傅沂 中南大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、區(qū)域發(fā)展與演化經(jīng)濟(jì)研究中心主任

眾所周知，由于我國(guó)城市社區(qū)管理長(zhǎng)期受到體制的限制，無(wú)法有效地由“社區(qū)管理”向“社區(qū)運(yùn)營(yíng)”和“社區(qū)治理”的方向轉(zhuǎn)型。因此，尋找城市社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的突破口不僅要注重培育新興業(yè)態(tài)、模式，而且還要注重傳統(tǒng)業(yè)態(tài)、模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。作為城市社區(qū)中的典型傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，城市居家養(yǎng)老取得了一定的發(fā)展。但是，離全社會(huì)的需求還有比較大的差距，因此急需轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此，培育城市居家養(yǎng)老新模式和新業(yè)態(tài)則為城市社區(qū)管理轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)。

《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）指出，預(yù)計(jì)到2020年，全國(guó)60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%左右；高齡老年人將增加到2900萬(wàn)人左右，獨(dú)居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右?！兑?guī)劃》要求建設(shè)“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的”多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。由此可以判斷，“以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老”未來(lái)仍然是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的主要模式。因此，創(chuàng)新居家養(yǎng)老的新模式和新業(yè)態(tài)則成為未來(lái)我國(guó)養(yǎng)老體系建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一，也成為帶動(dòng)社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的重要突破口。

城市社區(qū)管理問(wèn)題凸顯

1.社區(qū)管理體制不順。多年來(lái)，我國(guó)社區(qū)管理一直沿用的是“區(qū)、街道、居委會(huì)”條塊分割的管理體制。這一體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)積極的作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，這一體制的弊端則顯現(xiàn)出來(lái)。雖然，近年來(lái)我國(guó)社區(qū)管理體制改革進(jìn)行了一些“社區(qū)治理方面”的嘗試，但是總體上仍然顯現(xiàn)出高度集權(quán)化、行政化的趨勢(shì)。社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了基礎(chǔ)政府下放的許多職責(zé)，越來(lái)越蛻化為基層政府及其下屬組織派出的“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”，這使得社區(qū)為居家養(yǎng)老提供高質(zhì)量的公共服務(wù)變得越來(lái)越困難。因此，若通過(guò)市場(chǎng)化的手段為社區(qū)居家養(yǎng)老提供高質(zhì)量的服務(wù)，可以倒逼社區(qū)管理進(jìn)行轉(zhuǎn)型，積極探索新型的社區(qū)治理模式。未來(lái)，我國(guó)社區(qū)管理轉(zhuǎn)型必須要理順“區(qū)政府、街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)三者的關(guān)系”。在一些以新建住宅為主體的社區(qū)，則要理順“區(qū)政府、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)和物業(yè)公司四者之間的關(guān)系”。

2.專業(yè)化的人才匱乏，尤其是擅長(zhǎng)社區(qū)運(yùn)營(yíng)方面的人才十分缺乏。由于社區(qū)管理體制的限制，社區(qū)工作人員大都是公務(wù)員的身份，對(duì)于社區(qū)運(yùn)營(yíng)的專業(yè)知識(shí)了解較少，平時(shí)也缺乏培訓(xùn)，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)運(yùn)營(yíng)方面的人才缺乏。另一方面，由于社區(qū)管理人才職業(yè)上升通道狹窄，缺乏應(yīng)有的職業(yè)激勵(lì)措施，因此也無(wú)法吸引和留住大學(xué)生等高層次人才，進(jìn)一步加劇了這一問(wèn)題的嚴(yán)峻性。因此，未來(lái)社區(qū)管理的轉(zhuǎn)型需要提前進(jìn)行人才儲(chǔ)備，才能保障轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行。

3.：社區(qū)居民參與社區(qū)管理工作的積極性不高。由于社區(qū)管理體制過(guò)于行政化，導(dǎo)致居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等組織無(wú)法有效地發(fā)揮作用，進(jìn)而影響了社區(qū)居民參與社區(qū)管理工作的積極性，也影響了未來(lái)：“社區(qū)管理”向“社區(qū)治理”的轉(zhuǎn)型。因此，如何發(fā)揮居民的積極性是未來(lái)社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)所在。

城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式急需轉(zhuǎn)型

由于受我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型大背景的影響，城市社區(qū)在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)中扮演著越來(lái)越重要的作用，成為居家養(yǎng)老的主要支撐力量。但是，隨著人民群眾生活水平的提高，城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式要面臨著較大的挑戰(zhàn)，急需轉(zhuǎn)型。具體來(lái)說(shuō)，表現(xiàn)在以下幾方面：

