韓 婧 梁若男 于姣姣

（云南財經(jīng)大學，云南 昆明 650000）

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和財政改革的深化，我國傳統(tǒng)的年度預算雖然在特定條件下的合理性和功效不宜輕易否定，但已不能適應現(xiàn)代財政制度的要求，削弱了政府預算的約束效力及其與發(fā)展規(guī)劃的銜接。因此，我國2015年新《預算法》明確規(guī)定，各級政府應當建立跨年度預算平衡機制，這是深化財稅體制改革的重要舉措，也是保障財政可持續(xù)發(fā)展的必然要求。但是，不論是國內(nèi)學者的研究，還是工作實踐，多著重于分析體制的構建，然而，跨年度預算機制的有效運行與整個現(xiàn)代預算制度聯(lián)系在一起，涉及多方面問題，離不開協(xié)同環(huán)境的潤滑與承接作用，我們在關注跨年度預算平衡機制的構架的設計及運行的同時，最應該關注的是它實施的基礎條件和協(xié)同環(huán)境，逐漸細化到具體的政策工具。

一、跨年度預算平衡機制的實施困境

（一）建立中期財政規(guī)劃的基礎條件缺失

中期財政規(guī)劃是中期預算的過渡形式，作為跨年度預算平衡的宏觀舉措，可實現(xiàn)預算的逆周期調(diào)節(jié)和在經(jīng)濟周期內(nèi)的平衡。從世界范圍來看，實行中期預算的主要目的是通過將預算與規(guī)劃政策相聯(lián)系，以增加財政預算的預期性、可持續(xù)性、透明性和績效性。不難看出，擁有優(yōu)越性的同時也意味著高要求，通過澳大利亞、法國、美國等國家的成功經(jīng)驗分析，中期預算或者中期財政規(guī)劃的有效實行是建立在較強的預算能力、先進的預算理念和完整的信息溝通等基礎條件之上，但目前我國在實踐層面，除了基礎的中期預算規(guī)劃理念與邏輯難以轉變以外，還存在很多障礙。表現(xiàn)在：

一是預算與財政規(guī)劃和政策脫節(jié)。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、跨年度預算平衡機制、中期財政規(guī)劃三者之間存在區(qū)別和內(nèi)在的必然聯(lián)系，只有彼此間進行互動、磨合和協(xié)調(diào)，政府才能戰(zhàn)略性地配置資源，也才能真正地將支出與績效有效地聯(lián)結起來。然而，我國財政政策存在不確定性，各項預算管理制度也在不斷的建立及規(guī)范之中，加上政府的決策機制尚不完善，使得中期財政規(guī)劃難以對其形成實質(zhì)性約束。

二是沒有與之相適應的預算決策方式。整個中期預算決策過程，實際上是財政部門與各支出部門間反復博弈、討價還價的互動過程，而這個過程需要不斷的信息溝通。在我國現(xiàn)行“兩上兩下”的預算流程中，“一上”的部門上報建議數(shù)往往流于形式，尚未實現(xiàn)“自下而上”與“自上而下”的真正結合。在確定預算總額控制上限時，也需要各級及各類預算之間進行信息溝通，所以，有必要以改變信息溝通方式為切入點來重塑決策方式。

三是準確預測分析與戰(zhàn)略規(guī)劃的能力不足。從國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗來看，中期財政規(guī)劃的實質(zhì)約束力需要建立在對未來若干年經(jīng)濟與社會發(fā)展的走勢有較為準確的預測基礎之上，并且具有相對穩(wěn)定的政策環(huán)境。然而，我國目前還沒有建立起與我國國情相適應的科學有效的預測方法，且尚未專門詳細分析國家或區(qū)域中期宏觀經(jīng)濟形勢及各級地方政府債務具體數(shù)額。

（二）三年滾動財政規(guī)劃法律約束性不強

雖然新《預算法》規(guī)定各級政府應當編制跨年度預算，但是，并沒有明確規(guī)定是三年為一期。而且，年度預算必須經(jīng)人大立法機構進行審批方可執(zhí)行，而三年滾動財政規(guī)劃并沒有嚴格的法定審批程序，這樣就會削弱法律的約束力。我國的預算治理依然沒有脫離中央出政策、由地方執(zhí)行的模式，并且若政策出臺頻繁，如2016年5月1日起全面實施的“營改增”就迫使預算規(guī)劃不得不做出調(diào)整，這給三年滾動財政規(guī)劃的編制帶來了很大的不確定性，也增加了其編制的難度。因此，目前的三年滾動財政規(guī)劃遵循的只是政府內(nèi)部的指導性文件，“滾動”也只是預算編制的一種工具和方法，而非具有法律效力的制度安排。三年滾動財政規(guī)劃的關鍵在“滾動”，但在跨年度預算平衡機制的實施過程中，關于“滾動”的方式和路徑以及赤字的安排，我國并沒有具體的政策指導。

（三）績效評價體系不健全

規(guī)范的中期財政規(guī)劃不僅需要提出三年預算總量框架，還要提出各級政府三年內(nèi)預算執(zhí)行需要遵守的支出限額。這就要求政府及部門必須在預算限額內(nèi)提出全面具體的績效目標，并對三年滾動預算實行全程績效評價管理，這樣才能保證中期財政規(guī)劃運行的規(guī)范性和科學性。然而，我國的績效預算雖已經(jīng)開展多年，但績效預算理念尚未真正樹立，部門重視程度不足，績效評價流于形式，并未對預算資金安排起到實質(zhì)性地約束作用。在此情況下，預算績效評價是否為三年滾動財政規(guī)劃的實施提供技術支持還有待考量。

