杜文武

吳 偉

李可欣

1 國(guó)際背景與日本的百年探索

世界各國(guó)國(guó)家公園體系中，以美國(guó)最為著名，為許多國(guó)家所欽慕和效仿。國(guó)內(nèi)介紹美國(guó)國(guó)家公園體制的文獻(xiàn)較多，涉及規(guī)劃管理[1]、立法[2]、公眾參與[3]及體系演進(jìn)[4]等多個(gè)方面。但因種種原因，美國(guó)模式推廣到其他國(guó)家時(shí)往往遭遇“水土不服”[5]。美國(guó)地廣人稀，早期土地獲取成本十分低廉。即便如此，在國(guó)家公園成立之初也沒(méi)能避免動(dòng)用暴力手段，驅(qū)離當(dāng)?shù)赜〉诎餐林用駚?lái)獲取國(guó)家公園所需土地，引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)沖突[6-7]。

值得注意的是，美國(guó)國(guó)家公園成立時(shí)的特殊優(yōu)勢(shì)在人口密度大、土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜的國(guó)家并不存在。多國(guó)的實(shí)踐經(jīng)歷表明，在不具備實(shí)現(xiàn)前提下照搬美國(guó)體制，不僅加劇了中央與地方關(guān)系的緊張，還遭遇到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的抗議和破壞[8]。尤其是20世紀(jì)80年代以后，在國(guó)際保護(hù)地從孤立保護(hù)到系統(tǒng)保護(hù)的理念轉(zhuǎn)變背景下，簡(jiǎn)單復(fù)制美國(guó)體系面臨著更多挑戰(zhàn)[3，9]。實(shí)際上，意識(shí)到國(guó)家公園在保護(hù)優(yōu)先的前提下合理利用而不是簡(jiǎn)單粗暴打造禁區(qū)，是認(rèn)識(shí)的進(jìn)步和時(shí)代的趨勢(shì)[10]。中國(guó)《建立國(guó)家公園體制總體方案》中開(kāi)篇即明確“建立國(guó)家公園體制，推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用”[11]。為此，探索如何科學(xué)地協(xié)調(diào)國(guó)家公園保護(hù)與利用這一國(guó)際性難題具有重要意義。

日本作為非殖民地國(guó)家，其自然公園①土地的可獲取條件迥異于美國(guó)，難以承受全面獲取土地所有權(quán)的代價(jià)。20世紀(jì)初，在對(duì)美國(guó)的國(guó)家公園進(jìn)行深入考察之后，歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)百年探索，幾次重大調(diào)整，日本逐步發(fā)展出一套差異化的符合自身國(guó)情的自然公園體系[12]。

由于日本人口、土地、環(huán)境約束與我國(guó)十分接近[13-15]，其自然公園體系發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)探索適宜性的國(guó)家公園制度具有特殊的啟示和借鑒價(jià)值。與美國(guó)相比，國(guó)內(nèi)介紹日本自然公園的文獻(xiàn)并不多。已有文獻(xiàn)主要集中于概要、體系與規(guī)劃介紹[16-20]、個(gè)案研究[21]，以及國(guó)際對(duì)比研究中簡(jiǎn)要涉及的日本部分[22-23]?；谌毡咀匀还珗@體系與歷程，深入探討其演進(jìn)過(guò)程及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的研究仍十分缺乏。

2 研究方法

本文旨在通過(guò)對(duì)日本自然公園體系與歷程的系統(tǒng)梳理，剖析各階段的改革重點(diǎn)及其啟示，為我國(guó)建立完善國(guó)家公園制度提供參考。本研究綜合運(yùn)用了日語(yǔ)文獻(xiàn)研究、本土訪談、實(shí)地調(diào)查印證等方法。

首先，在整體層面，運(yùn)用文獻(xiàn)研究方法，梳理出日本自然公園體系、歷程及各階段的總體特征。在此基礎(chǔ)上，對(duì)包含千葉大學(xué)、東京大學(xué)和東京農(nóng)業(yè)大學(xué)在內(nèi)的4位自然公園研究領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行多次非正式訪談與交流，對(duì)上述歷程劃分、改革重點(diǎn)及其影響等初步研究結(jié)果進(jìn)行修正。文獻(xiàn)資料來(lái)源包括日本環(huán)境省自然公園官方網(wǎng)站的公開(kāi)資料、日本中央環(huán)境部會(huì)及自然公園小委員會(huì)的會(huì)議檔案資料、日本CiNii②上的學(xué)術(shù)論文、日本造園學(xué)會(huì)志、日本自然公園學(xué)會(huì)志、日本相關(guān)學(xué)術(shù)會(huì)議論文集，以及有關(guān)日本自然公園的中文、英文文獻(xiàn)(包括專(zhuān)著、學(xué)位論文、期刊論文與會(huì)議報(bào)告)等。