1.高質(zhì)量服務(wù)的有效供給不足。由于我國(guó)現(xiàn)行的城市居家養(yǎng)老仍然主要是依托社區(qū)進(jìn)行，但是由于社區(qū)管理體制的限制，社會(huì)力量參與居家養(yǎng)老的積極性不高，導(dǎo)致城市社區(qū)大都無(wú)法提供高質(zhì)量的、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)。據(jù)相關(guān)研究顯示：老年人對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有較高的需求。其中，上門看病的需求最高；其次是法律援助、老年人服務(wù)熱線、康復(fù)治療和上門護(hù)理，而幫助日常購(gòu)物、陪同看病和聊天解悶的需求則相對(duì)較低。由于老年人是異質(zhì)性大于同質(zhì)性的群體，不能用標(biāo)準(zhǔn)化的思維來(lái)提供養(yǎng)老服務(wù)。因此，必須要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，激發(fā)各類機(jī)構(gòu)參與城市社區(qū)居家養(yǎng)老的積極性，真正為老年人提供個(gè)性化、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。

2.政策扶持缺乏針對(duì)性。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于城市社區(qū)居家養(yǎng)老的政策扶持大都還是以資金補(bǔ)貼的方式進(jìn)行，并沒(méi)有抓住城市社區(qū)居家養(yǎng)老最需要政策支持的關(guān)鍵點(diǎn)。通過(guò)筆者的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)真正能夠提供高質(zhì)量、個(gè)性化城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供應(yīng)主體往往都是民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。它們往往最看重的不是能夠給多少補(bǔ)貼，而是希望政府能夠提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，能夠和公立機(jī)構(gòu)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，差異性地提供居家養(yǎng)老服務(wù)。因此，未來(lái)政府扶持城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策的重點(diǎn)應(yīng)該是聚焦如何營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境方面，而不是簡(jiǎn)單的補(bǔ)貼。

3.缺乏基本的造血功能。由于社區(qū)管理本身的公益性，導(dǎo)致城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公益屬性較為明顯。但是通過(guò)梳理發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)做的好的模式大都是能夠很好地平衡“公益性”和“商業(yè)性”，使得二者相輔相成，相互促進(jìn)。因此，未來(lái)如何培育能夠具有有效“造血功能”市場(chǎng)主體的機(jī)構(gòu)則成為城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)型成敗的關(guān)鍵。

城市居家養(yǎng)老模式升級(jí)引導(dǎo)城市社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的路徑

借鑒西方國(guó)家城市居家養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)居家養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)城市居家養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)型大致有以下關(guān)鍵點(diǎn)值得注意：

1.鼓勵(lì)不同的機(jī)構(gòu)積極參與到城市社區(qū)居家養(yǎng)老的市場(chǎng)中來(lái)，為它們營(yíng)造良好的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。第一，加快居家養(yǎng)老國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的起草編制工作，不斷提升行業(yè)的整體服務(wù)水平；第二，加快居家養(yǎng)老國(guó)家法律法規(guī)的起草工作，為規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序提供支撐；第三，各級(jí)政府應(yīng)該結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，制定相應(yīng)的扶持政策，促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。扶持政策應(yīng)該重點(diǎn)考慮設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP、激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)等方面。

2.不斷發(fā)展壯大市場(chǎng)主體，探討成熟的商業(yè)模式，提升行業(yè)的吸引力。近年來(lái)，越來(lái)越多的機(jī)構(gòu)參與到我國(guó)城市社區(qū)居家養(yǎng)老商業(yè)模式探索中來(lái)，涌現(xiàn)出一批有代表性的案例。比較典型的有：北京市西城區(qū)儆堂集養(yǎng)老服務(wù)（北京）有限公司通過(guò)打造居家服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老駐站、街道養(yǎng)老照料中心的三層養(yǎng)老服務(wù)循環(huán)體系，實(shí)現(xiàn)了各種服務(wù)資源的有機(jī)整合，滿足了老年人養(yǎng)老的多樣化和個(gè)性化需求；四川省瀘州市“小螞蟻”居家養(yǎng)老服務(wù)中心以“一碗湯距離”的工作思路為指引，注重信息化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，狠抓服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了連鎖化、品牌化、規(guī)?；l(fā)展；重慶市巴南區(qū)花溪街道社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心著力打造日間照料、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老“三結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，惠及了周邊老年人；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)五家渠市軍墾路街道老年人日間照料中心通過(guò)公建民營(yíng)方式管理運(yùn)營(yíng)，以“老年人幸福驛站”為依托、以“銀齡小飯桌工程”為基礎(chǔ)、以“長(zhǎng)期照護(hù)托老站”為支撐、以“智慧養(yǎng)老”信息化為引領(lǐng)提供多種養(yǎng)老服務(wù)，提高了國(guó)有資產(chǎn)的使用效率，實(shí)現(xiàn)了日間照料中心的自我“造血”。

3.引入“智慧養(yǎng)老”、“共享養(yǎng)老”的理念，培育城市居家養(yǎng)老的新興業(yè)態(tài)?！兑?guī)劃》指出，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老工程。支持社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和企業(yè)利用物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，開(kāi)發(fā)應(yīng)用智能終端和居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)智慧平臺(tái)、信息系統(tǒng)、APP應(yīng)用、微信公眾號(hào)等，重點(diǎn)拓展遠(yuǎn)程提醒和控制、自動(dòng)報(bào)警和處置、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和記錄等功能，規(guī)范數(shù)據(jù)接口，建設(shè)虛擬養(yǎng)老院。同時(shí)，還可以借鑒國(guó)外“共享養(yǎng)老”的經(jīng)驗(yàn)，積極在旅游地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)等業(yè)態(tài)中積極開(kāi)展“共享養(yǎng)老”的試點(diǎn)。

