黃勝平

我國開發(fā)區(qū)包括國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家級經(jīng)濟技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和其他各種專業(yè)園區(qū)以及省級開發(fā)區(qū)，都是我國改革開放以來出現(xiàn)的新事物，是各地進行開發(fā)建設(shè)、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的前沿戰(zhàn)場，是國家和地方經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展的重要增長極，長期以來為國家和地方經(jīng)濟發(fā)展作出了重大的貢獻。實踐證明，開發(fā)區(qū)在中國特色社會主義建設(shè)的偉大事業(yè)中大有可為，大有希望，在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有極其重要的地位和作用。

眾所周知，開發(fā)區(qū)的行政管理體制是高度的集中統(tǒng)一，甚至具有一定程度的半軍事化的特點，其管理機構(gòu)高度精簡，高效、便捷。然而，這種高度集中的開發(fā)區(qū)行政管理體制，最大的弊端是缺少監(jiān)督，特別是缺少人民群眾的監(jiān)督、地方人大的監(jiān)督。改革開放以來，特別是十八大以來在反腐敗的風(fēng)暴中，一些開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子以及行政管理業(yè)務(wù)部門，包括招商部門、土地部門、金融部門、房產(chǎn)部門等出現(xiàn)了大量的嚴重腐敗情況，有些甚至是塌方式的腐敗，使人觸目驚心。全國開發(fā)區(qū)人大研究會課題組在各地開發(fā)區(qū)的調(diào)研中，不少方面的同志給我們反映：“凡是開發(fā)區(qū)，無論是國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，還是國家經(jīng)濟技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，或者是其他國家級專業(yè)園區(qū)，抑或是省市（縣）開發(fā)區(qū)，相對而言，資源最多，權(quán)力最大，發(fā)展也最快，但與之形成鮮明對照的是開發(fā)區(qū)群眾最為弱勢，開發(fā)區(qū)監(jiān)督最為薄弱，普通老百姓話語權(quán)最少。一句話，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟雖好，但民主卻少。”有些地方由于開發(fā)區(qū)沒有人大組織，沒有人大工作的開展，不僅缺少民主，甚至連基本的民主形式都鮮見。歷史告訴我們，絕對的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對的腐敗。只有將人民代表大會制度這一我國根本的政治制度逐步延伸和覆蓋到各級開發(fā)區(qū)，切實組織人大對開發(fā)區(qū)進行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，才能有效地遏制、減少和解決腐敗問題的發(fā)生。

因此，開發(fā)區(qū)雖然作為各地經(jīng)濟發(fā)展的一塊特殊區(qū)域，但在貫徹人民代表大會制度上不能例外，在接受人民群眾監(jiān)督上不能例外。這在政治上、理論上、邏輯上講是沒有問題的，在人們的認識上一般也是比較認同的。開發(fā)區(qū)不是人民群眾監(jiān)督的飛地，開發(fā)區(qū)不能游離于人大監(jiān)督之外。

然而，按照現(xiàn)行的法律，由于開發(fā)區(qū)不是行政區(qū)，不能召開人民代表大會會議，沒有人大常委會及工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)，人大對開發(fā)區(qū)的監(jiān)督工作究竟怎樣開展呢？如何基于目前開發(fā)區(qū)的實際情況做探索和創(chuàng)新呢？這是擺在各地黨委和人大面前的一個全新的課題，也是每一個開發(fā)區(qū)人包括開發(fā)區(qū)人大干部、開發(fā)區(qū)人大工作者和人大代表非常關(guān)注的一個問題。近幾年來全國部分省市的開發(fā)區(qū)率先開展人大工作特別是人大監(jiān)督工作的一些寶貴經(jīng)驗和做法，可以給我們借鑒和啟發(fā)。

一、人大對開發(fā)區(qū)監(jiān)督工作的思想理念的確立

全國各地開發(fā)區(qū)人大在開展對開發(fā)區(qū)“一委兩院”即開發(fā)區(qū)管委會、人民檢察院和人民法院，進行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的過程中，非常重視抓人們的思想解放，觀念更新，理念先行。

