù)至今。

牡丹卡成為北京司機(jī)的標(biāo)配，轉(zhuǎn)眼間已然23年。

不久前，北京市交管局的這一做法被宣布涉嫌“違法”—違反了《反壟斷法》?！傲羷Α钡氖莿偝闪⒉痪玫膰沂袌霰O(jiān)管總局。

北京市交管局不是唯一被點(diǎn)名的。國家市場監(jiān)督管理總局近期點(diǎn)名兩個地方權(quán)力部門，指其涉嫌利用行政權(quán)力，排除、限制競爭—人們習(xí)慣稱之為“行政壟斷”，雖然這不是一個特別準(zhǔn)確的概念，但約定俗成，姑且從權(quán)。在驚訝之中，人們似乎意識到，中國的市場監(jiān)管正在發(fā)生一次深刻的變化。

第八條醒了

國家市場監(jiān)督管理總局成立剛剛?cè)齻€月，就在反壟斷領(lǐng)域“亮劍”了。

2018年3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。按此方案，新成立的市場監(jiān)管總局，整合了原工商總局、質(zhì)檢總局、藥監(jiān)總局，以及發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法等部門，其主要職責(zé)之一是“承擔(dān)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，規(guī)范和維護(hù)市場秩序”。

“上崗”三個月后，市場監(jiān)管總局就拿出了履新該有的力度，先后于6月22日和6月27日，在其官網(wǎng)中毫不客氣地點(diǎn)名兩個地方權(quán)力部門—內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳和北京市公安局公安交通管理局（以下簡稱“北京市交管局”），指出它們涉嫌違反《反壟斷法》第八條“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共職能的組織，不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭”的規(guī)定，原因是第三十二條所列“限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品”。

看似突如其來的調(diào)查和糾正，其實(shí)地方權(quán)力主體涉嫌行政壟斷已經(jīng)數(shù)年。

2013年，內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳向各盟市公安局下發(fā)了新型防偽印章實(shí)施方案，決定全區(qū)所有刻章企業(yè)的章材和芯片，由內(nèi)蒙古恭安金豐網(wǎng)絡(luò)印章科技有限責(zé)任公司（以下簡稱“金豐公司”）提供，并簽訂了建設(shè)工程合同。

盡管當(dāng)年有內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳的決定，但實(shí)施刻制印章這個項目并未履行任何招投標(biāo)程序。在這種情況下，由金豐公司刻制的印章在該區(qū)使用長達(dá)5年之久。

北京市交管局涉嫌壟斷的時間就更長了。從1995年就開始，即使在2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》和2008年《反壟斷法》相繼實(shí)施后，也未依法依規(guī)進(jìn)行調(diào)整。

作為一個年輕的機(jī)構(gòu)，市場監(jiān)管總局面對5年的印章刻制、23年的牡丹卡代收，果斷執(zhí)法，用《反壟斷法》第八條制止權(quán)力部門以權(quán)力壟斷破壞市場的行為。這一裁定成為中國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的最新一次反壟斷展示，有力地回應(yīng)著公眾與企業(yè)對于平等市場環(huán)境的渴望。

縱觀中國《反壟斷法》頒布的十年歷程，對企業(yè)的反壟斷都有典型案件。例如2010年，被冠以“互聯(lián)網(wǎng)反壟斷第一案”之名的奇虎360與騰訊間的糾葛，最后雖然沒有懲處，但使公眾對《反壟斷法》有了初步的認(rèn)識。

本輪機(jī)構(gòu)改革之前，曾負(fù)責(zé)反價格壟斷執(zhí)法的國家發(fā)改委（以下簡稱“發(fā)改委”）在2013年“突然發(fā)力”，先是查處了茅臺和五糧液、三星和LG液晶平板、洋奶粉等價格壟斷大案，之后又對一批隱形眼鏡片生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行了反壟斷調(diào)查。

2013年被稱作反壟斷元年。

一年后，發(fā)改委又對一系列跨國公司發(fā)起了反壟斷調(diào)查，包括日本精工、德國奔馳、美國微軟等。

除了發(fā)改委，還有負(fù)責(zé)非價格壟斷行為查處的國家工商總局、負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中的反壟斷審查的商務(wù)部，當(dāng)年這個格局被外界戲稱為反壟斷的“三個衙門”。

據(jù)統(tǒng)計，在過去的十年間，商務(wù)部查處了近2000件并購申報，法院系統(tǒng)審核了數(shù)百件反壟斷訴訟案件，執(zhí)法部門更對違法企業(yè)開出數(shù)十億元的罰單。

中國已成為繼美國、歐盟后，世界第三大主要的反壟斷司法管轄區(qū)。

但這也招致了質(zhì)疑，因為反壟斷是經(jīng)濟(jì)問題，背后也是政治問題。地方權(quán)力對市場的分割現(xiàn)實(shí)，注定了中國反壟斷的重點(diǎn)之一就是針對行政權(quán)力而去的。由權(quán)力部門濫用行政權(quán)力以排除、限制競爭，卻在反壟斷執(zhí)法者那里被完全赦免了。