然后，為例證和反饋上述研究結(jié)論，本研究選取日本最早指定的國(guó)立公園之一——富士箱根伊豆國(guó)立公園(Fuji-Hakone-Izu National Park，F(xiàn)HINP)，于2016年12月16—19日，對(duì)國(guó)立公園管理各相關(guān)方，包括3位FHINP國(guó)立公園官方管理者——富士五湖自然保護(hù)官事務(wù)所保護(hù)官；1位地方政府國(guó)立公園部門(mén)管理者——山梨縣觀光資源科富士山保護(hù)官；4位國(guó)立公園民間組織管理者——富士山俱樂(lè)部事務(wù)局局長(zhǎng)等兩人、富士山美化協(xié)會(huì)事務(wù)局長(zhǎng)等兩人進(jìn)行了正式訪談。

圖1 日本國(guó)立公園分布圖(作者根據(jù)日本環(huán)境省資料[24]，增補(bǔ)部分信息后改繪)

3 日本自然公園體系解析

從1932劃定第一批12個(gè)國(guó)立公園至今，日本已形成國(guó)立公園、國(guó)定公園、都道府縣立自然公園構(gòu)成的三級(jí)自然公園體系。其中國(guó)立公園(被視為嚴(yán)格意義上的國(guó)家公園)34個(gè)[24](圖1)，占國(guó)土面積5.794%；國(guó)定公園(被視為準(zhǔn)國(guó)家公園)56個(gè)，占國(guó)土面積3.730%；都道府縣立自然公園311個(gè)，占國(guó)土面積5.205%。合計(jì)自然公園數(shù)401個(gè)，占國(guó)土面積14.728%[25]。

日本學(xué)者田中俊德根據(jù)土地所有形式的不同，將世界國(guó)家公園管理體系分為：“營(yíng)造物制”(可理解為自然優(yōu)先導(dǎo)向)和“地域制”(可理解為人地協(xié)調(diào)導(dǎo)向)兩大類(lèi)型[26]。前者特征是：國(guó)家公園土地權(quán)屬單一，以國(guó)有為主，園內(nèi)居民較少，早期甚至通過(guò)強(qiáng)力排除周邊居民以實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)，后期保護(hù)阻力較小，管理人員、財(cái)政配備充足，以中央直管為主。代表性國(guó)家有美國(guó)、加拿大、澳大利亞等。后者國(guó)家公園土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，通常兼具國(guó)有、公有、私有等類(lèi)型，園內(nèi)外居民眾多，發(fā)展訴求強(qiáng)烈，保護(hù)目標(biāo)和發(fā)展需求必須予以整體解決，以中央和地方協(xié)同管理為主。代表性國(guó)家有日本、英國(guó)、意大利、韓國(guó)等。顯然，上述2種管理類(lèi)型深受居民與人口條件影響。

作為世界兩大代表性國(guó)家公園體系之一，“地域制”自然公園體系在日本發(fā)展至今已經(jīng)成熟。從規(guī)劃管理及制度保障角度，其核心體系可從以下七大方面深入審視：類(lèi)型體系、法律體系、區(qū)劃體系、總體規(guī)劃內(nèi)容構(gòu)成體系、行政管理體系、社會(huì)協(xié)作體系與資金保障體系(表1)。

3.1 類(lèi)型體系

日本自然公園體系確立前僅有國(guó)立公園一類(lèi)。至1957年，原《國(guó)立公園法》進(jìn)一步發(fā)展為《自然公園法》，正式確立國(guó)立公園(擁有世界級(jí)的自然風(fēng)景)、國(guó)定公園(擁有僅次于國(guó)立公園的國(guó)家級(jí)風(fēng)景)和都道府縣立自然公園(擁有地區(qū)級(jí)風(fēng)景)的三級(jí)自然公園分類(lèi)體系并延續(xù)至今(表1、2)。前二者由環(huán)境省指定，后者由都道府縣政府指定。其中國(guó)立公園被視為嚴(yán)格意義上的國(guó)家公園(National Park)，是自然公園體系的核心。在日本自然公園體系中，國(guó)定公園(Quasi-National Park)往往也和國(guó)立公園一起，被視為泛義上的“國(guó)家公園”。

