■ 臧衛(wèi)強

加強規(guī)劃引導，適度減少自然村；優(yōu)化空間布局，重點建設(shè)中心村；注重文化傳承，保護傳統(tǒng)村落；引導村莊集聚發(fā)展，促進村莊結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

一、寧夏鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組的實踐基礎(chǔ)

國家“十五”計劃實施以來，寧夏先后開展了千戶農(nóng)宅建設(shè)示范、塞上農(nóng)民新居建設(shè)、幸福村莊建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工程，進行社會主義新農(nóng)村建設(shè)探索實踐。雖然各階段重點不同，但規(guī)劃引領(lǐng)、農(nóng)房建設(shè)、設(shè)施配套、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)貫穿始終，生態(tài)移民是顯著特征，建設(shè)了一批新農(nóng)村，解決了一批深度貧困地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，成效顯著，為鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組奠定了實踐基礎(chǔ)。寧夏美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進入提質(zhì)增效階段。

（一）千戶農(nóng)宅建設(shè)示范工程（1999年-2005年）。1999年寧夏開始實施“千戶農(nóng)宅建設(shè)示范工程”，主要任務(wù)是利用3～5年時間，建設(shè)1000多戶新型示范住宅，展示塞上江南社會主義新農(nóng)村風貌，帶動全區(qū)村莊規(guī)劃建設(shè)水平進一步提高。在建設(shè)中，遵循科學規(guī)劃、設(shè)施配套、布局合理、適用美觀的原則，因地制宜，分類指導，解決農(nóng)村住宅建筑單調(diào)、布局不合理、設(shè)施不配套等問題。2004年寧夏政府出臺《關(guān)于加快推進農(nóng)村住房建設(shè)的意見》，進一步指導新農(nóng)村建設(shè)，重點是引導農(nóng)村人口向鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和中心村聚集，規(guī)?；ㄔO(shè)農(nóng)民居住區(qū)，實施舊村整治、遷村并點，治理環(huán)境衛(wèi)生和村容村貌，綠化美化居住環(huán)境，提升農(nóng)村住房規(guī)劃建設(shè)水平。通過實施“千戶農(nóng)宅建設(shè)示范工程”，建設(shè)了一批新型農(nóng)村，更重要的意義在于帶動了一批體現(xiàn)地方特色和現(xiàn)代文明氣息的村莊發(fā)展，發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。

（二）塞上農(nóng)民新居建設(shè)工程（2005年-2012年）?！叭限r(nóng)民新居”是為改善農(nóng)村人居環(huán)境、完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施、改變鄉(xiāng)村面貌而實施的一項重大民生工程。第一階段是2005年至2009年，實施《寧夏塞上農(nóng)民新居五年建設(shè)計劃》，全區(qū)村莊重點是引黃灌區(qū)村莊進行整治，以村莊規(guī)劃為龍頭，從治理“臟、亂、差、散”入手，加大村莊環(huán)境整治力度，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，并從組織領(lǐng)導、規(guī)劃編制、土地使用、住宅標準、建設(shè)管理、環(huán)境整治、資金扶持等方面提出了具體要求。2006年寧夏政府出臺《關(guān)于加強村莊規(guī)劃建設(shè)整治和管理促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》，啟動實施以治理農(nóng)村環(huán)境、改善村容村貌、樹立文明鄉(xiāng)風為主要內(nèi)容的“千村整治工程”，強調(diào)加快實施“塞上農(nóng)民新居”建設(shè)計劃并作為“千村整治工程”的重要內(nèi)容。第二階段是2008年至2012年，根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，實施《寧夏回族自治區(qū)“塞上農(nóng)民新居”建設(shè)五年規(guī)劃（2008-2012）》，主要目標是完成1565個村莊整治和新村建設(shè)任務(wù)，使川區(qū)的村莊建設(shè)整治率達到75%以上，全部淘汰土坯房。主要任務(wù)是新村建設(shè)和舊村整治，配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，改房、改路、改水、改圈、改廁、改變村容村貌。同期，還配套出臺了《寧夏農(nóng)村危房改造三年規(guī)劃和實施方案》，編制了《新農(nóng)村住宅設(shè)計圖集》和《抗震示范農(nóng)居設(shè)計圖集》，全力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（三）幸福村莊建設(shè)（2013年）。2013年寧夏政府工作報告提出實施幸福村莊計劃，推動自然村向大村莊、小城鎮(zhèn)集中，實施上下水配套、道路硬化、垃圾處理、危房改造、綠化美化等工程，實現(xiàn)“五到農(nóng)家”即道路、供排水、清潔能源、垃圾處理和優(yōu)美環(huán)境到農(nóng)家。確定了當年改造建設(shè)1000個特色新村的建設(shè)目標，建成設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)支撐、規(guī)模適度、生態(tài)優(yōu)美的社會主義新農(nóng)村。