如今，市場監(jiān)管總局出手調(diào)查與糾正的新舉動，看起來不是一個意外，而是一場維護(hù)統(tǒng)一大市場的監(jiān)管風(fēng)暴開始的信號。有關(guān)行政壟斷的《反壟斷法》第八條終于醒了，醒得正當(dāng)其時。

效率和福利

人們通常把中國治理行政壟斷的困境，歸咎于《反壟斷法》對行政壟斷的庇護(hù)和豁免。但事實(shí)并非完全如此。因此，界定政府和市場的作用邊界雖然關(guān)鍵，理論上可以闡釋，但實(shí)踐中往往會有模糊的游移，甚至被部分行政者暗中修改用語后，多數(shù)人對抵制行政壟斷所帶來的不平等，反倒模糊了。

反壟斷是經(jīng)濟(jì)問題，背后也是政治問題。地方權(quán)力對市場的分割現(xiàn)實(shí)，注定了中國反壟斷的重點(diǎn)之一就是針對行政權(quán)力而去的。

西南地區(qū)某環(huán)保局督查人員張克在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時，提到了環(huán)保部門辦的一家水廠，實(shí)質(zhì)上就是一個政府分支機(jī)構(gòu)。雖然這一行為已經(jīng)違背了黨政機(jī)關(guān)和黨政干部禁止經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定，但還是有人鋌而走險。

理由則是，“這家水廠的經(jīng)營模式類似于國企，它比民營水廠更具備優(yōu)勢?！敝劣趦?yōu)勢的具體內(nèi)容是什么，張克表示不便透露。但在張克眼里，政府開辦水廠是正當(dāng)?shù)摹Ｔ蚴窃谒麄儥z查時發(fā)現(xiàn)，“政府開辦的水廠更具有效率、更規(guī)范，這對公眾是好事，而有的民營水廠的環(huán)保不達(dá)標(biāo)，總是偽造數(shù)據(jù)”。

“效率”，常作為反對反壟斷的論點(diǎn)之一。支持者認(rèn)為，將權(quán)力集中于單一個人或小集團(tuán)，比分散開來更有效率。

事實(shí)上，與“效率”具有相同功用的理由還有很多，比如“創(chuàng)新”。

奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·熊彼特認(rèn)為，創(chuàng)新是建立一種新的生產(chǎn)函數(shù)，他希望讀者相信，有些壟斷“極大地創(chuàng)新了他們所開發(fā)的事物”。熊彼特的觀點(diǎn)促使芝加哥學(xué)派直接宣布：“壟斷比競爭更加利于創(chuàng)新”。這意味著，創(chuàng)新的最快方法是形成壟斷。

令人意外的是，這些國外經(jīng)濟(jì)學(xué)者的論點(diǎn)在中國的市場上找到了歸宿，尤其是技術(shù)集中領(lǐng)域。

比如醫(yī)院與政府合作開展醫(yī)學(xué)項目研究。齊迅是一家大型醫(yī)院的醫(yī)藥專家，在談到這個問題時，他似乎有種難言之隱。他對《南風(fēng)窗》記者說：“因為有的項目有較高的人才和資金要求，所以政府經(jīng)常會與某家醫(yī)院簽訂協(xié)議，支持研發(fā)?！?/p>

簽訂研發(fā)項目協(xié)議，這是程序正義。何況，從某種意義上，新的藥品如果可以達(dá)到治病救人的效果，那么醫(yī)學(xué)創(chuàng)新就又邁出了一步。這樣一來，似乎即使可能形成了事實(shí)壟斷，似乎無可非議。

但如果經(jīng)常與“某家”醫(yī)院簽訂，其實(shí)與直接指定并無二致。因為當(dāng)政府經(jīng)常與某家醫(yī)院簽訂協(xié)議時，也就意味著其他任何一家醫(yī)院再也沒有機(jī)會參與新的醫(yī)藥產(chǎn)品研發(fā)了。

無論是張克的“效率”，還是齊迅的“創(chuàng)新”，這些用語都揭示了一種神奇的推理鏈條：如果壟斷的存在滿足了公眾的福祉需求，公眾因此或多或少得到更好的服務(wù)，那么不妨鼓勵政府與市場結(jié)合。如果結(jié)合的最好辦法是建立公司或是授予支持，那么好吧，壟斷就是公眾最好的朋友。

可以馴化的權(quán)力

齊迅沒有講完的是，他所在的醫(yī)院為了保持領(lǐng)先于其他潛在的競爭者，有時會將與政府合作得到的壟斷中賺取的一部分超高利潤，用來進(jìn)一步改進(jìn)和創(chuàng)新，并如此反復(fù)。

這下人們突然發(fā)現(xiàn)不對勁了。原來患者看病貴的問題，部分原因就潛藏在這些超高利潤里。

無論部分行政者流行的用語是什么，反壟斷的歷史和案例非常清晰地表明，提高效率、加速創(chuàng)新的最有效的辦法之一，不是把行政者和他們擁有的壟斷放在一起。相反，是打破任何人試圖利用權(quán)力，統(tǒng)治市場活動（哪怕是一個區(qū)域）的能力。這樣的案例就來自內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳。