3.2 法律體系

在1931年《國(guó)立公園法》的基礎(chǔ)上，日本于1957年制定了更為系統(tǒng)的專(zhuān)門(mén)法律《自然公園法》，對(duì)自然公園的指定、規(guī)劃、公園事業(yè)、保護(hù)、利用，風(fēng)景地保護(hù)協(xié)定、公園管理組織、資金保障、罰則等進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定[27]。同時(shí)，1957年通過(guò)的《自然公園法施行規(guī)則》[28]《自然公園法施行令》[29]等技術(shù)細(xì)則對(duì)各類(lèi)保護(hù)與利用行為進(jìn)行了引導(dǎo)和規(guī)范。二者均隨《自然公園法》的修訂進(jìn)行了多修訂和完善(表2)。上述專(zhuān)門(mén)針對(duì)自然公園的法規(guī)對(duì)于集中規(guī)范自然公園的管理、保護(hù)和開(kāi)發(fā)行為起到了十分關(guān)鍵的作用。此外，《森林法》《景觀法》《地方分權(quán)法》《生物多樣性基本法》及《環(huán)境基本法》等均對(duì)自然公園有著很大影響(表1)。

3.3 區(qū)劃體系

在1973年《自然公園法》及1974年《自然公園法施行規(guī)則》修訂后，日本完成了特別地域劃分標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)管理規(guī)則的制定(“地域制”改革)，形成了完整的區(qū)劃體系(表2)。區(qū)劃體系是保障“地域制”得以落實(shí)的關(guān)鍵因素，其核心是用地管理分區(qū)——即超越土地產(chǎn)權(quán)與土地利用性質(zhì)，對(duì)自然公園進(jìn)行的全覆蓋“梯級(jí)式”管理區(qū)劃。按管理嚴(yán)格程度遞減，依次分為：特別保護(hù)地域、第一類(lèi)特別地域、第二類(lèi)特別地域、第三類(lèi)特別地域和普通地域(表1)。在區(qū)劃框架下，自然公園規(guī)劃更多地作為具體的操作性措施，保障管理意圖的落實(shí)。日本自然公園區(qū)劃體系具有三大特色。一是區(qū)劃?rùn)?quán)威性高。區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)在《自然公園法》中直接規(guī)定，區(qū)劃?rùn)?quán)威性上升到了法律高度。二是區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)唯一。用地管理分區(qū)作為管理的最基本依據(jù)，不同于我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)存在的功能、景區(qū)、保護(hù)區(qū)等多種區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)可能重疊的情況[30]。三是各類(lèi)分區(qū)的管理內(nèi)容明確。各類(lèi)分區(qū)的管理要求均在《自然公園法》《自然公園法施行規(guī)則》中進(jìn)行了明確的規(guī)定。

3.4 總體規(guī)劃內(nèi)容構(gòu)成體系

日本自然公園規(guī)劃在總體層面由保護(hù)規(guī)劃與利用規(guī)劃兩部分構(gòu)成，該體系在歷史上變化不大(表1)。前者分為保護(hù)規(guī)制規(guī)劃(主要是對(duì)自然公園進(jìn)行區(qū)劃及區(qū)劃調(diào)整)和保護(hù)設(shè)施規(guī)劃(主要是對(duì)動(dòng)植物進(jìn)行保育，以及災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃等)。后者分為利用規(guī)制規(guī)劃(主要是對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生影響的行為進(jìn)行限制規(guī)定，如汽車(chē)的進(jìn)入等)和利用設(shè)施規(guī)劃(對(duì)自然公園開(kāi)發(fā)利用涉及的設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃，如游憩設(shè)施、道路、工程基礎(chǔ)設(shè)施等)。筆者在FHINP的訪談?wù){(diào)查顯示，為保證規(guī)劃連續(xù)性，日本自然公園規(guī)劃是由自然公園管理機(jī)構(gòu)而不是由外部專(zhuān)業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位修編，約5年一輪[31]。就國(guó)立公園而言，若其(如FHINP)由幾個(gè)空間分散的區(qū)域構(gòu)成，往往由該區(qū)域所屬的管理事務(wù)所負(fù)責(zé)，區(qū)域間只通過(guò)上一層級(jí)管理事務(wù)所進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)[32]。