（四）美麗鄉(xiāng)村建設(shè)（2014年-2017年）。2014年寧夏出臺《寧夏美麗鄉(xiāng)村實施方案》，提出把新型城鎮(zhèn)化作為解決“三農(nóng)問題”的重要途徑，實施以“規(guī)劃引領(lǐng)、農(nóng)房改造、收入倍增、基礎(chǔ)配套、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)、服務(wù)提升、文明創(chuàng)建”八大工程，加快推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，明確了到2020年建成田園美、村莊美、生活美、風尚美的美麗鄉(xiāng)村具體目標。隨后出臺了《寧夏農(nóng)村危窯危房改造實施方案（2014-2017）》《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村垃圾治理實施方案》等政策，編制了《寧夏村莊布局規(guī)劃（2015-2030）》《寧夏村莊規(guī)劃編制導則（試行）》等規(guī)劃導則，指導美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

二、寧夏鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組的客觀必然

（一）人口總量不大且呈低速增長趨勢。寧夏轄5個地級市、9個市轄區(qū)、2個縣級市、11個縣、193個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2271個行政村，14400多個自然村（組、隊）。2015年總?cè)丝?67．88萬，城鎮(zhèn)常住人口368．93萬，鄉(xiāng)村常住人口298．98萬， 城 鎮(zhèn) 化 率 55．23%。 從 2000年 到2015年，寧夏人口增長率由16．4‰下降至9．58‰，總?cè)丝谠鲩L113．56萬，年均增長7．09萬，呈現(xiàn)出穩(wěn)定低速增長特征。人口增長以自然增長為主，年均增長率為11．8‰，其中自然增長率維持在9‰左右，機械增長率維持在2%左右。以2014年為例，總?cè)丝谳^2013年增長了7．34萬，增長率為11．23‰，其中自然人口增長 5．6萬，增長率為 8．57‰，機械人口增長1．74萬，增長率為2．66‰。

（二）鄉(xiāng)村常住人口減少而戶籍人口增加。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段理論，城鎮(zhèn)化率達到50%之時正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展中期階段的中間點，從變化趨勢來看，在城鎮(zhèn)化率超過50%之后，城鎮(zhèn)化仍將維持快速發(fā)展的趨勢，但城鎮(zhèn)化率的增速逐漸趨緩。2012年寧夏城鎮(zhèn)化率達到50．67%，表明盡管受制于戶籍制度壁壘，但城鎮(zhèn)依然為新增人口的主要聚集地，鄉(xiāng)村成為人口的凈流出地。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，寧夏鄉(xiāng)村常住人口穩(wěn)定低速遞減而鄉(xiāng)村戶籍人口有所增加。2000年至2015年，鄉(xiāng)村常住人口由373．94萬減至298．98萬，以年均1．41%的速度每年減少約4．68萬，共減少74．96 萬 ；而實際鄉(xiāng)村戶籍人口由 395．09 萬增至 396．72 萬。從客觀因素分析，相對穩(wěn)定的鄉(xiāng)村戶籍人口分四類：一是亦工亦農(nóng)群體；二是以老人和小孩為主的農(nóng)村留守群體；三是生活在城鎮(zhèn)但無法落戶或者是不愿意放棄農(nóng)村土地以期帶來資產(chǎn)收益的群體；四是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員。另外，國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策補齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板，農(nóng)民進城主觀觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，部分農(nóng)民更愿意留在農(nóng)村。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模、速度雙增長。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的衡量指標之一是戶籍，體現(xiàn)在數(shù)量上是鄉(xiāng)村戶籍人口和鄉(xiāng)村常住人口差值。2015年寧夏戶籍人口城鎮(zhèn)化率滯后常住人口城鎮(zhèn)化率14．63%，人口約97．74萬，實際反映的是鄉(xiāng)村戶籍人口與常住人口差值。從變化趨勢分析，從2000年滯后21．16萬增至2015年97．74萬，呈現(xiàn)逐年擴大趨勢。當然農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模還應(yīng)包括外?。ㄊ小^(qū)）流入的人口，這個數(shù)字還要大一點。通過統(tǒng)計分析，寧夏至少近97．74萬人戶籍在農(nóng)村而生產(chǎn)生活在城鎮(zhèn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈現(xiàn)總量、速度雙增長趨勢，以年均10．7%增長率每年增加約6．1萬。

