李威

【摘 要】隨著我國社會體制轉(zhuǎn)型，政府越來越多的使用通過購買公共衛(wèi)生服務(wù)方式開展一些社會管理工作，在這種模式下，部分財政資金會以項目的形式進(jìn)入包括疾控機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各個基層醫(yī)療衛(wèi)生單位，如何通過財務(wù)管理方式管好這部分資金，讓有限的醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)切實用到所要求的人群，從而保證財政資金使用效益，成為當(dāng)前主要課題。本文首先從全球基金管理模式的優(yōu)勢出發(fā)、闡述其管理模式在我國基層疾控機(jī)構(gòu)財務(wù)管理應(yīng)用中碰到的問題，針對問題，結(jié)合我國基層疾控機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，所采取的行之有效的處理措施。根據(jù)全球基金項目在我國成功實施的經(jīng)驗，認(rèn)為我國相關(guān)機(jī)構(gòu)可以借鑒全球基金項目的管理模式，使其應(yīng)用于我國基層疾控機(jī)構(gòu)今后的項目管理工作，提高我國基層疾控機(jī)構(gòu)項目管理水平。

【關(guān)鍵詞】全球基金項目；基層疾控機(jī)構(gòu)；財務(wù)管理；問題；措施

一、引言

全球基金項目是在聯(lián)合國前秘書長安南倡議建立的一種國際衛(wèi)生融資新機(jī)制，是一個政府與民間合作創(chuàng)辦的國際金融機(jī)構(gòu)，在全世界致力于抗擊最惡性疾病的工作，旨在遏制艾滋病、結(jié)核病和瘧疾三大疾病的傳播。自2002年開始到2015年3月底項目全部結(jié)束，作為一個國際性援助項目，我國共成功申請了3個病種19個項目，累計獲得8.04億美元資金援助，是我國政府在衛(wèi)生領(lǐng)域爭取的規(guī)模最大、資金量最多、執(zhí)行時間長、覆蓋地域最廣、涉及防治領(lǐng)域最全的國際合作項目，在執(zhí)行該項目過程中，全球基金項目依托包括疾控機(jī)構(gòu)在內(nèi)的行政事業(yè)單位進(jìn)行項目的開展工作，其本身所具有的國際先進(jìn)管理模式，結(jié)合了我國國情，經(jīng)過長期磨合，使我國基層疾控機(jī)構(gòu)積累了豐富的項目管理和項目財務(wù)管理經(jīng)驗，建成了比較完善的項目管理機(jī)制，不但提高了中國疾病防治隊伍的能力，而且讓參與該項目工作的基層疾控機(jī)構(gòu)財務(wù)人員的財務(wù)管理能力有了較大提升。

二、全球基金項目財務(wù)管理的特點(diǎn)

1.機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)設(shè)置合理？財務(wù)管理制度健全

按照全球基金的要求，為加強(qiáng)中國全球基金項目資金管理，建立了中國全球基金項目中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)（PR項目辦），內(nèi)設(shè)財務(wù)部等相關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)。省級、市級分別設(shè)SR項目辦和SSR項目辦，內(nèi)部分別各自對應(yīng)設(shè)置SR財務(wù)部和SSR財務(wù)部等內(nèi)部機(jī)構(gòu)，明確各級職責(zé)，實行自上而下，分級管理。上級項目財務(wù)部門不僅對本級項目資金進(jìn)行管理協(xié)調(diào)，而且有權(quán)對其所轄項目點(diǎn)財務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)以及資金使用情況進(jìn)行評價。

為配合資金管理，PR項目辦專門印制了《中國全球基金項目財務(wù)管理手冊》，里面包含了完整的財務(wù)管理制度，如內(nèi)部控制制度、檔案管理制度等相關(guān)管理制度，通過文件形式對會計核算等實務(wù)工作做出具體要求，各級項目辦結(jié)合各自單位情況，分別制定符合自身情況的項目經(jīng)費(fèi)使用辦法，為項目財務(wù)人員保證項目資金運(yùn)轉(zhuǎn)安全和規(guī)范，?？顚Ｓ锰峁┝死碚撘罁?jù)。？