3.5 行政管理體系

日本自然公園最初屬于內(nèi)務(wù)省管轄，1938年劃歸厚生省，1971年移交環(huán)境廳管理。2001年環(huán)境廳升格為環(huán)境省后，自然公園行政主管部門(mén)為環(huán)境省自然環(huán)境局自然公園課。其中，國(guó)立公園由自然公園課下直轄的北海道、東北、關(guān)東、中部、近畿、九州、中國(guó)四國(guó)共7個(gè)區(qū)域管理事務(wù)所垂直管理[33]，國(guó)定公園和都道府縣立自然公園由屬地地方政府(都道府縣)管理。針對(duì)各國(guó)立公園，各區(qū)域管理事務(wù)所下面再設(shè)地方事務(wù)所[34](表1)。如某國(guó)立公園地域較為分散，則往往分設(shè)幾個(gè)地方事務(wù)所進(jìn)行分別管理。筆者對(duì)FHINP管理事務(wù)所的訪談顯示，國(guó)立公園管理事務(wù)所的正式行政管理人員均屬于國(guó)家公務(wù)員編制，為防止腐敗行為，編制內(nèi)人員每4年必須輪換到其他國(guó)立公園任職[31]。此外，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國(guó)立公園所在的各地方政府，多設(shè)有與國(guó)立公園相關(guān)的管理科室，主要目標(biāo)在于推動(dòng)地方旅游與環(huán)境維護(hù)，在行政管理上配合國(guó)立公園管理事務(wù)所工作，對(duì)國(guó)立公園規(guī)劃并無(wú)決定權(quán)[35]。

3.6 社會(huì)協(xié)作體系

除官方的自然公園管理部門(mén)外，日本民間的自然公園社會(huì)協(xié)作管理組織經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，從20世紀(jì)50—60年代民間自發(fā)的輔助環(huán)境清潔，到20世紀(jì)70—80年代眾多企事業(yè)單位的廣泛參與，再到2000年以后全方位的社會(huì)協(xié)作，內(nèi)容與形式十分豐富，體系已比較健全[32，36](表2)。首先，民間個(gè)人可通過(guò)官方招募，在官方志愿者體系內(nèi)發(fā)揮作用。官方志愿者體系包括自然公園向?qū)Ш凸珗@志愿者2類(lèi)，前者為有償服務(wù)，后者為無(wú)償服務(wù)。筆者在FHINP的實(shí)地考察和對(duì)富士山美化協(xié)會(huì)、富士山俱樂(lè)部的訪談顯示，更為強(qiáng)大的社會(huì)協(xié)作體系在官方體系之外，組織形式、規(guī)模極其多樣。大型的社會(huì)協(xié)作組織可能由幾十家財(cái)團(tuán)法人合作建立，有完整的理事會(huì)和章程，組織嚴(yán)密，管理正式，活動(dòng)資金充足，組織活動(dòng)參加者上萬(wàn)人(如富士山俱樂(lè)部、富士山美化協(xié)會(huì)等組織的清掃活動(dòng)最多曾有2萬(wàn)多人參加)[37]。也有部分民間組織規(guī)模較小，組織結(jié)構(gòu)松散，多由興趣組建，只需經(jīng)過(guò)注冊(cè)，便可靈活開(kāi)展活動(dòng)，無(wú)固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，多由會(huì)員自籌或接受贊助。社會(huì)協(xié)作組織類(lèi)型多樣，稱(chēng)謂繁多，如基金會(huì)、協(xié)議會(huì)、社團(tuán)、組織、俱樂(lè)部、學(xué)習(xí)會(huì)、觀察會(huì)、研究會(huì)、委員會(huì)、財(cái)團(tuán)法人等[38](表1)。社會(huì)協(xié)作管理組織力量十分強(qiáng)大，近年來(lái)，越來(lái)越廣泛地參與到清潔、科普、信息搜集、災(zāi)害救助、生物多樣性保護(hù)、環(huán)境教育等多個(gè)領(lǐng)域，為官方自然公園管理提供了強(qiáng)大的補(bǔ)充力量[39-40]。