（一）人大對開發(fā)區(qū)監(jiān)督必須強化“人大意識”。開發(fā)區(qū)從成立伊始，長期以來是以招商引資、開發(fā)建設(shè)為主要功能，是以工業(yè)經(jīng)濟推動區(qū)域經(jīng)濟綜合發(fā)展為目的的。因而，它未設(shè)人大機構(gòu)，沒有人大工作的內(nèi)容，更沒有人大工作的氛圍。人大意識的淡薄與人大工作的滯后，造成了開發(fā)區(qū)“產(chǎn)業(yè)高地”與“民主洼地”的現(xiàn)狀。因此，各地開發(fā)區(qū)人大要首先重視在開發(fā)區(qū)內(nèi)強調(diào)樹立人大意識，為開發(fā)區(qū)人補上民主政治一課。所謂人大意識，是由我國根本政治制度決定的政治意識，具體而言，人大意識就是權(quán)由民賦意識，是人民主權(quán)和人民至上意識，也是法治意識、公正意識和權(quán)力制約意識。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式，它體現(xiàn)和反映了我國國家的本質(zhì)。人大不僅是我國上層建設(shè)最根本的政治制度，也是我國上層建筑中最有權(quán)威的政治機關(guān)。確立人大意識，就是承認人民代表大會制度在國家政治生活中的地位和作用，肯定國家一切權(quán)力屬于人民的理念和人民在管理國家事務(wù)中的地位。確立人大意識不只局限于人大干部和人大代表身上，而應(yīng)該是每一個開發(fā)區(qū)人的態(tài)度和意識。有了這種強烈的人大意識，人民代表大會制度在開發(fā)區(qū)的實施才能順利推進，否則寸步難行，處處有礙。

（二）人大對開發(fā)區(qū)監(jiān)督必須樹立敢于擔當?shù)囊庾R。開發(fā)區(qū)黨工委管委會，都是上一級市委和政府的派出機構(gòu)，其組成人員都是從市委、市政府機關(guān)和全市各行各業(yè)調(diào)來的各路骨干，這些精兵強將與開發(fā)區(qū)的特殊政策及大量的優(yōu)質(zhì)資源的結(jié)合，形成了典型的“強政府”，而剛成立不久的開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)和工作制度，一般都不是那么完備，那么健全。人大工作崗位上也是人手少、力量弱。在這種情況下要對開發(fā)區(qū)政府和有關(guān)職能部門進行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，曾出現(xiàn)過種種思想問題，主要有：一是擔心得罪人，被人誤解為找茬子，怕處不好同開發(fā)區(qū)政府和有關(guān)部門的關(guān)系；二是擔心開展人大監(jiān)督影響經(jīng)濟發(fā)展；三是開發(fā)區(qū)人大不少同志是從黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位轉(zhuǎn)來任職的，覺得既然離開了一線工作，多一事不如少一事，畏首畏尾，放不開手腳。針對這些較為普遍的思想認識問題，各地開發(fā)區(qū)人大工委認真組織學(xué)習(xí)和宣傳國家憲法和法律以及上級黨委和人大常委會有關(guān)人大監(jiān)督工作的文件規(guī)定，使大家認識到開發(fā)區(qū)人大組織代表履行監(jiān)督職責，為人民利益代言，為一方群眾造福，這是國家憲法法律賦予的光榮使命和政治責任，也是開發(fā)區(qū)人民的委托和期盼，必須變擔心為擔當，勇于開展對開發(fā)區(qū)政府及有關(guān)工作部門的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，而不能站在個人和部門小圈子利益上患得患失。開展人大對開發(fā)區(qū)的監(jiān)督工作從根本上而言，它必然能為黨分憂，制約腐敗，擴大民主，促進發(fā)展。

（三）人大對開發(fā)區(qū)監(jiān)督必須樹立勇于創(chuàng)新的理念。各地開發(fā)區(qū)人大在摸索對開發(fā)區(qū)實施監(jiān)督的過程中，按照習(xí)近平總書記提出的“人民代表大會制度要與時俱進”的要求，非常重視鼓勵人們大膽探索，勇于創(chuàng)新。他們認識到，創(chuàng)新是對現(xiàn)行制度的補充與完善。目前我國人大已形成了比較完善的社會主義法律體系，人大工作的政治性、法律性、程序性較強，無論是行使立法權(quán)、重大事項決定權(quán)，還是監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)，講求的是按規(guī)定程序依法辦事。然而，這并不排斥在現(xiàn)行制度框架下和法律范圍內(nèi)，推進人民代表大會制度理論和工作實踐的創(chuàng)新。加強人大制度理論研究和工作實踐的創(chuàng)新，既是對現(xiàn)行法律法規(guī)的補充和完善，又是新的歷史條件下人大工作的延伸和擴展，完全符合法律規(guī)定，是地方人大堅持改革創(chuàng)新精神和法治思維的具體體現(xiàn)。目前，我國開發(fā)區(qū)的人大制度還不夠全面，不太成熟，需要一個不斷探索、完善的過程。在全國開發(fā)區(qū)系統(tǒng)，凡是人大工作、人大監(jiān)督工作有成效的，那里的人們創(chuàng)新意識就強烈，反之，人大監(jiān)督工作就難以開展。

