肖曉婧　趙偉

[提要] 實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)公平性是我國(guó)未來(lái)社會(huì)發(fā)展的重要政策目標(biāo)。基于我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡不充分的矛盾，本文對(duì)基本公共服務(wù)相關(guān)概念以及農(nóng)村基本公共服務(wù)公平性現(xiàn)狀、評(píng)價(jià)方法進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，最后進(jìn)行簡(jiǎn)單的總結(jié)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基本公共服務(wù)；公平性；研究綜述

本文受到國(guó)家社科基金項(xiàng)目：“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資公平性研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14BJY099）支持；課題主持人：趙偉

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年5月4日

一、引言

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，2017年我國(guó)GDP高達(dá)827，122億元，按可比價(jià)值計(jì)算，比2016年增長(zhǎng)6.9%，世界排名第二位。要想全面建成小康社會(huì)，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，基本實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕，就必須加大對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的投資，改變農(nóng)村基本公共服務(wù)區(qū)域配置不公平的局面，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感。但是目前仍然存在著農(nóng)村居民日益增長(zhǎng)的生活和福利需要與農(nóng)村基本公共服務(wù)投資不平衡不充分之間的重要矛盾，農(nóng)村基本公共服務(wù)公平性在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、平原地區(qū)和山區(qū)之間、靠近城市的地區(qū)和遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)地區(qū)之間存在顯著差異。

2005年“公共服務(wù)均等化的原則”被首次提出。第七個(gè)“中央一號(hào)”文件明確當(dāng)前和今后一個(gè)重大戰(zhàn)略任務(wù)是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2007年十九大報(bào)告把推動(dòng)公共服務(wù)均等化作為深化財(cái)政體制改革的基本目標(biāo)。2008年中央“一號(hào)文件”提出要突出抓好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)村基本公共服務(wù)水平得到提升。2009年全國(guó)財(cái)政會(huì)議著重提出要加大對(duì)民生領(lǐng)域的投入，比如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面。2012年基本公共服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在“十二五”規(guī)劃中制定。2017年“十三五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)的重要性。當(dāng)前，十九大報(bào)告對(duì)民生問(wèn)題也十分關(guān)注，明確要縮小城鄉(xiāng)以及區(qū)域差距，解決群眾面臨的教育、醫(yī)療、保障等方面的困難，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時(shí)，國(guó)家提倡構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、正義。足以看出黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)公平性問(wèn)題的重視，因此如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)公平性，完善區(qū)域資源配置成為當(dāng)今社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要議題之一。

二、基本公共服務(wù)概念相關(guān)研究

公共服務(wù)是政府非盈利組織以及部分營(yíng)利組織為了滿足社會(huì)需要、為公眾提供的公共產(chǎn)品，而基本公共服務(wù)是它的重要組成部分（范迎春，2016）。基本公共服務(wù)的概念最早是在19世紀(jì)后半葉由德國(guó)人瓦格納提出的，他認(rèn)為基本公共服務(wù)是國(guó)家財(cái)政支出的重要部分。國(guó)外學(xué)者從公共物品的角度認(rèn)為“基本公共服務(wù)是為公眾提供服務(wù)，維護(hù)公眾利益并承擔(dān)義務(wù)由人民建立起來(lái)的相關(guān)活動(dòng)”。我國(guó)的學(xué)者主要從基本公共服務(wù)的需求、權(quán)利、職能、范圍等方面進(jìn)行概念研究。由于我國(guó)國(guó)情特殊，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不能均衡地提供各種公共服務(wù)，所以按照重要性、基礎(chǔ)性對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行分類，進(jìn)而提出了基本公共服務(wù)的概念，它屬于較低層次的消費(fèi)需求（劉尚希，2007）。劉德浩（2017）提出基本公共服務(wù)是建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和特定歷史階段相適應(yīng)，目的在于保障全體公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，是人民群眾最關(guān)心的、最迫切需要的、與人民利益切實(shí)相關(guān)的最基礎(chǔ)核心的公共服務(wù)（李燕凌、彭園媛，2016），同時(shí)它也屬于政府的一項(xiàng)職能。保障人民最基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，必須明確公共服務(wù)的最小邊界和范圍（陳昌盛，2008），但需要明確的是基本公共服務(wù)的范圍和界限不是特定的，它根據(jù)時(shí)代發(fā)展和人民的需求動(dòng)態(tài)變化（劉尚希，2007；馬雪松，2016）。

