■ 徐慧緯 陳 瑋 梁雨雯 趙 曄 高 偉 程彩霞

海綿城市是一種新型的城市發(fā)展方式，注重理念落實(shí)。國家海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施3年多，各試點(diǎn)城市創(chuàng)新推進(jìn)工作制度，研究適合我國國情的方法、標(biāo)準(zhǔn)體系，形成了一批制度文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，將試點(diǎn)取得的有效經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)是推進(jìn)海綿城市全面實(shí)施的關(guān)鍵。本文以某試點(diǎn)城市為例探討了立法的核心制度設(shè)計(jì)，提出5項(xiàng)關(guān)鍵制度并闡述關(guān)鍵內(nèi)容。

海綿城市是習(xí)近平總書記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上首次提出的，此后《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕75號(hào)）明確指出，海綿城市是指通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式，并進(jìn)一步明確了海綿城市建設(shè)相關(guān)要求。推進(jìn)海綿城市建設(shè)是社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和舉措，意義重大，有利于修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強(qiáng)城市防澇能力，擴(kuò)大公共產(chǎn)品有效供給，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和城市基礎(chǔ)建設(shè)的系統(tǒng)性，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。2015年以來，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等在30個(gè)城市開展了國家海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，探索可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。各試點(diǎn)城市積極創(chuàng)新制度機(jī)制，形成了一批制度文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，不少城市也在探索如何將試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)，從而持續(xù)、全面推進(jìn)海綿城市建設(shè)。本文以某試點(diǎn)城市Y市的立法研究為例進(jìn)行探討。

一、立法的意義和必要性

海綿城市是一種新型的城市發(fā)展方式和開發(fā)理念，海綿城市建設(shè)不是具體工程，沒有所謂“海綿城市建設(shè)工程”，有的是“落實(shí)海綿城市理念的建設(shè)項(xiàng)目”，如何確保海綿城市建設(shè)理念能夠在城市開發(fā)建設(shè)全過程、全領(lǐng)域落實(shí)，需要充分的制度保障。

首先，市級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理體制機(jī)制需進(jìn)一步立法固化。國辦發(fā)〔2015〕75號(hào)明確，城市人民政府是推進(jìn)海綿城市建設(shè)的責(zé)任主體。海綿城市建設(shè)涉及城市開發(fā)建設(shè)的方方面面，需要規(guī)劃、住建、市政、園林、水務(wù)、交通、財(cái)政、發(fā)改、國土、環(huán)保、水文等多個(gè)部門、多個(gè)專業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同謀劃。30個(gè)國家試點(diǎn)均設(shè)立了由市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛帥的“海綿辦”來統(tǒng)籌推進(jìn)，但在實(shí)際實(shí)施過程中，并不是所有的海綿辦都具有強(qiáng)大的推進(jìn)力度，試點(diǎn)效果突出、推進(jìn)速度較快、工作扎實(shí)細(xì)致的城市，普遍是書記、市長高位推進(jìn)，定期調(diào)度、親自督促、時(shí)時(shí)過問。若能將這些推進(jìn)、調(diào)度、督促制度法制化，從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變，將會(huì)起到更好的推廣作用，也是推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)城市治理體系現(xiàn)代化的根本要求。

其次，海綿城市理念落實(shí)需要對(duì)現(xiàn)行制度作出調(diào)整并強(qiáng)化剛性約束。建市20年來，Y市曾制定了一系列城市開發(fā)建設(shè)、規(guī)劃管理的制度，為落實(shí)黨的十九大提出的“一張藍(lán)圖干到底”的要求，在城市開發(fā)建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)海綿城市建設(shè)理念，推進(jìn)綠色發(fā)展，需要對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行總結(jié)、調(diào)整和提升，將試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)上升為法律形式，強(qiáng)化約束的剛性，作為城市建設(shè)發(fā)展落實(shí)“全面依法治國”的重要舉措。

再次，通過立法明晰各方責(zé)任是保障制度執(zhí)行到位的必需手段。試點(diǎn)工作期間，Y市通過創(chuàng)新制度取得了一定成果，但仍存在部門職責(zé)邊界不清晰、規(guī)劃建設(shè)管控機(jī)制不健全、保障機(jī)制不到位等問題，制約了海綿城市建設(shè)的試點(diǎn)工作推進(jìn)。同時(shí)，由于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范法律效力不強(qiáng)，對(duì)于規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)的從業(yè)人員基本沒有約束力，導(dǎo)致執(zhí)行打折扣等問題出現(xiàn)。破解這系列問題也需要法規(guī)保障，推動(dòng)形成法制化統(tǒng)領(lǐng)，規(guī)劃、制度、標(biāo)準(zhǔn)支撐的雙輪驅(qū)動(dòng)管理模式，確保海綿城市建設(shè)能久久為功。