二、人大對開發(fā)區(qū)監(jiān)督組織機構(gòu)的突破

多年來，我國許多開發(fā)區(qū)特別是國家級開發(fā)區(qū)，在現(xiàn)有法律、法規(guī)的框架內(nèi)，對設(shè)立開發(fā)區(qū)人大組織機構(gòu)進行了長期的艱苦的探索，并實現(xiàn)了從無到有的突破。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前333家國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)中，已有70多家建立了不同模式的人大組織。

從全國而言，目前各地開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的組織形式共有六大類型。

第一種類型：在開發(fā)區(qū)設(shè)立市人大常委會派出機構(gòu)。這種類型是由開發(fā)區(qū)所屬的市或縣區(qū)人大常委會設(shè)置派駐開發(fā)區(qū)的工作委員會。這是目前全國絕大多數(shù)開發(fā)區(qū)的做法。采取這種做法的有遼寧省鞍山開發(fā)區(qū)、阜新高新區(qū)、丹東邊境經(jīng)濟合作區(qū)、本溪高新區(qū)，河南省洛陽高新區(qū)、鄭州高新區(qū)、鄭州經(jīng)開區(qū)、鄭州新區(qū)、鄭州航空港區(qū)，內(nèi)蒙古鄂爾多斯康巴什新區(qū)，四川省成都經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，江蘇省無錫新區(qū)、鎮(zhèn)江新區(qū)、淮安經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、江陰高新區(qū)等等。以無錫新區(qū)為例，該區(qū)成立于1995年，經(jīng)過20多年的不斷發(fā)展，已成為國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)行列中的排頭兵，目前有六大功能區(qū)并下轄6個街道，管理區(qū)域達220平方公里，常住人口60萬人。盡管新區(qū)不是一級行政區(qū)，管委會也不是一級政府，但已承擔不少政府職能。為適應(yīng)新區(qū)的發(fā)展變化，加強人大工作，新區(qū)2008年成立了黨工委機構(gòu)下的新區(qū)人大聯(lián)絡(luò)工委，通過努力2010年進一步理順關(guān)系，調(diào)整為無錫市人大常委會新區(qū)工作委員會，實行市人大常委會和新區(qū)黨工委雙重領(lǐng)導(dǎo)，下轄的街道均成立街道人大工委，2016年無錫市新吳區(qū)成立，標志其步入新區(qū)（高新區(qū)）與新吳區(qū)“區(qū)政合一”的隊伍。

這一類型的開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)不僅在一二線城市的國家級開發(fā)區(qū)較為普遍，而且在江陰、宜興等沿海發(fā)達地區(qū)的縣（市）所在地的國家級開發(fā)區(qū)及街道也較為普遍。如江蘇江陰市人大常委會從2007年至2012年，先后在該市轄區(qū)先后設(shè)立了江陰國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、臨港新城、澄江街道、夏港街道、申港街道、南閘街道、云亭街道、城東街道人大工委等8個派出機構(gòu)。2013年4月，為適應(yīng)臨港新城區(qū)街一體化變化，江陰市人大派出機構(gòu)調(diào)整為5個街道人大工委、2個開發(fā)區(qū)人大工委，分別是澄江街道、南閘街道、云亭街道、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（城東街道）、臨港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（臨港街道）人大工委，實現(xiàn)了人大派出機構(gòu)在開發(fā)區(qū)、街道的全覆蓋。在組織設(shè)置上，各人大派出機構(gòu)分別設(shè)專職主任或副主任1名，工委委員3～5名。

第二種類型：在開發(fā)區(qū)黨工委、管委會下設(shè)代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)。這種類型主要是在開發(fā)區(qū)黨工委、管委會設(shè)立人大代表工作聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，作為開發(fā)區(qū)的一個職能部門，負責組織開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)各級人大代表開展活動。如山東省日照經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、江蘇省南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等，在黨工委下設(shè)人大工作聯(lián)絡(luò)處（或代表工作聯(lián)絡(luò)處、人大工作聯(lián)系室）。這些聯(lián)絡(luò)處的工作職責主要是服務(wù)代表履職，包括：聯(lián)系區(qū)內(nèi)各級人大代表，組織代表開展活動、聯(lián)系和指導(dǎo)區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道人大工作，以及完成開發(fā)區(qū)和人大常委會交辦的任務(wù)。為了強化代表的履職工作，特別是強化代表的監(jiān)督職能，四川省成都高新區(qū)和江蘇省徐州市邳州高新園區(qū)等建立“人大工作代表室”，作為區(qū)內(nèi)各級人大代表開展監(jiān)督園區(qū)項目建設(shè)和接待選民來訪的活動陣地，通過代表廣泛了解群眾各方面的意見訴求，及時向有關(guān)方面反映，幫助督促解決開發(fā)區(qū)建設(shè)和民生方面的一些實際問題。