2000年至2015年寧夏人口及城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計表 單位：萬人%

（四）村莊數(shù)量、人口規(guī)模縮小。2000年至2015年，寧夏村莊數(shù)量由2603個減到2271個，減少332個；行政村平均常住人口由1438人降至1385人。自然村規(guī)模更小，2015年平均人口約為216人。村莊人口縮減的現(xiàn)實問題倒逼村莊空間優(yōu)化重組。隨著村莊數(shù)量、人口縮減，農(nóng)房廢棄、宅基地閑置、“空心村”等問題越來越多，村莊空間優(yōu)化重組更為迫切。

三、寧夏鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組的對策

村莊結(jié)構(gòu)的變遷是和農(nóng)村社會經(jīng)濟的變遷與重構(gòu)密不可分，農(nóng)村工業(yè)、農(nóng)業(yè)以及剩余勞動力的分化與重組孕育了村莊的分化與重組，村莊集聚是農(nóng)村社會各種資源要素重組和整合的要求，是農(nóng)村社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物?；趪页擎?zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的宏觀政策背景、寧夏新農(nóng)村建設(shè)的實踐基礎(chǔ)和鄉(xiāng)村人口縮減的現(xiàn)實情況，認為寧夏美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進入提質(zhì)增效階段，加強規(guī)劃設(shè)計引導，適度減少自然村；優(yōu)化空間布局，重點建設(shè)中心村；注重文化傳承，保護好傳統(tǒng)村落，對鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組，引導村莊集聚發(fā)展，促進村莊結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提質(zhì)增效的重要舉措，也順應(yīng)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢。

（一）加強規(guī)劃引導，適度減少自然村。通過城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制或修編，將城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍或近郊區(qū)的村莊進行村改居，納入城鎮(zhèn)管理，與城鎮(zhèn)融合發(fā)展，在生產(chǎn)生活上逐步轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)居民，產(chǎn)業(yè)上更多的為城鎮(zhèn)提供服務(wù)或者承擔城鎮(zhèn)的部分職能。同時，將城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)向此類地區(qū)延伸，實現(xiàn)共建共享、互聯(lián)互通。對位于生態(tài)敏感區(qū)、地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)、風景名勝區(qū)、水源保護區(qū)，且位置偏遠、規(guī)模較小的部分零星散居自然村，采取開發(fā)土地集中異地安置、適度集中就近安置或投親靠友式零星安置等多種形式，引導此類村莊向交通便利、用水用地條件好、服務(wù)設(shè)施完善的村莊搬遷或集中新建村莊。對于短期內(nèi)難以搬遷的極少特殊居民點，進行一般性人居環(huán)境改善，嚴格控制房屋建設(shè)，不再大規(guī)模投資建設(shè)，納入長期搬遷計劃，逐步引導人口向中心村、城鎮(zhèn)區(qū)域集中，從而達到減少自然村數(shù)量、提高資源的配置效率、資金的利用效益和產(chǎn)業(yè)的集聚力目的，可有效避免因村莊自然消亡帶來的投資浪費和重復建設(shè)。

