趙學(xué)江

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視安全生產(chǎn)。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把安全生產(chǎn)擺在前所未有的突出位置，出臺了一系列重大安全舉措，有力推動了安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，全國生產(chǎn)安全事故起數(shù)、死亡人數(shù)已多年實現(xiàn)“雙下降”。嚴肅責任追究是有效壓實地方政府監(jiān)管責任和企業(yè)主體責任，遏制重特大生產(chǎn)安全事故，推動安全生產(chǎn)形勢根本性好轉(zhuǎn)的重要舉措之一。

建國以來不同時期出臺責任追究政策

建國初期（1949年～1957年）。我國政治、經(jīng)濟、文化等各領(lǐng)域百業(yè)待興，百廢待舉，安全工作體制處于“行業(yè)管理、工會監(jiān)督、勞動部門檢查”的狀態(tài)，安全生產(chǎn)形勢較平穩(wěn)。1956年5月，國務(wù)院發(fā)布《工人職員傷亡事故報告規(guī)程》，規(guī)定多人事故、重傷事故和死亡事故，應(yīng)該由企業(yè)組織調(diào)查小組盡速進行調(diào)查，提出對事故負責人的處分意見。對于職工傷亡事故，如果有隱瞞不報、虛報或者故意延遲報告的情況，責任人應(yīng)該受紀律處分；情節(jié)嚴重的，應(yīng)該受刑事處分。

“大躍進”及文革時期（1958年～1976年）?！按筌S進”“文化大革命”等政治運動，使政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域處于混亂狀態(tài)，安全工作失去正常的秩序，不斷發(fā)生重特大事故。1963年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項規(guī)定》，再次強調(diào)企業(yè)在事故查處方面的職責。同時要求對于違反政策法令和規(guī)章制度或工作不負責任而造成事故的，應(yīng)該根據(jù)情節(jié)的輕重和損失的大小，給以不同的處分，直至送交司法機關(guān)處理。

恢復(fù)和整頓提高期（1978年～1991年）。粉碎“四人幫”后，治理經(jīng)濟環(huán)境和整頓經(jīng)濟秩序，為加強安全生產(chǎn)創(chuàng)造了較好的宏觀環(huán)境。

1979年7月發(fā)布，自1980年1月1日起施行的我國首部《刑法》，將安全生產(chǎn)方面的犯罪行為列入“危害公共安全罪”，可處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑。

1986年3月，最高人民檢察院與原勞動人事部聯(lián)合制發(fā)《關(guān)于查處重大責任事故的幾項暫行規(guī)定》，規(guī)定既要追究職工犯有重大責任事故罪的責任人員的刑事責任，也要追究國家工作人員犯有玩忽職守罪的責任人員的刑事責任。對重大傷亡事故中，構(gòu)成重大責任事故罪和玩忽職守罪的人員，任何機關(guān)、單位都不能以經(jīng)濟處罰代替刑事處罰；不能以黨紀、政紀處分代替依法懲處。

1988年5月，中共中央紀律檢查委員會發(fā)布《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規(guī)定》，規(guī)定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在安全工作方面，存在不認真執(zhí)行安全生產(chǎn)方面的法規(guī)、不采取措施排除事故隱患等行為造成重大損失的責任者給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或留黨察看處分。

1991年1月，監(jiān)察部發(fā)布《監(jiān)察機關(guān)參加特別重大事故調(diào)查處理的暫行規(guī)定》，明確對瞞報、謊報、遲報事故、故意破壞事故現(xiàn)場及提供偽證等行為加重處分。

適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟期（1992年～2002年）。實行“企業(yè)負責，行業(yè)管理，國家監(jiān)察，群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)管理體制。

1.2001年4月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》，被稱為“史上最嚴厲”的安全生產(chǎn)法令。規(guī)定發(fā)生特大事故，對負有責任的市、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)人，給予降級或者撤職的行政處分；構(gòu)成玩忽職守罪的，依法追究刑事責任。由國務(wù)院視情節(jié)及影響對負有領(lǐng)導(dǎo)責任的省長和國務(wù)院有關(guān)部門正職負責人給予行政處分。