結(jié)合上述三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，筆者認(rèn)為城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)型可以從以下幾方面來(lái)引導(dǎo)城市社區(qū)管理的轉(zhuǎn)型：

1.鼓勵(lì)不同的機(jī)構(gòu)參與到城市社區(qū)養(yǎng)老市場(chǎng)中來(lái)，不斷壯大市場(chǎng)主體，可以為“社區(qū)管理”向“社區(qū)治理”的轉(zhuǎn)型提供全方位的保障。首先，不同的機(jī)構(gòu)參與到社區(qū)養(yǎng)老市場(chǎng)，可以對(duì)傳統(tǒng)的社區(qū)“網(wǎng)格化”管理理念產(chǎn)生沖擊，進(jìn)而為我國(guó)社區(qū)管理體制由“網(wǎng)格化管理”向“網(wǎng)絡(luò)化治理”的轉(zhuǎn)型提供突破口。雖然“網(wǎng)格化管理”對(duì)過(guò)去我國(guó)社區(qū)管理的創(chuàng)新起到過(guò)積極的作用，使得社區(qū)服務(wù)工作更加精細(xì)化。但是，權(quán)責(zé)邊界不清、體制機(jī)制難以長(zhǎng)期合法化的問(wèn)題仍然困擾著日常的管理工作中。“網(wǎng)絡(luò)化”治理則不同，它更加強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與到“社區(qū)治理”的工作中來(lái)，突出“平等、互利、扁平和開(kāi)放”的特征。因此，壯大城市社區(qū)養(yǎng)老市場(chǎng)的主體，就是強(qiáng)調(diào)更多不同類型的主體從“居家養(yǎng)老”這一突破口，廣泛參與到“社區(qū)治理”中來(lái)；其次，不同的機(jī)構(gòu)參與到社區(qū)養(yǎng)老市場(chǎng)，可以為未來(lái)社區(qū)的有效運(yùn)營(yíng)儲(chǔ)備專業(yè)人才。正如前文所說(shuō)，人才的匱乏是制約社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的主要障礙。但是，憑借現(xiàn)有的體制來(lái)解決這一問(wèn)題很困難，而城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人才引入則有效緩解了社區(qū)運(yùn)營(yíng)人才的不足，他們具備的運(yùn)營(yíng)能力則能夠有效彌補(bǔ)了現(xiàn)有社區(qū)管理人才的短板，為將來(lái)的“社區(qū)治理”提供了必要的人才儲(chǔ)備。最后，不同的機(jī)構(gòu)參與到社區(qū)養(yǎng)老市場(chǎng)，可以拓寬社區(qū)管理的融資渠道，為提升社區(qū)管理水平提高支撐。當(dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)管理的運(yùn)轉(zhuǎn)資金還主要靠政府行政撥款維持，而引入了相關(guān)城市社區(qū)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之后，一方面可以增強(qiáng)社區(qū)運(yùn)營(yíng)的整體盈利能力，增強(qiáng)社區(qū)運(yùn)營(yíng)自身的造血功能；另一方面，這些結(jié)構(gòu)在居家養(yǎng)老中的盈利也可以用來(lái)投入到社區(qū)運(yùn)營(yíng)中來(lái)，從而進(jìn)一步拓寬了其融資渠道。

2.城市社區(qū)居家養(yǎng)老市場(chǎng)商業(yè)模式的探索可以為未來(lái)社區(qū)運(yùn)營(yíng)模式的探索提供支撐。我們知道，“社區(qū)治理”的關(guān)鍵在于“社區(qū)運(yùn)營(yíng)”，而社區(qū)運(yùn)營(yíng)就是要通過(guò)盤活社區(qū)的相關(guān)配套設(shè)施來(lái)實(shí)現(xiàn)自我造血，其中社區(qū)居家養(yǎng)老方面的高質(zhì)量需求則為社區(qū)運(yùn)營(yíng)提供了盈利的方向。因此，城市社區(qū)居家養(yǎng)老商業(yè)模式的探索是“社區(qū)運(yùn)營(yíng)”盈利的重要突破口。

3.智慧養(yǎng)老的探索可以為未來(lái)智慧社區(qū)的建設(shè)提供支撐，不斷提升社區(qū)治理的效率。智慧養(yǎng)老作為未來(lái)城市社區(qū)居家養(yǎng)老的重要組成部分，不僅對(duì)老年人住宅本身的智能化水平要求較高，而且還對(duì)社區(qū)的整體智能化水平要求較高。因此，用“智慧養(yǎng)老”來(lái)引領(lǐng)“智慧社區(qū)”建設(shè)則成為未來(lái)社區(qū)管理轉(zhuǎn)型的重要方向。