3.7 資金保障體系

國(guó)家、地方與民間，三大來(lái)源保障了自然公園可持續(xù)發(fā)展的所需資金(表1)。首先，《自然公園法》規(guī)定，日本自然公園管理所需資金，實(shí)行“執(zhí)行者負(fù)擔(dān)”原則。其中，國(guó)立公園的執(zhí)行者為環(huán)境省，國(guó)定公園和都道府縣立自然公園的執(zhí)行者為地方政府。其次，中央財(cái)政除對(duì)官方的國(guó)立公園管理機(jī)構(gòu)提供資金保障之外，也對(duì)民間的協(xié)作工作提供了一定的經(jīng)費(fèi)支持。此外，1949年《國(guó)立公園法》修訂還確立了“受益者負(fù)擔(dān)”原則并沿用至今，該條款明確如果地方在參與公園開(kāi)發(fā)中獲益，則地方需根據(jù)獲益程度負(fù)擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用(表2)。20世紀(jì)70—80年代，社會(huì)資本加大了自然公園公益支持力度和廣度(如公益信托基金與多種民間財(cái)團(tuán)基金)[32]。筆者在FHINP的調(diào)查顯示，多數(shù)社會(huì)協(xié)作組織均自籌經(jīng)費(fèi)，大型組織可以通過(guò)吸收企業(yè)、財(cái)團(tuán)法人作為成員，收取會(huì)費(fèi)進(jìn)行公益活動(dòng)[27，37，39]。

4 日本自然公園的歷程階段

在多方文獻(xiàn)資料相互印證、補(bǔ)充[41-44]及專(zhuān)家訪談辨析[12，45]的基礎(chǔ)上，本研究將日本自然公園的歷程劃分為5個(gè)時(shí)期：誕生期、體系構(gòu)建期、制度調(diào)整期、多元價(jià)值期、生物多樣性保護(hù)期(表2)。

4.1 誕生期(1921—1952年)

該時(shí)期是日本國(guó)立公園成立、《國(guó)立公園法》制定以及相關(guān)協(xié)會(huì)成立的初創(chuàng)時(shí)期。本階段選定了首批12個(gè)國(guó)立公園，初步建立了國(guó)立公園體系，但尚未形成系統(tǒng)的自然公園體系。國(guó)立公園隸屬于厚生省(行政管理權(quán)限相當(dāng)于我國(guó)民政部、衛(wèi)生部和社會(huì)保障部)。本階段的重要成果是制定頒布了《國(guó)立公園法》，設(shè)立特別保護(hù)地域，對(duì)國(guó)立公園核心資源進(jìn)行管理[41]。在親近自然運(yùn)動(dòng)背景下，當(dāng)時(shí)對(duì)國(guó)立公園功能的主要認(rèn)知是滿(mǎn)足國(guó)民的休閑游憩需求為主，尚未形成嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)觀念[12]。

4.2 體系構(gòu)建期(1953—1969年)

該時(shí)期是日本自然公園體系建立期。通過(guò)《自然公園法》，國(guó)立公園進(jìn)一步體系化為自然公園并延續(xù)至今，標(biāo)志著日本完成了自然公園類(lèi)型體系的構(gòu)建(表2)。本時(shí)期，自然公園審議會(huì)及自然公園整治促進(jìn)中央審議會(huì)設(shè)立，對(duì)日本自然公園發(fā)展過(guò)程中的重要議題與政策進(jìn)行審議和闡釋?zhuān)瑢?duì)規(guī)范和引導(dǎo)自然公園管理起到了重要作用。該時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)背景下，人們對(duì)于休閑游憩的需求與日俱增，自然公園過(guò)度開(kāi)發(fā)(如大規(guī)?；﹫?chǎng)、高爾夫球場(chǎng)、溫泉酒店建設(shè)等)問(wèn)題逐漸凸顯，環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)[13]。

4.3 制度調(diào)整期(1970—1987年)

由于體系構(gòu)建期及本階段早期的開(kāi)發(fā)破壞問(wèn)題日漸突出，直接促成了日本自然公園管理制度的改革和調(diào)整。首先，自然公園管理權(quán)從厚生省劃歸環(huán)境廳(后升格為環(huán)境省)，自然公園的保護(hù)屬性更為強(qiáng)化。其次，增設(shè)海洋公園。針對(duì)日本島國(guó)特點(diǎn)，對(duì)海洋型自然公園相關(guān)制度進(jìn)行了完善。更重要的是，通過(guò)《自然公園法》及《自然公園法施行規(guī)則》的全面修訂，對(duì)區(qū)劃制度進(jìn)行了系統(tǒng)的調(diào)整完善——即“地域制”改革(表2)。該改革完成了對(duì)特別地域的細(xì)分以及分區(qū)管理制度的細(xì)化，標(biāo)志著日本“地域制”自然公園體系的正式形成。在本次改革過(guò)程中，自然公園核心區(qū)域(特別保護(hù)地域、第一類(lèi)特別地域)的保護(hù)得到根本強(qiáng)化；次重點(diǎn)區(qū)域(第二、第三類(lèi)特別地域)開(kāi)發(fā)壓力得到緩解。但同時(shí)，發(fā)展壓力轉(zhuǎn)向了自然公園緩沖區(qū)(普通地域)[32]?？傮w而言，本時(shí)期的改革使得日本自然公園保護(hù)與開(kāi)發(fā)目標(biāo)更為明確，在土地空間上更有梯度和層次，在操作上更加簡(jiǎn)要明晰且有章可循，大大提升了整體管理成效。