2.項目預(yù)算內(nèi)容清晰？資金管理要求規(guī)范

根據(jù)中國全球基金項目財務(wù)管理的要求，其預(yù)算是由財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門共同完成，每個項目制定一級活動目標(biāo)，然后一級活動目標(biāo)再根據(jù)需要繼續(xù)細(xì)分為二級和三級活動目標(biāo)，每個活動目標(biāo)制定詳細(xì)的活動計劃任務(wù)，根據(jù)這些活動計劃任務(wù)，編制開展這些活動所需要的項目資金預(yù)算，要求項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算、工作計劃及經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況一致，為每一筆項目資金的使用提供了可靠的支出依據(jù)。在預(yù)算編制過程中，要求財務(wù)人員全程參與，讓項目財務(wù)人員了解其項目預(yù)算的構(gòu)成，從財務(wù)角度對預(yù)算中存在的問題提出自己的意見，讓項目在預(yù)算階段就具有合法合理和可操作性，降低執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題的概率。項目資金的支出強(qiáng)調(diào)必須與預(yù)算相結(jié)合，有預(yù)算才可以支出，沒有預(yù)算不能支出，不能擅自調(diào)整項目目標(biāo)經(jīng)費(fèi)，沒有預(yù)算或者違規(guī)支出要收回，結(jié)余資金要退回等等，這些具體規(guī)定和要求，讓項目財務(wù)人員能夠及時全面掌控項目資金使用進(jìn)展情況，為開展業(yè)務(wù)活動過程中進(jìn)行資金預(yù)算控制有了切實可行的依據(jù)，也讓上級財務(wù)部門在開展督導(dǎo)檢查時對發(fā)現(xiàn)的問題有了處理依據(jù)，確保項目財務(wù)人員對項目資金進(jìn)行事前、事中、事后的監(jiān)督。這些實用性措施保證了全球基金項目資金運(yùn)用效果。

三、全球基金項目在我國基層疾控機(jī)構(gòu)實施過程中出現(xiàn)的問題

1.基層疾控機(jī)構(gòu)單位負(fù)責(zé)人的項目管理能力有限

在全球基金項目啟動前，基層疾控機(jī)構(gòu)的單位負(fù)責(zé)人擁有單位資金支配權(quán)，資金支出隨意性較大。在檢查中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)個別基層疾控機(jī)構(gòu)單位負(fù)責(zé)人財務(wù)管理意識薄弱，喜歡按照自己的安排支付資金，這種思維管理模式，讓項目資金的安全受到威脅，極容易造成資金流失。全球基金項目資金的管理模式恰恰限制了單位負(fù)責(zé)人的這些權(quán)利，在項目開展初期，讓受傳統(tǒng)管理觀念影響較深的基層疾控機(jī)構(gòu)單位負(fù)責(zé)人很難理解，消極、抵觸情緒較大，在一定程度上對項目的執(zhí)行增加了困難，導(dǎo)致我國在剛開始的幾個項目中執(zhí)行率偏低，或不知應(yīng)該如何支出，或因為支出不符合要求，最后讓這些項目資金被退了回去。出現(xiàn)了基層疾控機(jī)構(gòu)一方面有些工作因為缺少防治經(jīng)費(fèi)開展不了；另一方面有項目資金而支不出去的怪現(xiàn)象。

2.財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊？項目財務(wù)管理知識缺乏

當(dāng)前基層疾控機(jī)構(gòu)普遍有重業(yè)務(wù)輕財務(wù)的觀念，比較注重專業(yè)技術(shù)人員的引進(jìn)和培訓(xùn)，而很少招收專業(yè)財務(wù)人員，部分的財務(wù)人員是從其他業(yè)務(wù)崗位轉(zhuǎn)到財務(wù)部門從事財務(wù)工作，專業(yè)財務(wù)會計不足，管理會計幾乎沒有，加上有效的針對性的培訓(xùn)缺乏，專業(yè)交流機(jī)會少，知識結(jié)構(gòu)老化等，讓很多基層疾控財務(wù)機(jī)構(gòu)合格的財務(wù)人員青黃不接。財務(wù)管理不到位，內(nèi)控制度缺失，賬務(wù)處理不規(guī)范的情形不同程度存在。這些問題制約著基層疾控機(jī)構(gòu)財務(wù)工作的開展，許多基層疾控機(jī)構(gòu)財務(wù)人員只是做些核算、記賬等一些基礎(chǔ)類的財務(wù)工作。會計工作質(zhì)量不高，財務(wù)管理工作缺失，導(dǎo)致財務(wù)人員在業(yè)務(wù)工作中喪失話語權(quán)，逐漸被邊緣化。

全球基金的財務(wù)管理模式、會計核算制度、會計科目的設(shè)置、報表的格式與我國行政事業(yè)單位現(xiàn)行的要求完全不同，一些管理理念基層單位財務(wù)人員甚至都未聽說過，，無論對其業(yè)務(wù)素質(zhì)，還是管理能力的要求都非常高，這些對基層項目財務(wù)人員來說，形成很大挑戰(zhàn)。