最早對(duì)基本公共服務(wù)進(jìn)行分類的是常澤修（2007）、陳海威（2007），此外還有陳昌盛（2007）、國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組（2008）等學(xué)者雖然按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)劃分基本公共服務(wù)，但是包括的具體內(nèi)容基本一致。國(guó)家大政方針“十二五”規(guī)劃中指出基本公共服務(wù)包括保障基本需求的“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等公共服務(wù)?，F(xiàn)階段，應(yīng)該把人民群眾最需要的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面作為最基本的公共服務(wù)（張曉杰，2010；李偉、燕星池，2014）?？紤]到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，“十三五”時(shí)期把基本公共服務(wù)中加入基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共安全和消費(fèi)安全，讓基本公共服務(wù)體系更加健全。

基本公共服務(wù)供給已經(jīng)由追求效率和質(zhì)量轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠊??；竟卜?wù)的公平性并非絕對(duì)公平，而是一種相對(duì)公平，是指通過(guò)在全國(guó)提供最低水平的公共服務(wù)，使得無(wú)論在何地的公民都能享受大體相等的、最基本的公共服務(wù)（賈曉俊等，2015），并且不受種族、性別、年齡、階級(jí)的限制（張欣然、劉曄，2012）。劉磊等（2016）認(rèn)為基本公共服務(wù)的公平性包括機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平，即每個(gè)公民擁有平等的機(jī)會(huì)享用數(shù)量和質(zhì)量一樣的公共服務(wù)。讓社會(huì)公眾享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)、過(guò)程和結(jié)果大體相等是基本公共服務(wù)公平性的目標(biāo)。嚴(yán)明明，尹華（2015）認(rèn)為公共服務(wù)公平性分為負(fù)擔(dān)的公平、享有的公平和供給的公平。要真正把握基本公共服務(wù)公平性的概念，必須全面理解以下幾個(gè)方面：第一，基本公共服務(wù)公平性的對(duì)象是基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生性的基本需求；第二，基本公共服務(wù)公平性主要是實(shí)現(xiàn)人群之間、城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的公平；第三，利用負(fù)擔(dān)、供給和享有的公平實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的真正公平；第四，更加注重平等而非自由。

三、基本公共服務(wù)公平性現(xiàn)狀研究

目前，基本公共服務(wù)不公平的研究主要從地區(qū)差異和基本公共服務(wù)不同領(lǐng)域兩個(gè)角度入手。建國(guó)以來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)家實(shí)行城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間各方面發(fā)展水平都存在很大差異，許多學(xué)者從城鄉(xiāng)差異方面進(jìn)行了研究（翟秋陽(yáng)、崔光勝，2015）。還有的學(xué)者從區(qū)域差異方面進(jìn)行了研究，劉德浩（2017）采用2009～2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)區(qū)域間基本公共服務(wù)公平性進(jìn)行了測(cè)度，并分析了影響基本公共服務(wù)公平性的因素?？傮w來(lái)看，我國(guó)基本公共服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量低下、地區(qū)差異大、城鄉(xiāng)差異大在學(xué)術(shù)界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件，能夠起到促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)村居民收入水平，改善農(nóng)村內(nèi)部收入分配，縮小貧困的重要作用（樊勝根等，2002；張勛、萬(wàn)廣華，2016）。Fan、Hazell（2000）等對(duì)印度和中國(guó)的研究也得出類似結(jié)論。駱永民等（2012）研究發(fā)現(xiàn)各類農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資不僅對(duì)本省份的農(nóng)民收入具有正向促進(jìn)作用，也帶動(dòng)鄰省農(nóng)村居民的收入。但是有關(guān)的研究還表明，我國(guó)中西部地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)，總體來(lái)說(shuō)東部沿海地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模更大（趙偉等，2017）。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人口密度以及政府投資的連續(xù)性等方面的差異導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資仍然存在地區(qū)性的差異，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的不平衡性有周期性縮小的趨勢(shì)（林振德、趙偉，2016）。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資金額和數(shù)量因地理環(huán)境和資源稟賦的差異在村與村之間以及地區(qū)之間都存在著顯著的差異（張林秀等，2005）。任強(qiáng)（2009）的研究也表明在2000～2006年間省級(jí)公共服務(wù)水平存在著差距，但是這一研究的時(shí)間跨度較小，并不足以說(shuō)明公共服務(wù)水平差距變化的長(zhǎng)期趨勢(shì)。張秀蓮、王凱（2012）指出我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總量投入不足，地區(qū)之間存在不公平性，地區(qū)之間的差距長(zhǎng)期存在。他們認(rèn)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資不僅僅是政府的投資決策，更要與農(nóng)民的需求相結(jié)合，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的供給方式。