4.4 多元價(jià)值期(1988—1999年)

該時(shí)期是日本自然公園制度的修正、提升并體現(xiàn)多元價(jià)值的時(shí)期(表2)。在上階段“地域制”確立的基礎(chǔ)上，本階段從多個(gè)方面對(duì)自然公園體系進(jìn)行了充實(shí)和完善。首先，“國(guó)立公園管理事務(wù)所”改稱(chēng)“國(guó)立公園·野生動(dòng)物事務(wù)所”，增加了物種保護(hù)職能。日本自然公園在上階段關(guān)注區(qū)劃等形式上的“空間管制”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步邁向關(guān)注物種等實(shí)質(zhì)性的“內(nèi)容管理”，自然公園管理領(lǐng)域與內(nèi)涵大大拓展。其次，本時(shí)期社會(huì)協(xié)作體系更為完善，公眾參與內(nèi)容廣泛且具相當(dāng)深度，涵蓋從入侵物種防治、動(dòng)植物普查、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)、信息宣傳與科普教育各個(gè)方面。社會(huì)協(xié)作從孤立的個(gè)別參與進(jìn)入系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化全民參與時(shí)代[46]。再次，除了自然公園系統(tǒng)本身，本階段更注重從金融支持(自然公園事業(yè)費(fèi)列入公共事業(yè)費(fèi))、環(huán)境保護(hù)治理(制定《環(huán)境基本法》及《環(huán)境評(píng)價(jià)法》)等更廣泛的領(lǐng)域出發(fā)，系統(tǒng)地提升完善自然公園的管理[46]。

4.5 生物多樣性保護(hù)期(2000年至今)

該時(shí)期是日本自然公園的生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)向和重視管理“程序”合理性時(shí)期(表2)。面臨日趨嚴(yán)峻的生物多樣性危機(jī)，日本頒布了《生物多樣性基本法》(2008年)及 “國(guó)家生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略2010”，明確提出自然公園是日本生物多樣性保護(hù)的骨架。在此背景下，《自然公園法》《自然環(huán)境保全法》等相關(guān)法規(guī)再次進(jìn)行了修訂，對(duì)自然公園的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、鳥(niǎo)獸保護(hù)等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定[42]。此外，本時(shí)期的特征是更現(xiàn)了制度化與程序化。為重視自然公園管理“程序”的合理性和可接受度，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與，從排他性“保護(hù)”拓展為更為靈活、多方共贏的“環(huán)境共管”，如出臺(tái)風(fēng)景地保護(hù)協(xié)定③[27]、利用調(diào)整區(qū)制度④[47]等，較好地應(yīng)對(duì)了日本自然公園居民眾多、權(quán)屬?gòu)?fù)雜的難題。在地方分權(quán)背景下，日本環(huán)境省作為中央機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步強(qiáng)化了其在整體生態(tài)保護(hù)中的政策導(dǎo)向和規(guī)則制定作用，而業(yè)已成熟規(guī)范的自然公園相關(guān)法定事務(wù)則交由國(guó)立公園地方管理事務(wù)所及屬地地方政府。日常管理事務(wù)如自然公園規(guī)劃修編、開(kāi)發(fā)審批、環(huán)境整備、公眾參與等全面實(shí)

表2 日本自然公園歷程的五階段劃分、主要事件及各階段改革重點(diǎn)(作者依據(jù)參考文獻(xiàn)[41-43]整合，提煉整理)