第三種類型：健全和強化未設(shè)立人大機構(gòu)的開發(fā)區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道人大組織。這種類型是在開發(fā)區(qū)黨工委有領(lǐng)導(dǎo)分工、部門有人兼管的情況下，健全和完善區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和街道人大工委等基層組織，并以之為依托推進人大工作，特別是人大監(jiān)督工作。這是許多未設(shè)立區(qū)級人大機構(gòu)的開發(fā)區(qū)開展人大工作，實施人大監(jiān)督工作的主要途徑。江蘇宜興市環(huán)?？萍脊I(yè)園和宜興經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)是分別于1992年和2013年由國務(wù)院批準的國家級開發(fā)園區(qū)，多年來，一直沒有建立區(qū)級人大機構(gòu)，目前，這兩個國家級開發(fā)區(qū)內(nèi)的人大代表只能由屬地的丁蜀鎮(zhèn)、高塍鎮(zhèn)人大和屺亭街道、芳橋街道人大工委分別組織開展各自的活動。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和街道工委的建設(shè)，2015年出臺的《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見〉的通知》和中共江蘇省委關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的實施意見中有明確意見。

第四種類型：在市人大常委會機關(guān)本部設(shè)立開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)。陜西省西安市人大常委會為了組織西安市所屬的七個國家級開發(fā)區(qū)各級人大代表，開展人大工作和監(jiān)督工作，于2016年成立了西安市人大常委會開發(fā)區(qū)人大工作處。該處級別為正處級，編制3人。該處在市人大常委會分管領(lǐng)導(dǎo)的負責下，專門聯(lián)絡(luò)組織轄區(qū)內(nèi)各開發(fā)區(qū)人大代表的履職工作和監(jiān)督工作，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各開發(fā)區(qū)及其街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大工作，尤其是人大監(jiān)督工作。

遼寧省大連市現(xiàn)有四個國家級先導(dǎo)區(qū)（功能區(qū)），即高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保稅區(qū)、長興島經(jīng)濟區(qū)和花園口經(jīng)濟區(qū)，有全國、省、市、區(qū)（市）人大代表83名。其中，全國人大代表2名，省人大代表9名，市人大代表19名，區(qū)（市）人大代表53名。然而，該市上述4個國家級先導(dǎo)區(qū)（功能區(qū)）至今未設(shè)人大及工作機構(gòu)，為了使人大制度在開發(fā)區(qū)不斷線，使人大監(jiān)督在開發(fā)區(qū)不斷檔，大連市人大常委會于2010年11月成立大連市人大常委會先導(dǎo)區(qū)工作委員會，與市人大常委會人事代表工作委員會一起掛牌，合署辦公，配備1名專職副主任，下設(shè)工作處。幾年來，大連市各開發(fā)區(qū)在市人大常委會先導(dǎo)區(qū)工作委員會的組織領(lǐng)導(dǎo)下，加強了轄區(qū)內(nèi)人大機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、先導(dǎo)區(qū)人大代表小組建設(shè)和人代會閉會期間代表活動的組織與服務(wù)，使開發(fā)區(qū)人大工作和監(jiān)督工作得以持續(xù)不斷地開展起來。