教育水平是影響經(jīng)濟(jì)和個(gè)人發(fā)展的重要因素。張長(zhǎng)征等（2006）以歷年各學(xué)歷程度的人口存量為基礎(chǔ)，計(jì)算了教育基尼系數(shù)，結(jié)果顯示，我國(guó)總體教育公平程度與改革開放初期相比已有顯著提高。徐曉莉（2018）利用6歲及以上畢業(yè)人數(shù)，采用基尼系數(shù)法，發(fā)現(xiàn)我國(guó)教育公平得到了極大改善，但是改善幅度不大。2001年以來(lái)我國(guó)實(shí)行以縣為主的義務(wù)教育管理體制，在此政策背景下，相關(guān)研究表明義務(wù)教育的省際差異明顯小于省內(nèi)市縣差異（武向榮，2013）；宗曉華等（2015）選取東部某省2007～2012年縣級(jí)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和教育的數(shù)據(jù)，利用標(biāo)準(zhǔn)差和基尼系數(shù)進(jìn)行研究，指出各縣之間義務(wù)教育存在明顯差距。以縣為主的教育財(cái)政投入體制和各縣之間不同的發(fā)展政策導(dǎo)致絕對(duì)差距擴(kuò)大，而省對(duì)縣的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付縮小了各縣之間的相對(duì)差距。應(yīng)該繼續(xù)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并提出以省為主的教育支出方式。正像World Bank指出的那樣，中國(guó)教育財(cái)政體制的不公平在很大程度上造成教育的不公平，隨著不公平程度的加深弱勢(shì)群體的不滿意度會(huì)更強(qiáng)，將會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。

在醫(yī)療衛(wèi)生方面，Lairson（1995）在研究澳大利亞醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平時(shí)發(fā)現(xiàn)存在不公平現(xiàn)象，在給定醫(yī)療衛(wèi)生需求的情況下，富人獲得的醫(yī)生和住院服務(wù)明顯好于窮人。解堊（2009）的研究也表明，我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)存在“親富人”的現(xiàn)象。Alicia Nú ez和Chunhuei Chi（2013）研究了智利醫(yī)療保障的不公平性，他們發(fā)現(xiàn)除了收入不平等，教育、醫(yī)療支付等因素也會(huì)對(duì)醫(yī)療服務(wù)的使用效率產(chǎn)生影響。Abhijit Banerjee、Rohoni Somathan（2007）揭示了印度農(nóng)村社會(huì)的各個(gè)階層由于存在獲得國(guó)家或中央政府提供公共服務(wù)機(jī)會(huì)的能力存在很大不同，導(dǎo)致各個(gè)階層享受的公共服務(wù)的質(zhì)量也有很大差距，說(shuō)明了公共服務(wù)的提供不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)或管理學(xué)問(wèn)題，更重要的是政治因素決定了公共服務(wù)的可獲取性和質(zhì)量水平。我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生支出總體差距呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)，東部地區(qū)的支出差距呈現(xiàn)“M”型波動(dòng)趨勢(shì)，中西部地區(qū)內(nèi)的差距呈現(xiàn)波動(dòng)下降的趨勢(shì)。據(jù)此，提出促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)財(cái)政支出力度，并對(duì)資金進(jìn)行事前、事中和事后監(jiān)督的意見（李強(qiáng)誼、鐘水映，2016）。

對(duì)社會(huì)保障均等化的指標(biāo)研究，大多數(shù)學(xué)者集中對(duì)社會(huì)保障基金的收支、社會(huì)保險(xiǎn)的綜合參保率以及低保覆蓋率等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，代表性的專家有國(guó)家行政學(xué)院教授丁元竹（2006）。李雪萍（2008）選取2001～2005年為樣本區(qū)間，以社會(huì)保障中的財(cái)政支出、社會(huì)保險(xiǎn)、低保、救濟(jì)服務(wù)作為主要指標(biāo)，結(jié)果顯示社會(huì)保障服務(wù)水平的差距上升，東部地區(qū)社會(huì)保障水平和質(zhì)量高于中西部，中部地區(qū)社會(huì)保障水平最低；城市的社會(huì)保障水平比農(nóng)村好。紀(jì)江明（2015）通過(guò)分析34個(gè)中心城市社會(huì)保障的滿意度，發(fā)現(xiàn)各個(gè)城市滿意度存在巨大差異，并根據(jù)存在的問(wèn)題從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、社會(huì)保障卡、社會(huì)保障統(tǒng)籌層次方面提出了建議。湯兆云（2018）提出馬克思社會(huì)保障思想主張建立健全社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