（二）優(yōu)化空間布局，重點建設(shè)中心村。中心村是指區(qū)位條件突出，擁有較好的農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，交通條件便利，人口相對集中，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置完善，對周邊農(nóng)村輻射帶動能力較強的行政村或自然村。兩個及以上用地基本相連或鄰近的自然村進行組合，可以是跨行政村組合，也可以是行政村內(nèi)部重組，目的是有效整合土地資源，緊湊集中建設(shè)居民點，共建共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，解決因居民點分散而面臨的建設(shè)任務(wù)重、資金短缺大、村莊治理難、服務(wù)設(shè)施利用率低等問題。這類村莊應(yīng)成為農(nóng)業(yè)人口的主要載體和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要陣地，重點推進以現(xiàn)狀2271個行政村為單元的中心村建設(shè)。完善縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，并納入到各市縣空間規(guī)劃，統(tǒng)籌縣域村莊空間布點，確定重點建設(shè)的中心村，整理鄉(xiāng)村閑置土地，預留足夠的發(fā)展用地，可作為生態(tài)移民或零散居民點搬遷人口遷入地。編制村莊整治（建設(shè)）規(guī)劃，作為具體建設(shè)的規(guī)劃依據(jù)。在產(chǎn)業(yè)上，引導其向現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)、規(guī)?；?jīng)營方向發(fā)展，夯實農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)；在資金保障上，統(tǒng)籌涉農(nóng)資金，用于主導產(chǎn)業(yè)或重點項目的發(fā)展。通過規(guī)劃引領(lǐng)，再加以政策、資金、產(chǎn)業(yè)等多方面引導，推進鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組。

（三）注重文化傳承，保護好傳統(tǒng)村落。傳統(tǒng)村落承載著中國傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)，體現(xiàn)著地域特征、民俗風情、鄉(xiāng)土文化、傳統(tǒng)技藝、生產(chǎn)方式和生活狀態(tài)。梁漱溟曾寫到“中國社會是以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，并以鄉(xiāng)村為主體的，所有文化多半是從鄉(xiāng)村而來，又為鄉(xiāng)村而設(shè)”。鄉(xiāng)村空間優(yōu)化重組并不意味著丟失鄉(xiāng)村傳統(tǒng)，維護延續(xù)鄉(xiāng)村文化并使之為鄉(xiāng)村服務(wù)，是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的責任，是提升美麗鄉(xiāng)村的內(nèi)涵品質(zhì)，也是傳承中華傳統(tǒng)文化的重要舉措。值此實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之際，應(yīng)把保護傳承傳統(tǒng)村落作為寧夏美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提質(zhì)增效的重要舉措。全面開展傳統(tǒng)村落基礎(chǔ)普查工作，摸清全區(qū)傳統(tǒng)村落底數(shù)，建立傳統(tǒng)村落檔案。出臺傳統(tǒng)村落保護辦法，指導全區(qū)傳統(tǒng)村落的認定、管理、保護和利用工作。編制傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃，確定保護對象，劃定保護范圍，制定保護管理規(guī)定，注重保護與生產(chǎn)生活的關(guān)系，提出傳承保護和改善人居環(huán)境的措施。加強規(guī)劃設(shè)計對傳統(tǒng)村落空間形態(tài)、自然肌理、農(nóng)房建設(shè)、公共空間等的控制引導，對項目建設(shè)、農(nóng)房建設(shè)等全過程監(jiān)管，推動傳統(tǒng)村落保護工作法制化。統(tǒng)籌美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金，分年度支持傳統(tǒng)村落保護發(fā)展，鼓勵有條件有積極性的地區(qū)開展傳統(tǒng)村落保護示范工作，支持條件成熟的村莊申報國家歷史文化名村。培育傳統(tǒng)村落特色產(chǎn)業(yè)，分析其自然景觀、空間格局、整體風貌、建筑特征、歷史環(huán)境要素等物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的特征，評估其歷史、科學、社會等價值，將傳統(tǒng)村落的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，將農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等有機結(jié)合，帶動鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與人居環(huán)境改善互促互進，激發(fā)傳統(tǒng)村落的內(nèi)生活力。