第五種類型：開發(fā)區(qū)人大與政協(xié)機構(gòu)聯(lián)體、合署辦公。凡是人大工作剛剛起步的開發(fā)區(qū)，由于開發(fā)區(qū)內(nèi)不僅有眾多的人大代表，還有為數(shù)不少的政協(xié)委員，而人民代表大會作為我國的根本政治制度，政治協(xié)商會議作為我國的基本政治制度，都是我國人民民主國家政體的重要組成部分。為了組織開發(fā)區(qū)人民有序參與國家和地方經(jīng)濟和社會事務(wù)管理，有的開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)類型與其他的不一樣，實行的是開發(fā)區(qū)人大與開發(fā)區(qū)政協(xié)機構(gòu)一體合署辦公的模式。湖南省長沙高新區(qū)人大政協(xié)聯(lián)絡(luò)工作辦公室于2012年底由湖南省編辦批準設(shè)立，為縣處級機構(gòu)，設(shè)主任1名（縣處級正職）、副主任1名（縣處級副職），由長沙高新區(qū)黨委工委管理，業(yè)務(wù)上接受市人大、市政協(xié)的指導(dǎo)和監(jiān)督，主要負責長沙高新區(qū)內(nèi)人大代表、政協(xié)委員閉會期間的聯(lián)絡(luò)服務(wù)工作和監(jiān)督工作。河南省洛陽高新區(qū)是1992年經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立的首批國家級高新產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，管轄一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)，總面積96平方公里，常住人口12萬。2003年2月，經(jīng)洛陽市人大常委會批準，成立了洛陽高新區(qū)人大政協(xié)工作聯(lián)絡(luò)處。開發(fā)區(qū)人大工作與政協(xié)工作雖然機構(gòu)一體，辦公一起，但人大工作和政協(xié)工作的職能是相對獨立的，具體工作也是分開的。到了2010年6月，洛陽高新區(qū)黨工委決定人大政協(xié)工作分設(shè)，人大工作聯(lián)絡(luò)處內(nèi)設(shè)兩委一室，即財經(jīng)城建委、法制信訪委和調(diào)研室（同時承擔教科文衛(wèi)委職能）。同年10月經(jīng)洛陽市人大常委會批準，高新區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處更名為洛陽市人大常委會高新區(qū)工作委員會，作為市人大的派出機構(gòu)，受市人大常委會和高新區(qū)黨工委的雙重領(lǐng)導(dǎo)；經(jīng)過市人大常委會的授權(quán)，人大工委的工作職責也得到了擴充和完善。2013年3月成立了高新區(qū)人大工委黨組。目前，領(lǐng)導(dǎo)班子由1名主任和3名副主任組成，人員編制13人，實有人員16人。目前高新區(qū)現(xiàn)有駐區(qū)省級代表5名，市級代表10名，區(qū)級代表39名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表130名。人大工作機構(gòu)的變更和職責的擴充，標志著洛陽高新區(qū)人大工作走上了新的發(fā)展歷程。

第六種類型：在開發(fā)區(qū)、行政區(qū)合一管理體制下設(shè)立人大機構(gòu)。這種類型是指一些成熟的開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)已經(jīng)逐步過渡到行政區(qū)意義上的人大機關(guān)。為了適應(yīng)現(xiàn)代化新城區(qū)全面建設(shè)管理的需要，上海浦東新區(qū)在2000年8月就建立了完整的一級地方政權(quán)。而后，浙江省杭州高新區(qū)與濱江區(qū)、寧波經(jīng)開區(qū)與北侖區(qū)、山東省青島高新區(qū)與嶗山區(qū)、江蘇省蘇州高新區(qū)和虎丘區(qū)、常州新區(qū)與新北區(qū)、張家港保稅區(qū)與金港鎮(zhèn)等，紛紛實行開發(fā)區(qū)與行政區(qū)一體化，管轄地域范圍一致，開發(fā)區(qū)的人大工作職權(quán)由行政區(qū)的區(qū)人大及其常委會、鎮(zhèn)人大依法行使。蘇州高新區(qū)是全國首批獲得國務(wù)院批準成立的國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)之一，1990年11月開始建設(shè)，1992年批準為國家級開發(fā)區(qū)。2002年9月蘇州市行政區(qū)劃調(diào)整，高新區(qū)與虎丘區(qū)合并，實行開發(fā)區(qū)和行政區(qū)合一、兩塊牌子一套班子的管理模式。配齊了包括區(qū)人民代表大會在內(nèi)的四套班子?；⑶饏^(qū)現(xiàn)有人大代表189名，區(qū)人大常委會有主任（書記兼）1名、副主任4名（其中1名兼職）、委員20人組成；常委會下設(shè)“兩室六委”，均為正科級單位。全區(qū)下轄3個鎮(zhèn)4個街道以及若干功能區(qū)。在政府層面，開發(fā)區(qū)管委會作為市政府的派出機構(gòu)，與區(qū)政府一體化運作。在區(qū)委（黨工委）的領(lǐng)導(dǎo)下，對屬于政府職權(quán)范圍的事務(wù)，由區(qū)人大及其常委會實施監(jiān)督。并適應(yīng)區(qū)內(nèi)功能區(qū)與鎮(zhèn)（街道）合二為一的管理體制，建立相應(yīng)的人大工作機制，由對應(yīng)的街道人大工委和鎮(zhèn)人大作為人大工作主體組織代表活動、開展監(jiān)督工作。遼寧省大連市金州新區(qū)則是采取了將行政區(qū)人大體制引入并覆蓋開發(fā)區(qū)的做法，2010年4月，大連市金州區(qū)與大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)合并，成立金州新區(qū)，由金州區(qū)人大常委會對整個金州新區(qū)實行監(jiān)督全覆蓋。金州區(qū)（金州新區(qū)）人大常委會通過積極開展監(jiān)督工作和引導(dǎo)公民依法有序參與管理全區(qū)事務(wù)，對開發(fā)區(qū)和金州區(qū)的兩區(qū)融合，對于金州新區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展以及人民群眾更好實現(xiàn)當家作主的權(quán)利起到了積極的促進作用。