市場監(jiān)管總局的調(diào)查顯示，內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳將盟市公安機(jī)關(guān)拒絕安裝金豐公司系統(tǒng)軟件，視為“不作為”“亂作為”，責(zé)令相關(guān)負(fù)責(zé)人檢討整改，對未安裝金豐公司系統(tǒng)軟件的刻章企業(yè)的刻章申請不予審批備案，迫使7個盟市更換原有的系統(tǒng)軟件，2個盟市原有軟件供應(yīng)商被迫與金豐公司開展合作。

這個赤裸裸的行政壟斷，不僅排除和限制了章材和刻章設(shè)備市場的競爭，剝奪了下屬公安機(jī)關(guān)和刻章企業(yè)的自主選擇權(quán)，人為增加了企業(yè)刻章生產(chǎn)成本，不合理地推高了印章價格。根據(jù)調(diào)查，章材價格一般在10元/枚至35元/枚之間，但購買金豐公司的新型防偽章材每枚最低55元、最高85元。刻制一枚印章之前的價格最高不超過200元，而現(xiàn)在，金豐公司的指導(dǎo)價為每枚280元。金豐公司的配套設(shè)備價格，更是比一般市場價格高出一倍以上。

競爭是壟斷的對立面。倘若當(dāng)時內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳和北京市交管局都沒有“指定企業(yè)”，而是公開招標(biāo)、公平競爭，是不是就可以避免以權(quán)尋租？

新的事實(shí)是，那些心術(shù)不正的行政者已經(jīng)演變出了新的“花樣”來應(yīng)對這樣的拷問。

接受《南風(fēng)窗》記者采訪的民營企業(yè)管理人員普遍反映一條 “潛規(guī)則” —有些地方政府和國企的所謂公開采購、招標(biāo)，相關(guān)民營企業(yè)可能會被盡數(shù)接到邀請，但實(shí)質(zhì)上不過是陪標(biāo)而已。

為實(shí)現(xiàn)政府采購市場的開放，消除各成員政府采購制度中存在的歧視進(jìn)口產(chǎn)品和外國供應(yīng)商的現(xiàn)象，2018年4月，財政部表示，將進(jìn)一步改進(jìn)出價，加快加入《政府采購協(xié)定》進(jìn)程。

在實(shí)施招投標(biāo)程序前，行政者已經(jīng)確定了意向企業(yè)。招標(biāo)部門就會設(shè)置門檻與陷阱刁難其他競標(biāo)企業(yè)，或是干脆提前向一些企業(yè)“打招呼”，明確報價。等到了招標(biāo)現(xiàn)場，就是走走流程罷了。多數(shù)民營企業(yè)因為此而遭遇“市場準(zhǔn)入、資源配置和對外融資”的瓶頸。

這種情況常見的是出現(xiàn)在所謂政府采購中。雖然政府采購是大多數(shù)國家通行的保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的重要政策手段，除了上述定向采購，或者假意招標(biāo)實(shí)則有組織地圍標(biāo)外，還可能引起貿(mào)易壁壘。對此，中國政府已經(jīng)意識到了，但自2007年首次遞交加入WTO的《政府采購協(xié)定》的申請書開始，關(guān)于貿(mào)易壁壘的問題，就成為了一場曠日持久的談判。

為實(shí)現(xiàn)政府采購市場的開放，消除各成員政府采購制度中存在的歧視進(jìn)口產(chǎn)品和外國供應(yīng)商的現(xiàn)象，2018年4月，財政部表示，將進(jìn)一步改進(jìn)出價，加快加入《政府采購協(xié)定》進(jìn)程。

行政壟斷造成的不公平競爭，像流行性感冒一樣，已成為中國經(jīng)濟(jì)的痼疾。麥肯錫咨詢公司早在2014年就發(fā)表研究報告稱，自2010年以來，中國的勞動生產(chǎn)率雖然提升了四分之一，但這主要源于巨大的資本支出，而這一資本支出所依賴的財政刺激卻是不可持續(xù)的。研究報告還認(rèn)為，中國很多行業(yè)效率低下，其中很大的因素是源自官僚主義、政府干預(yù)和補(bǔ)貼不均等。

在中國經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的關(guān)口，尤其是市場化改革急需再次突破之時，國家市場監(jiān)管總局站出來，兩次點(diǎn)名權(quán)力主體，絕非意外。全面深化市場化改革的一項重要任務(wù)，就是要防止權(quán)力分割市場，讓市場回歸到在資源配置中所起的決定性作用。這是事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)競爭力再次重塑的一場重要戰(zhàn)役。

也許，沒有任何政策能夠保證提升效率、帶來創(chuàng)新、生產(chǎn)出更為質(zhì)優(yōu)價廉的商品，但堅定地反壟斷，把提升公眾福祉放在最高位置，可以提高我們的勝算。