2002年，全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議審議通過的《安全生產(chǎn)法》，是我國第一部有關(guān)安全生產(chǎn)管理的綜合性法律。明確規(guī)定國家實行生產(chǎn)安全事故責任追究制度，依照本法和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，追究生產(chǎn)安全事故責任人員的責任。

中煤集團開展液氨泄露事故應(yīng)急演練安監(jiān)人員現(xiàn)場檢查

創(chuàng)新發(fā)展期（2003年～）。2003年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）成為國務(wù)院直屬機構(gòu)，成立了國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會；2003年事故出現(xiàn)了“拐點”。

2006年6月，第十屆全國人大常委會第二十二次會議審議通過刑法修正案（六）。將安全生產(chǎn)事故責任罪的刑期由七年以下修改為五年以上，增設(shè)了不報、謊報事故罪。

2006年11月，監(jiān)察部、國家安全監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布的《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》，是我國第一部關(guān)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域政紀處分方面的部門規(guī)章，對安全生產(chǎn)領(lǐng)域中各類違法違紀行為及其處分量紀標準作出明確規(guī)定。其中國家行政機關(guān)及其公務(wù)員為7類25種，國有企業(yè)及其工作人員為5類18種。

2007年2月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。針對這一時期大量存在的瞞報事故、事故發(fā)生后逃匿、貽誤事故搶救的情況，明確了刑法第139條“情節(jié)嚴重”及“情節(jié)特別嚴重”的幾類情形。

2007年4月，國務(wù)院頒布《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，實現(xiàn)了事故報告和處理工作的法律化、制度化、規(guī)范化，對違法違規(guī)行為的處罰等作了明確規(guī)定。

2007年10月，中共中央紀委發(fā)布關(guān)于《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違紀行為適用<中國共產(chǎn)黨紀律處分條例>若干問題的解釋》。這是中紀委第一次就某一領(lǐng)域的違紀行為如何適用《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》作出解釋，歸納概括了10類違紀行為，30種具體表現(xiàn)形式，是查處安全生產(chǎn)領(lǐng)域違犯黨紀案件的重要法規(guī)依據(jù)。

2009年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》，規(guī)定政府職能部門管理、監(jiān)督不力，在其職責范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的要對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責。

2010年7月，《國務(wù)院關(guān)于進一步加強企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》，建立了事故查處掛牌督辦制度，配套下發(fā)了《重大事故查處掛牌督辦辦法》《非法違法較大生產(chǎn)安全事故查處跟蹤督辦暫行辦法》，針對性地解決事故調(diào)查分級出現(xiàn)的地方保護，政府部門之間的相互掣肘和推諉等導(dǎo)致重錯輕責、久拖不久等問題。

處華勝項目部青安崗員排查安全隱患

中煤集團五建公司充分利用信息化技術(shù)，通過視頻手段監(jiān)控現(xiàn)場安全

2011年12月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于進一步加強危害生產(chǎn)安全刑事案件審批工作的意見》，首次明確審判危害生產(chǎn)安全犯罪案件的三項原則，強調(diào)實踐中對安全生產(chǎn)危害嚴重，社會反響強烈，應(yīng)當特別強調(diào)予以從嚴懲處的若干情形，規(guī)定具有這些情形的原則上不得適用緩刑。

2014年8月，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過關(guān)于修改《安全生產(chǎn)法》的決定，對應(yīng)予處罰的所有違法行為都規(guī)定了明確的法律責任，較大幅度地加重了處罰力度。同時規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位對發(fā)生特別重大事故負有責任的負責人，終身不得擔任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人。

建國以來我國煤礦死亡人數(shù)和百萬噸死亡率

2015年12月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確重大責任事故罪、強令違章冒險作業(yè)罪等的主體范圍和定罪量刑標準，原則上以死亡一人、重傷三人，或者造成直接經(jīng)濟損失一百萬元作為入罪標準。