三、人大對開發(fā)區(qū)監(jiān)督的會議制度的嘗試

（一）建立開發(fā)區(qū)“準人代會”制度——開發(fā)區(qū)管委會“一委兩院”情況通報會制度或開發(fā)區(qū)人大聯(lián)席會議。各地開發(fā)區(qū)人大工委在上級人大常委會和開發(fā)區(qū)黨工委的支持下，召開一年一度的由轄區(qū)內(nèi)各級人大代表參加的開發(fā)區(qū)“一委兩院”情況通報會，有的地方叫“開發(fā)區(qū)人大代表聯(lián)席會議”。聽取“一委兩院”的工作報告，并進行評議監(jiān)督。遼寧省鞍山市開發(fā)區(qū)人大工委從2013年開始至今，堅持在每年人大會后組織開發(fā)區(qū)全體市人大代表、區(qū)人大代表和開發(fā)區(qū)工委專家組成員，召開開發(fā)區(qū)人大代表聯(lián)席會議，聽取和審議各開發(fā)區(qū)管委會年度工作報告和檢察院、法院及人大工委的工作報告，市人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)參加會議并作重要講話，有力地保障了代表的知情知政權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有力地推進了開發(fā)區(qū)民主政治建設(shè)。河南省洛陽高新區(qū)人大工委，從2005年以來，每年都組織駐區(qū)的省、市、區(qū)三級人大代表和政協(xié)委員召開洛陽高新區(qū)人大政協(xié)聯(lián)席會議（2016年開始會議名稱確定為“洛陽高新區(qū)人大代表政協(xié)委員會全體會議”，后改為“洛陽高新區(qū)人大代表聯(lián)席會議”），聽取和審議《洛陽市人民政府高新區(qū)管委會工作報告》《洛陽高新區(qū)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃及執(zhí)行情況報告》《洛陽高新區(qū)財政預(yù)算執(zhí)行情況和財政預(yù)算的報告》《洛陽高新區(qū)人大工委工作報告》《洛陽高新區(qū)人民法院工作報告》和《洛陽高新區(qū)人民檢察院工作報告》等6個報告，并對每個報告進行審議和表決，形成會議決議。人大代表全體會議在形式上除沒有選舉任務(wù)以外，相當于行政區(qū)人代會。這種會議形式雖然在現(xiàn)有的法律法規(guī)中找不出依據(jù)，但聽取開發(fā)區(qū)管委會“一委兩院”的工作報告等，通過了市人大常委會的職責授權(quán)，在很大程度上體現(xiàn)了人民群眾當家作主的基本要求，有利于發(fā)揮人大代表的監(jiān)督職能作用，極大地調(diào)動了人大代表履行法定權(quán)力的積極性。無錫新區(qū)（高新區(qū)）從2008年到2013年，每年人代會期間，都要召開一次由全國、省、市、區(qū)四級人大代表參加的頗具規(guī)模的“無錫新區(qū)‘一委兩院工作通報會”，區(qū)管委會主任、區(qū)檢察院檢察長、區(qū)法院院長分別通報一年來全區(qū)的工作情況，并征求全體人大代表意見。在開發(fā)區(qū)不能正式成立人民代表大會的情況下，各地開發(fā)區(qū)人大工委召開的一年一度開發(fā)區(qū)的“一委兩院”情況通報會，或人大代表聯(lián)席會議，回應(yīng)了開發(fā)區(qū)廣大代表知情知政、監(jiān)督政府的要求，受到上級人大常委會的肯定和人民群眾的歡迎?！度嗣翊韴蟆返戎髁髅襟w在報道這類經(jīng)驗做法時，稱之為開發(fā)區(qū)的“準人代會”。