二、研究方法

運(yùn)用比較研究法，梳理國內(nèi)外相關(guān)法律法規(guī)，包括《美國清潔水法案》《新加坡排污與排水法》《香港土地排水條例》等20余件國外及港澳臺(tái)相關(guān)立法和70余件國內(nèi)相關(guān)立法可知，由于國情差別較大，國外可直接借鑒的制度不多；國內(nèi)立法中，僅《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第641號(hào)）以及部分地方排水立法中有地表徑流控制等宏觀的制度要求，不能夠滿足城市層面專項(xiàng)立法制度設(shè)計(jì)需求。

運(yùn)用案例分析法，通過梳理30個(gè)國家試點(diǎn)城市的300余項(xiàng)制度文件發(fā)現(xiàn)，各地試點(diǎn)期間主要圍繞管理體制機(jī)制、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)等技術(shù)和行政管理方面進(jìn)行了探索，各試點(diǎn)城市制度建設(shè)成果深度參差不齊。從試點(diǎn)城市跟蹤情況來看，推進(jìn)工作成效與制度機(jī)制建設(shè)情況關(guān)系十分密切，配套制定管理制度機(jī)制操作性強(qiáng)、制度執(zhí)行有力是試點(diǎn)工作取得良好階段性成效的核心因素，也是海綿城市建設(shè)能夠深入推進(jìn)的重要保障。

Y市結(jié)合本地海綿城市建設(shè)的基本情況，借鑒國內(nèi)外相關(guān)法律法規(guī)以及試點(diǎn)城市管理制度、規(guī)劃建設(shè)等方面的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和措施，擬制定本地海綿城市建設(shè)管理?xiàng)l例。

三、核心制度設(shè)計(jì)

結(jié)合Y市實(shí)際，立法擬設(shè)立5項(xiàng)關(guān)鍵制度，分別是市級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度、規(guī)劃管控系列制度、建設(shè)管控系列制度、設(shè)施運(yùn)行維護(hù)制度和公眾參與制度。

（一）市級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度

關(guān)鍵是打破行業(yè)分割、部門分割，建立有利于海綿城市建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，以推進(jìn)城市建設(shè)的系統(tǒng)性。該制度主要明確海綿城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的組織機(jī)制，明確市、區(qū)、縣政府及各有關(guān)部門的職責(zé)邊界，建立考核、督辦、定期聯(lián)系調(diào)度等工作制度。

（二）規(guī)劃管控系列制度

主要針對(duì)新區(qū)開發(fā)建設(shè)，關(guān)鍵是建立“一張藍(lán)圖干到底”的制度，依據(jù)現(xiàn)有國家法律法規(guī)的要求，在不突破現(xiàn)行法規(guī)的框架下，主要建立：①規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)制度，在城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃中落實(shí)海綿城市建設(shè)理念，明確海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃的定位，確定海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃協(xié)調(diào)反饋的內(nèi)容和指標(biāo)，從而將海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃中提出的自然生態(tài)空間格局作為城市總體規(guī)劃空間開發(fā)管制要素之一。②相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃銜接制度，明確編制或修改城市道路、綠地、水系統(tǒng)、排水防澇等專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)與海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃充分銜接。③規(guī)劃審查管控制度，充分利用現(xiàn)行法律規(guī)定的“一書兩證”制度，將海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃確定的目標(biāo)、雨水徑流控制要求等有關(guān)關(guān)鍵指標(biāo)，納入建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證的審查環(huán)節(jié)，明確審查的責(zé)任主體、內(nèi)容、審查基本原則等，并結(jié)合國務(wù)院“放、管、服”等要求，提出優(yōu)化審批流程的制度安排。

（三）建設(shè)管控系列制度

主要針對(duì)各類新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目，關(guān)鍵是在工程設(shè)計(jì)、施工、竣工等環(huán)節(jié)落實(shí)海綿城市建設(shè)的要求。主要建立：①排水影響評(píng)價(jià)制度，明確新、改、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)就項(xiàng)目建成后對(duì)所在匯水區(qū)域排水影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，超過海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃規(guī)定的徑流控制要求的或超過現(xiàn)有排水設(shè)施最大允許峰值流量、本地塊面源污染控制要求的，應(yīng)當(dāng)采取措施或者配套建設(shè)雨水調(diào)蓄、滯滲、凈化設(shè)施。②施工圖審查制度，要求海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的施工圖設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)變更應(yīng)有Y市建設(shè)局委托的第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，明確施工圖審查的實(shí)施主體、責(zé)任部門、對(duì)審查機(jī)構(gòu)的原則要求等。③竣工驗(yàn)收制度，建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法組織竣工驗(yàn)收，海綿建設(shè)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織專家對(duì)項(xiàng)目建設(shè)是否符合海綿城市建設(shè)要求進(jìn)行專項(xiàng)驗(yàn)收，明確專項(xiàng)驗(yàn)收責(zé)任主體、驗(yàn)收原則、主要驗(yàn)收內(nèi)容等。