四、對全球基金項目在我國執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題采取的應(yīng)對措施

1.對基層疾控機(jī)構(gòu)單位負(fù)責(zé)人項目管理能力問題的應(yīng)對措施

要做好全球基金項目財務(wù)工作，單位負(fù)責(zé)人的思想是關(guān)鍵點(diǎn)，為了解決單位負(fù)責(zé)人的思想問題，PR、SR、SSR項目辦對下級項目單位負(fù)責(zé)人采用培訓(xùn)、座談等方式進(jìn)行交流溝通，逐步讓他們了解全球基金項目管理理念，熟悉全球基金項目財務(wù)運(yùn)作方式，消除抵觸情緒，提高主觀能動性和項目執(zhí)行力。同時上級財務(wù)部門根據(jù)職責(zé)，對下級財務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行督導(dǎo)檢查，發(fā)現(xiàn)項目資金使用的問題在督導(dǎo)報告中明確指出，對于違規(guī)支出、預(yù)算外支出、超預(yù)算支出的行為進(jìn)行糾正，必要時給予收回，期末對各地資金使用情況，利用財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比評價，對項目執(zhí)行率較低的單位進(jìn)行督促，利用這些措施增強(qiáng)項目單位負(fù)責(zé)人的財務(wù)管理意識，提高項目管理能力，讓項目工作能夠科學(xué)規(guī)范開展。

2.對基層疾控財務(wù)機(jī)構(gòu)財務(wù)管理和賬務(wù)處理能力的應(yīng)對措施

（1）由于傳統(tǒng)財務(wù)會計工作已經(jīng)滿足不了全球基金項目財務(wù)管理的需要，項目財務(wù)官員不但要承擔(dān)賬務(wù)的核算，還是項目的執(zhí)行人員、項目的參與者，要使項目財務(wù)官員完成從賬房先生到管理者的轉(zhuǎn)變，相關(guān)的培訓(xùn)是必要的，從項目啟動到項目結(jié)束，財務(wù)管理的專業(yè)培訓(xùn)以及在檢查督導(dǎo)過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)工作一直貫穿其中，使基層項目財務(wù)官員了解項目財務(wù)管理流程，發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，逐步提高項目財務(wù)管理水平，運(yùn)用財務(wù)管理手段保證項目工作規(guī)范有序執(zhí)行。

（2）實行例會制度，加強(qiáng)項目人員與項目財務(wù)官員的溝通，讓業(yè)務(wù)人員了解財務(wù)管理制度，項目財務(wù)官員了解項目內(nèi)容，及時解決項目進(jìn)程中的問題和矛盾，使項目業(yè)務(wù)工作與項目財務(wù)工作融合，促進(jìn)了項目的順利實施，最后達(dá)到預(yù)期項目目標(biāo)任務(wù)。

（3）會計工作基礎(chǔ)是否扎實取決會計核算數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確與否和一線財務(wù)人員的能力相關(guān)聯(lián)。PR財務(wù)部、SR財務(wù)部和SSR財務(wù)部根據(jù)基層疾控財務(wù)機(jī)構(gòu)面臨財務(wù)力量和能力較弱、針對性培訓(xùn)缺乏等問題，采用辦培訓(xùn)班和在督導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)解決問題等方式，理論和實踐相結(jié)合，有針對性的加強(qiáng)一線財務(wù)人員賬務(wù)處理能力培訓(xùn)，同時利用現(xiàn)代化的信息交流方式，建立國家對省，省對市、市對縣的交流平臺，實現(xiàn)上級財務(wù)部門與下級財務(wù)部門直接對接，能夠?qū)①~務(wù)處理的具體要求及時傳達(dá)到一線財務(wù)人員，也能夠在第一時間了解和解決一線財務(wù)人員在賬務(wù)處理中出現(xiàn)的各類問題，同時增加同級財務(wù)人員相互交流的機(jī)會，解決財務(wù)人員在工作中的孤獨(dú)無助感，能夠相互學(xué)習(xí)，相互支持，共同處理工作中面臨的問題，結(jié)束財務(wù)人員在工作中單打獨(dú)斗、孤立無援的現(xiàn)象，上下級和同級之間行成良性互動，無形中提升了基層疾控機(jī)構(gòu)財務(wù)人員的實務(wù)操作水平，為建立規(guī)范賬套打下良好的基礎(chǔ)。

五、總結(jié)

全球基金項目工作在全體項目人員的共同努力下，已于2015年3月順利結(jié)束，而全球基金項目以資金管理為核心，以財務(wù)管理為主線的資金運(yùn)作方式，以及先進(jìn)的項目管理理念和管理模式并沒有隨著項目的結(jié)束而結(jié)束，其符合我國國情的管理模式和經(jīng)驗，至今還在或多或少影響著基層疾控機(jī)構(gòu)的項目管理甚至單位管理，對今后國家其他項目資金的管理、監(jiān)督和使用，也具有很強(qiáng)的研究和借鑒意義。

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