四、基本公共服務(wù)公平性評(píng)價(jià)方法研究

在公平性的測(cè)度上，不同的學(xué)者采用了不同的方法。通過(guò)閱讀文獻(xiàn)本文主要介紹基尼系數(shù)法、泰爾指數(shù)法、變異系數(shù)法這三種方法。

基尼系數(shù)是判斷收入分配公平程度的指標(biāo)，可以用來(lái)比較一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的貧富差異程度。它是由意大利統(tǒng)計(jì)學(xué)家基尼在1912年首次提出的一種不均等計(jì)算指數(shù)，后被學(xué)術(shù)界廣泛應(yīng)用。如Braun（1995）和Bishop等人（1997）采用基尼系數(shù)法測(cè)算美國(guó)過(guò)去幾十年的基尼系數(shù)并據(jù)此發(fā)現(xiàn)美國(guó)居民收入差距呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。我國(guó)學(xué)者也利用抽樣數(shù)據(jù)計(jì)算了1978～1995年全國(guó)、城鄉(xiāng)以及東中西部的基尼系數(shù)，研究表明收入不平等程度存在加深的趨勢(shì)（趙人偉、李實(shí)，1997）?；嵯禂?shù)存在一定的缺點(diǎn)，它對(duì)富人收入的變化比較敏感，如果富人收入變動(dòng)很大，那么基尼系數(shù)會(huì)出現(xiàn)很大的波動(dòng)，有時(shí)同一個(gè)基尼系數(shù)可能會(huì)對(duì)應(yīng)不同的洛倫茲曲線，不利于決策者根據(jù)基尼系數(shù)制定合理的政策（蒼玉權(quán)，2004）。倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院的收入分配方法論專家考威爾教授專門討論了基尼系數(shù)的可分解性問(wèn)題，并且明確提到基尼系數(shù)在不同人群組之間是無(wú)法完全分解于盡的，只能用在收入不重疊的分組。如果一定要在不同人群組之間進(jìn)行分解的話，總體基尼系數(shù)應(yīng)當(dāng)包括組內(nèi)差距和組間差距以及相互作用項(xiàng)，如果對(duì)每個(gè)分組內(nèi)部的收入分配結(jié)構(gòu)不了解，那么相互作用項(xiàng)對(duì)總基尼系數(shù)的影響就難以判斷（李實(shí)，2002）。

相對(duì)于基尼系數(shù)，泰爾指數(shù)應(yīng)用的時(shí)間較短，它用來(lái)比較個(gè)人和地區(qū)之間收入不公平性，這個(gè)指數(shù)對(duì)收入的轉(zhuǎn)移變化非常敏感，跟基尼系數(shù)相比可能會(huì)高估不公平性。

變異系數(shù)作為一個(gè)綜合指標(biāo)，最大的特點(diǎn)是計(jì)算方法清晰明了，能夠在不同取值之間進(jìn)行比較，具有廣闊的應(yīng)用范圍。而且變異系數(shù)對(duì)收入較多和較少的地區(qū)給予較大權(quán)重，對(duì)中間收入給予較小權(quán)重，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)我國(guó)區(qū)域差異具有重要影響，所以變異系數(shù)更適合對(duì)我國(guó)區(qū)域差異做簡(jiǎn)單的整體測(cè)度。劉慧（2006）利用基尼系數(shù)、變異系數(shù)、泰爾指數(shù)、艾肯森指數(shù)研究農(nóng)村區(qū)域差異，發(fā)現(xiàn)在短時(shí)間內(nèi)這四種方法計(jì)算的變化趨勢(shì)有所不同，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，四種方法反映的趨勢(shì)基本一致，所以探究區(qū)域變化時(shí)應(yīng)該觀察長(zhǎng)期的變化趨勢(shì)。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)基本公共服務(wù)的相關(guān)文獻(xiàn)閱讀可以看出，研究主要集中在基本公共服務(wù)公平性的內(nèi)涵、存在的問(wèn)題及改革完善的對(duì)策建議等方面。學(xué)者基本都贊成我國(guó)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的公平性，為深入基本公共服務(wù)公平性研究做了有益的探索。但是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)公平性需要多角度、多層次的考慮，目前大多數(shù)學(xué)者集中在研究全國(guó)或者某省份基本公共服務(wù)的概況，少數(shù)學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距作了分析，更少數(shù)學(xué)者單獨(dú)研究農(nóng)村基本公共服務(wù)的區(qū)域公平性差異，但沒(méi)有分析其空間成因，并進(jìn)行各項(xiàng)基本公共服務(wù)公平性的比較。

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