二、優(yōu)化跨年度預算平衡機制的思路

正如前文所說，跨年度預算平衡機制不是單一制度的建立，需要創(chuàng)造一個良好的協(xié)同環(huán)境，通過政府、財政、部門的協(xié)調(diào)配合方能發(fā)揮該機制的應有作用。

（一）跨年度預算平衡機制與中期財政規(guī)劃相契合

從國家治理出發(fā)，需要做好五年規(guī)劃與各項財政計劃、規(guī)劃之間的銜接，另外，也應構建并協(xié)調(diào)好跨年度預算平衡機制與中期財政規(guī)劃的勾稽關系，形成一套運轉協(xié)調(diào)、相互制衡的預算機制。長期以來，我國不論是滾動期與規(guī)劃期、地方責任人三年任期匹配問題，還是年度預算與多年預算的銜接問題，都與部門間權責劃分有關系。發(fā)改委比財政部門更有權利，但是卻對經(jīng)濟發(fā)展情況不甚了解，傾向于制定不切實際的規(guī)劃，使得預算與規(guī)劃存在脫節(jié)。從烏干達和韓國經(jīng)驗來看，我們可以從整合財政部與發(fā)改委入手，考慮建立以財政部為核心的跨部門預算管理委員會，加強財政與各級部門和單位的協(xié)調(diào)合作與信息共享，研究相關行業(yè)、領域的重大改革和政策措施，開展對中長期重大項目的科學論證，確立預算優(yōu)先性安排。在預算與規(guī)劃政策銜接過程中，需要構建一個相對穩(wěn)定的政策環(huán)境，為科學預測和規(guī)劃能力的提升奠定基礎。而且，在這種參與性很強的制度中，形成廣泛參與和“自上而下”為主、“自下而上”為輔的集中型預算決策模式，通過決策方式的轉變實現(xiàn)財政部門與各支出部門之間的有機聯(lián)動。

（二）理清政府財政職能，明確權責劃分

跨年度預算平衡機制成功與否，在很大程度上取決于對財政收支的預測能力。三年滾動財政規(guī)劃實施的核心是圍繞財政收支預測展開的，而提高財政收支預測的準確性，除了依賴于預測方法外，明確政府與市場的邊界，明晰政府的職能，并理順中央與地方間的財政關系才是基礎。但是，在中國這樣單一制大國財政格局下，不能照搬國際經(jīng)驗采用“一刀切”的方式，應從我國五級財政縱深治理結構的實際出發(fā)，針對不同層級的權責分布和預算管理能力等具體情況采用不同模式和管理方法。由于中央財政和省級財政在周期財政調(diào)節(jié)能力，及人力資源管理水平等方面，均遠遠高于省以下層級。所以，在具體實施過程中，中央和省級財政運用財政總額控制的方法，實現(xiàn)所謂的跨年度預算平衡；而市、縣、鄉(xiāng)三級財政仍舊需要嚴守預算收支基本相等的原則，強調(diào)年度預算平衡對于省以下財政管理的重要性。另外，在預算預測方法上，針對不同財政層級的預算管理需要，采用繁簡不同的預算預測方法。

（三）完善預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和赤字彌補機制

三年期滾動預算中年度預算與多年度預算間的不協(xié)調(diào)，包括總額控制和赤字的約束有限等困境，除了與上述中期規(guī)劃的基礎問題有關外，還與具有中國特色的輔助措施的完善情況密不可分。預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金能夠在一定程度上緩解財政壓力，并發(fā)揮規(guī)范超收收入的儲備作用。我國新預算法也對其進行了進一步規(guī)范，提出“預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金編制年度預算調(diào)入后的規(guī)模一般不超過當年本級一般公共預算支出總額的5%，超過5%的，各級政府應加大沖減赤字或化解政府債務支出力度”。然而，從目前改革情況來看，預算穩(wěn)定基金往往存在設立金額不足的問題，難以充分實現(xiàn)其功能，或許需要進一步探索最佳預算穩(wěn)定基金額度。

同時，建立起赤字的彌補機制。赤字是對未來收入的預支，因此，一個地方是否增列赤字，一定是要綜合考慮收入的可能和未來年度的預算安排。近年來，隨著經(jīng)濟增速的不斷放緩，我國財政政策更加積極主動，2017年財政赤字甚至突破5萬億。顯然，過度的財政赤字會與跨年度預算機制減少債務風險的目標相違背，所以要嚴肅縱向財政紀律，對地方官員任期內(nèi)的“預算平衡”情況進行嚴格考核，要求其對任期內(nèi)的赤字規(guī)模承擔長期責任。

（四）加強績效預算法律體系建設，樹立績效預算理念

要實現(xiàn)三年滾動的預算安排，就需要實現(xiàn)“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成由評價、評價結果有應用”的全過程閉環(huán)預算績效管理，才能使預測和預算滾動編制更加科學可靠。因此，需要完善的預算管理和科學的績效評價體系對其進行有效約束，促進政府部門和工作人員轉變管理理念，將政府的角色從管理者、控制者轉變?yōu)楣卜盏奶峁┱?，加快營造績效管理的氛圍。但是，僅寄希望于自我約束顯然并非明智之舉，此時，就需要強有力的外部監(jiān)督和制度約束，積極推進績效預算管理的法律制度體系建設。通過有效利用績效評價結果，建立與部門預算有機結合的獎懲機制，進行責任追究，并且逐步推進績效預算信息公開，強化外部監(jiān)督制約。[3]形成中期財政規(guī)劃、跨年度預算平衡機制和績效管理相結合的完備、系統(tǒng)的預算流程框架。