5 日本自然公園體系的特征與啟示

日本自然公園體系的取得成功因素是多方面的，但就其根源，與下列三大特征密不可分，并體現(xiàn)出與美國(guó)體系不同的獨(dú)特性(表3)。

5.1 中央垂直與地方合作共管

一方面，日本通過(guò)環(huán)境省所屬的區(qū)域及地方管理事務(wù)所的設(shè)置，對(duì)國(guó)立公園重大保護(hù)及開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行垂直管理，較好地保證了國(guó)家政策意圖的貫徹落實(shí)。尤其對(duì)國(guó)立公園而言，公園管理事務(wù)所具有的區(qū)劃、規(guī)劃、重大建設(shè)審批權(quán)，以及所長(zhǎng)裁決制度，大大降低了地方干擾的可能[31]。

另一方面，為提高自然公園管理尤其是保護(hù)效率，伴隨2000年以后的地方分權(quán)趨勢(shì)，國(guó)立公園的許多程序既定的日常管理事務(wù)(如以備案為主的小型開(kāi)發(fā)利用、小規(guī)模民用房建設(shè)、日常環(huán)境管理維護(hù)等)逐漸交由所在地方政府。中央直屬?lài)?guó)立公園部門(mén)則從瑣事中解脫出來(lái)，更為專(zhuān)注生態(tài)保護(hù)。此外，國(guó)定公園，尤其是都道府縣立公園在自然公園框架內(nèi)下放地方政府管理，這種清晰的層級(jí)分置，在緩解中央的管理壓力的同時(shí)，也調(diào)動(dòng)了地方的積極性。

對(duì)中日這類(lèi)國(guó)家公園內(nèi)部及周邊居民眾多的國(guó)家而言，中央與地方分工協(xié)作，充分調(diào)動(dòng)地方與社會(huì)的參與十分必要。

表3 日本自然公園的獨(dú)特性

5.2 不論土地權(quán)屬的“地域制”與唯一區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)

“地域制”是日本在高度復(fù)雜的土地權(quán)屬，而又難以贖買(mǎi)收歸國(guó)有統(tǒng)一管理背景下的無(wú)奈之舉。因此，“不論土地權(quán)屬如何，均按照自然公園區(qū)劃進(jìn)行統(tǒng)一管理”的地域制度得以創(chuàng)建并嚴(yán)格實(shí)施[26]?！暗赜蛑啤钡暮诵氖菑馁Y源保存與永續(xù)利用角度進(jìn)行對(duì)自然公園進(jìn)行從嚴(yán)格保護(hù)到合理利用的“梯級(jí)式”用地管理分區(qū)。其得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是，在《自然公園法》中明確規(guī)定了唯一的區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)，并以此作為保護(hù)、開(kāi)發(fā)與管理的根本依據(jù)。任何建設(shè)行為均需按照《自然公園法》的規(guī)定，在自然公園區(qū)劃框架下進(jìn)行審核，輔以風(fēng)景保護(hù)協(xié)定、利用調(diào)整區(qū)制度等適應(yīng)性管理手段[27]，從而大大緩解了日本復(fù)雜分散的土地權(quán)屬帶來(lái)的不利情況。

我國(guó)土地所有權(quán)雖為國(guó)有，但國(guó)家公園(風(fēng)景名勝區(qū))及其周邊地域土地使用權(quán)屬實(shí)際上非常復(fù)雜[51]。日本“地域制”中的統(tǒng)一區(qū)劃與適應(yīng)性分級(jí)管理無(wú)疑對(duì)我們具有重要的參考價(jià)值。

5.3 空間途徑與程序途徑的協(xié)同并舉

有學(xué)者在系統(tǒng)綜述世界保護(hù)地(含國(guó)家公園)保護(hù)與發(fā)展模型的基礎(chǔ)之上，提出了“空間”與“程序”2類(lèi)最為基本的管理途徑[9]。前者核心在于以科學(xué)性為基礎(chǔ)，通過(guò)區(qū)劃[52]、圖則(Mapping)等手段，通過(guò)對(duì)國(guó)家公園在空間上進(jìn)行科學(xué)的管理劃分并系統(tǒng)保護(hù)，其特點(diǎn)表現(xiàn)為剛性和不可置疑的權(quán)威性[9]。日本自然公園區(qū)劃則是這一類(lèi)途徑具體應(yīng)用。尤其是“地域制”改革以后，特別保護(hù)地域與第一類(lèi)特別地域的大大強(qiáng)化充分體現(xiàn)了嚴(yán)格的空間途徑對(duì)核心資源保護(hù)的必要性。后者核心在于以社會(huì)學(xué)為基礎(chǔ)，通過(guò)廣泛的公眾參與、社會(huì)協(xié)作等柔性途徑，來(lái)弱化前者所帶來(lái)的多種社會(huì)矛盾[3]。在需要協(xié)調(diào)保護(hù)和利用的區(qū)域(如具有眾多原住民的普通地域)，程序途徑則是十分重要的協(xié)調(diào)工具。日本自然公園社會(huì)協(xié)作體系的蓬勃發(fā)展及帶來(lái)的良好成效，充分印證了這一認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變的國(guó)際趨勢(shì)[53]。