各地開發(fā)區(qū)人大工委在當?shù)厝舜鷷陂g和之后，召開的“準人代會”高度重視對開發(fā)區(qū)“一委兩院”工作報告的評議，尤其是對政府工作報告進行評議和監(jiān)督。有的地方開發(fā)區(qū)人大工委組織人大代表著重對開發(fā)區(qū)政府工作報告實行全程監(jiān)督的活動，即年初督查分解任務(wù)責任、年中督辦項目目標實施、年末督查實際效果。通過加強對政府工作報告實施的監(jiān)督，確保政府承諾的事項真正落到實處。他們認為：政府工作報告既是過去一年政府工作成績的總結(jié)，也是新一年政府工作的宏偉藍圖；既是政府過去一年的“成績單”，也是新一年的“任務(wù)書”。政府工作報告一經(jīng)區(qū)人大工委組織的全區(qū)人大代表審議并通過，便體現(xiàn)人民意愿，意味著政府的各項工作必須嚴格按照人大的意見和人民群眾的意愿組織、實施和完成。事實上，政府工作報告謀劃的是一個地方一年的發(fā)展藍圖，關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、百姓生活、民生冷暖，通過人大依法有效的監(jiān)督，推進藍圖落地，對于促進發(fā)展、造福人民福祉是非常有利的。人大工作監(jiān)督的重點就是政府工作的重點、人民群眾關(guān)注的難點。無疑，將政府工作報告實施進行重點監(jiān)督和全程監(jiān)督，具有重要的現(xiàn)實意義。

（二）建立開發(fā)區(qū)人大“準常委會”制度——建立開發(fā)區(qū)人大工作委員會及會議制度。各地開發(fā)區(qū)成立人大工委機構(gòu)之后，一般領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)少，科室和人員配備也比較少，同時一年一次的人代會之后，開發(fā)區(qū)人大對本區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展、民生問題等重大事項的監(jiān)督和議事如何進行呢？對此，一些開發(fā)區(qū)人大工委在上級人大常委會和開發(fā)區(qū)黨工委支持下，先后成立了開發(fā)區(qū)人大工作委員會，作為人代會之后的開發(fā)區(qū)人大日常議事機構(gòu)。無錫新區(qū)（高新區(qū)）人大工委從2009年開始，推薦了15名履職能力強、各方面有代表性的人大代表，經(jīng)黨工委批準，成立了“無錫新區(qū)（高新區(qū)）人大工作委員會”。遼寧省鞍山市以民主方式推薦產(chǎn)生了13名開發(fā)區(qū)人大工作委員，組成鞍山開發(fā)區(qū)人大工作委員會，作為日常議事機構(gòu)。遼寧省阜新開發(fā)區(qū)人大工委，遴選了11名人大代表，組成阜新開發(fā)區(qū)人大委員會。河南省洛陽高新區(qū)黨工委于2014年任命了15名人大工委委員會議組成人員。在“準人代會”即“一委兩院”通報會閉會后，凡涉及人大重要工作事項和決策，都要經(jīng)過區(qū)人大工委會議表決通過，為此專門建立了洛陽高新區(qū)人大工委會議制度、人大工委主任會議制度和人大工委組成人員守則等配套制度。經(jīng)過一年多的運行，這些制度對規(guī)范開發(fā)區(qū)人大工作，對開發(fā)區(qū)“一委兩院”的監(jiān)督工作發(fā)揮了很好的作用。

（三）建立開發(fā)區(qū)人大代表單獨組團制度。按照現(xiàn)行法律，由于開發(fā)區(qū)不是一級行政區(qū)，人民代表大會會議召開期間，開發(fā)區(qū)人大代表是不能單獨組團的。為了便于組織開發(fā)區(qū)代表參加人代會，改變?nèi)舜蟠韯澣肫渌姓^(qū)代表團參加人代會而影響代表履職積極性和作用發(fā)揮的現(xiàn)狀，不少開發(fā)區(qū)人大工委都建立了開發(fā)區(qū)人大代表單獨組團制度，得到了上級人大的認可。遼寧鞍山、河南洛陽、四川成都等開發(fā)區(qū)市區(qū)兩級人大代表都單獨組團，參加一年一次的人代會，閉會之后，開發(fā)區(qū)人大代表按照單獨組團組織代表活動，開展監(jiān)督工作。比如鞍山市開發(fā)區(qū)人大工委聯(lián)系和服務(wù)的鞍山高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、文化旅游開發(fā)區(qū)，都分別組成鞍山高新區(qū)人大代表團、鞍山經(jīng)開區(qū)人大代表團和文化旅游開發(fā)區(qū)人大代表團，分別參加區(qū)人大代表所在行政區(qū)（立山區(qū)、鐵山區(qū)和鐵東區(qū)）的人代會。人代會閉會期間，鞍山市管轄的三個開發(fā)區(qū)內(nèi)的市人大代表統(tǒng)一由開發(fā)區(qū)人大工委聯(lián)系服務(wù)，三個開發(fā)區(qū)的人大代表團也單獨進行代表履職活動和監(jiān)督工作。