2016年5月，國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安全監(jiān)察局印發(fā)《關(guān)于印發(fā)標本兼治遏制煤礦重特大事故工作實施方案的通知》，明確提出“凡發(fā)生造成人員死亡責任事故的煤礦應(yīng)當撤銷礦長職務(wù)?！?/p>

2017年，國務(wù)院安委會下達的安全工作要點中，明確提出要“推動將安全生產(chǎn)過程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為納入刑法追究范圍”。主要是借鑒“醉駕入刑”的立法思路，將極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為納入刑法調(diào)整范圍。

建國以來煤礦安全生產(chǎn)形勢簡要分析

建國以來，煤礦經(jīng)歷了低位穩(wěn)定、異常波動、快速上升、高位波動和穩(wěn)定下降5個時期，出現(xiàn)過5次事故高峰。見下圖。

1959年～1961年，處于"大躍進"時期。片面追求高經(jīng)濟指標，導(dǎo)致事故上升。1960年5月8日，山西大同老白洞煤礦瓦斯爆炸事故死亡684人，為建國以來最嚴重的礦難。1963年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強企業(yè)生產(chǎn)中安全工作的幾項規(guī)定》，恢復(fù)重建安全生產(chǎn)秩序，事故明顯下降。

1977年～1978年，處于“文革末期”。十年動亂給安全生產(chǎn)思想上、組織上、制度上造成了巨大混亂。國家及時扭轉(zhuǎn)“左”的思潮給安全生產(chǎn)帶來的危害，實行嚴刑峻法，重典治亂，將安全生產(chǎn)方面的犯罪行為入刑，煤礦安全生產(chǎn)逐步邁入正軌。

1985年～1990年，國家放寬煤礦辦礦政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦快速發(fā)展；1992年～1996年，煤價放開；2002年～2005年煤炭市場從低迷開始復(fù)蘇。這三次高峰都處于經(jīng)濟高速發(fā)展期，在煤炭產(chǎn)量快速攀升，為國家經(jīng)濟作出巨大貢獻的同時，煤礦死亡人數(shù)居高不下，始終在6000人左右高位徘徊，其中1994年煤礦死亡人數(shù)7016人，達到了最高峰。國家針對這個事故易發(fā)期的特點，2002年頒布實施《安全生產(chǎn)法》，加大事故查處和責任追究力度，依法嚴懲事故責任者，標志著我國安全生產(chǎn)的法制化建設(shè)進入一個新的階段。

從2003年起事故呈現(xiàn)下降趨勢。隨著后來一系列政策的密集出臺，責任追究的力度不斷加大，事故呈快速下降趨勢，2016年煤礦死亡人數(shù)538人，為歷史最高值的1/13。

結(jié)論

通過對建國以來有關(guān)生產(chǎn)安全事故責任追究的法律法規(guī)等進行梳理和回顧，可以得出以下結(jié)論。

1.生產(chǎn)安全事故責任追究的法律法規(guī)日趨完善，安全生產(chǎn)行政責任追究、黨紀處分、刑事處分都有法規(guī)依據(jù)。

2.面對不同時期的安全生產(chǎn)的復(fù)雜情況，實施嚴刑峻法后，安全生產(chǎn)形勢能夠保持較長時間的穩(wěn)定，也充分驗證了嚴肅事故責任追究是搞好安全生產(chǎn)的有力抓手。

3.國家對生產(chǎn)安全事故責任人的責任追究力度持續(xù)加大，尤其是從2006年以來，相關(guān)法律法規(guī)的密集出臺，充分反映出黨中央、國務(wù)院對人民群眾生命財產(chǎn)高度負責的態(tài)度及對生產(chǎn)安全事故“零容忍”的決心。

4.從趨勢規(guī)律來看，國家對生產(chǎn)安全事故的責任追究力度始終會從嚴、從重，特別是當出現(xiàn)重特大事故高發(fā)期或反彈期，責任追究的政策措施會更加嚴厲。