中國(guó)國(guó)家公園及其周邊地域的農(nóng)耕屬性、人文資源與鄉(xiāng)村社會(huì)[54]的復(fù)合特征濃厚，而上述特征正好是中國(guó)國(guó)家公園(風(fēng)景+名勝)最大的魅力所在。利益相關(guān)者眾多[55]的中國(guó)國(guó)家公園，和美國(guó)以原真自然保護(hù)為主、人文因素匱乏、從創(chuàng)立之初就具有排他性的國(guó)家公園體系具有重大差別。日本自然公園體系在強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)的過(guò)程中，將柔性、協(xié)作的“程序”途徑和剛性、直接的“空間”途徑相結(jié)合的方式，對(duì)我國(guó)具有重要的啟示意義[56-57]。

6 結(jié)語(yǔ)

百年演進(jìn)中，日本經(jīng)歷了從國(guó)立公園到自然公園體系，從中央直管到中央垂直與地方合作共管，從受限于土地權(quán)屬到“超越”土地權(quán)屬的統(tǒng)一區(qū)劃管理，從空間途徑到與程序途徑并舉的系統(tǒng)調(diào)整，完成了從利用中的保護(hù)到保護(hù)強(qiáng)化下的發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變。研究和審視日本自然公園的體系與歷程，尤其是其如何結(jié)合自身的國(guó)情特點(diǎn)不斷改革發(fā)展的過(guò)程及其經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)國(guó)家公園的頂層設(shè)計(jì)具有借鑒價(jià)值。

致謝：感謝千葉大學(xué)木下勇教授、古谷勝則教授、秋田典子副教授，東京大學(xué)水內(nèi)佑輔助教對(duì)本研究提供的幫助。感謝富士五湖自然保護(hù)官事務(wù)所保護(hù)官房村拓矢、雪本晉資、小西美緒；山梨縣觀光資源科富士山保護(hù)官荒井みずき；富士山俱樂(lè)部事務(wù)局局長(zhǎng)青木直子女士；富士山美化協(xié)會(huì)事務(wù)局長(zhǎng)堀內(nèi)勇貴、原田幸博先生對(duì)本研究訪談的大力支持。

注釋?zhuān)?/p>

① 日本自然公園包含國(guó)立公園、國(guó)定公園、都道府縣立自然公園3個(gè)層級(jí)。其中，“國(guó)立公園”相當(dāng)于國(guó)際社會(huì)認(rèn)知的國(guó)家公園(National Park)，“國(guó)定公園”相當(dāng)于準(zhǔn)國(guó)家公園。

② 日本國(guó)立情報(bào)學(xué)研究所開(kāi)發(fā)的日本學(xué)術(shù)論文索引數(shù)據(jù)庫(kù)。

③ 針對(duì)國(guó)自然公園的部分私有地所有者無(wú)力維持該土地或者土地使用不當(dāng)?shù)那闆r，依據(jù)《自然公園法》，在不改變地權(quán)的前提下，和環(huán)境省、當(dāng)?shù)卣?，或者?guó)家公園民間管理組織之間達(dá)成的由后三者代管的協(xié)議。簽訂協(xié)議的土地所有者可以依法獲得稅收優(yōu)惠并免除維護(hù)壓力，同時(shí)管理者也更容易實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理目標(biāo)。代管內(nèi)容涵蓋設(shè)施維護(hù)、環(huán)境修復(fù)、信息監(jiān)測(cè)等。

④ 在國(guó)立、國(guó)定公園中的特別地域內(nèi)，根據(jù)適用情形允許有限人數(shù)進(jìn)入的地區(qū)，即利用調(diào)整地區(qū)。利用者經(jīng)環(huán)境省及當(dāng)?shù)卣畬徟?，可在特定時(shí)段進(jìn)入利用調(diào)整地區(qū)進(jìn)行風(fēng)景療養(yǎng)、環(huán)境教育、自然感知、動(dòng)植物觀察等活動(dòng)。