（四）設(shè)施運(yùn)行維護(hù)制度

關(guān)鍵在于保障設(shè)施持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮效益，并為此設(shè)立資金、運(yùn)維、監(jiān)督等制度。主要有：①設(shè)施運(yùn)行維護(hù)制度，明確公共投資類建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)設(shè)施類型及所在位置由市政、城鄉(xiāng)建設(shè)、園林等相關(guān)部門按照職責(zé)分工運(yùn)行維護(hù)；其他社會(huì)投資類性質(zhì)（包括PPP建設(shè)模式）的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)由該設(shè)施的所有者或委托方負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)；無明確責(zé)任主體的，遵循“誰建設(shè)，誰管理”的原則。②運(yùn)行維護(hù)資金保障制度，要求市級(jí)海綿城市相關(guān)設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，應(yīng)納入政府年度預(yù)算管理；采用社會(huì)資本運(yùn)營的，應(yīng)按照合同要求，按績效考核結(jié)果支付運(yùn)營服務(wù)費(fèi)，支付的運(yùn)營服務(wù)費(fèi)納入政府年度預(yù)算管理。各區(qū)、縣海綿城市相關(guān)設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，應(yīng)納入?yún)^(qū)、縣級(jí)財(cái)政年度預(yù)算管理。③應(yīng)急預(yù)案制度，明確各區(qū)（縣）人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，依法組織編制城鎮(zhèn)排水應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)籌安排應(yīng)對(duì)突發(fā)事件以及城鎮(zhèn)排澇所必需的物資。相關(guān)設(shè)施維護(hù)運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全安全生產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)對(duì)排水防澇設(shè)施的日常巡查、維修和養(yǎng)護(hù)工作，確保設(shè)施完好，安全運(yùn)行。④運(yùn)維監(jiān)管制度，按照建設(shè)項(xiàng)目類別及部門分工明確相應(yīng)的監(jiān)管主體，各監(jiān)管主體應(yīng)建立健全運(yùn)行維護(hù)監(jiān)管制度，包括合理的獎(jiǎng)罰機(jī)制等。⑤人員培訓(xùn)制度，建立健全設(shè)施維護(hù)養(yǎng)護(hù)的操作規(guī)程，配備專職管理人員和相應(yīng)的檢測手段，并對(duì)管理人員和操作人員加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。

（五）公眾參與制度

海綿城市建設(shè)通過切實(shí)解決水體黑臭、積水內(nèi)澇、老舊小區(qū)改造等民生問題，讓老百姓有幸福感、獲得感，在制度設(shè)計(jì)上充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與、共同締造。主要包括：①全過程公眾參與制度。設(shè)計(jì)施工方案應(yīng)主動(dòng)征求公眾意見，對(duì)合理建議原則上應(yīng)采納，鼓勵(lì)公眾參與工程驗(yàn)收和后期維護(hù)。②維護(hù)養(yǎng)護(hù)公眾參與制度。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳教育和引導(dǎo)，提高公眾對(duì)海綿城市建設(shè)、綠色建筑、內(nèi)澇防治等工作中雨水控制與利用重要性的認(rèn)識(shí)，鼓勵(lì)公眾積極參與設(shè)施維護(hù)和保護(hù)，海綿城市建設(shè)相關(guān)設(shè)施應(yīng)明確標(biāo)識(shí)具體區(qū)域。③建設(shè)情況公眾監(jiān)督制度?？晌械谌綑C(jī)構(gòu)對(duì)海綿城市工程實(shí)施情況進(jìn)行全過程跟蹤，對(duì)建設(shè)效果組織公眾調(diào)查，定期向社會(huì)向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)論，接受社會(huì)監(jiān)督。

海綿城市作為一種新型的城市發(fā)展方式和開發(fā)理念，需要堅(jiān)實(shí)的法制保障。借鑒國內(nèi)外相關(guān)法律法規(guī)以及30個(gè)試點(diǎn)城市管理制度、規(guī)劃建設(shè)等方面的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和措施，結(jié)合Y市實(shí)際，提出了市級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度、規(guī)劃管控系列制度、建設(shè)管控系列制度、設(shè)施運(yùn)行維護(hù)制度和公眾參與制度5項(xiàng)海綿城市立法核心制度設(shè)計(jì)建議。