（四）建立開發(fā)區(qū)人大與開發(fā)區(qū)“一委兩院”聯(lián)系制度。開發(fā)區(qū)目前不是一級行政區(qū)，開發(fā)區(qū)管委會和開發(fā)區(qū)檢察院、開發(fā)區(qū)法院都是上一級人民政府和上一級檢察院、法院的派出機構(gòu)或工作機構(gòu)，因而，并沒有對開發(fā)區(qū)人大工委負責的法定責任和義務(wù)。人大代表可以監(jiān)督政府和檢察院、法院，但開發(fā)區(qū)人大工委與開發(fā)區(qū)管委會和檢察院、法院即“一委兩院”卻是一種工作聯(lián)系的關(guān)系。因此，多年來各地開發(fā)區(qū)人大工委都重視加強與開發(fā)區(qū)“一委兩院”的工作聯(lián)系，并形成了一些操作性強的聯(lián)系制度。一是定期召開開發(fā)區(qū)人大工委與開發(fā)區(qū)“一委兩院”的工作通氣會，互相溝通和通報有關(guān)工作情況；二是開發(fā)區(qū)人大工委及時向開發(fā)區(qū)“一委兩院”通報市人大及其常委會各項決議、決定，按照上級人大的要求督促這些決議、決定的貫徹；三是開發(fā)區(qū)人大工委組織代表出席和列席“一委兩院”及相關(guān)部門的工作和座談會。

（五）建立開發(fā)區(qū)人大代表列席重大開發(fā)建設(shè)項目會議制度。開發(fā)區(qū)作為各地城市招商引資和開發(fā)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)高地，其幾百萬、幾千萬、幾個億甚至幾十億元的重大開發(fā)建設(shè)項目，牽涉到當?shù)厣a(chǎn)生活的方方面面，因而是當?shù)厝嗣袢罕娮顬殛P(guān)注之處。而開發(fā)區(qū)圍繞發(fā)展，往往以項目為主，項目至上，但項目上往往出問題，而且一出就是大問題?；诖?，近幾年不少開發(fā)區(qū)專門建立了開發(fā)區(qū)人大代表列席重大開發(fā)建設(shè)項目會議制度。江西省萍鄉(xiāng)開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)根據(jù)該區(qū)的實際情況專門制定了開發(fā)區(qū)人大代表列席重大開發(fā)建設(shè)項目會議制度。規(guī)定凡屬區(qū)立重大產(chǎn)業(yè)項目招投標都必須要求基層人大代表列席監(jiān)督，凡屬重大開發(fā)項目奠基和開工都必須要求基層人大代表進行調(diào)研視察、現(xiàn)場監(jiān)督。在2015年的13次項目建設(shè)調(diào)研中，所有駐區(qū)代表都參加了活動，從而擴大了代表的知情權(quán)、參政權(quán)，同時也保證了代表的監(jiān)督權(quán)。洛陽高新區(qū)每年都要組織人大代表開展重點工程和重點項目的監(jiān)督評議。區(qū)人大工委每季度組織一次人大代表對全區(qū)重點工程和重點項目的現(xiàn)場視察，對重點工程進度情況進行現(xiàn)場評價，考評結(jié)果計入責任部門的績效，并作為干部獎懲和任用的重要依據(jù)。

四、人大對開發(fā)區(qū)監(jiān)督的代表機制的深化

全國各地開發(fā)區(qū)人大對開發(fā)區(qū)“一委兩院”的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，大量的工作是通過組織代表履行職責特別是監(jiān)督職責實施，他們讓人大代表在監(jiān)督工作上唱主角，在代表工作機制上做足了文章。

（一）力求開發(fā)區(qū)人大代表視察和調(diào)研制度的規(guī)范化。代表視察是了解和檢查本級和下級國家機關(guān)和單位工作情況、執(zhí)行代表職務(wù)的重要方式，也是各地開發(fā)區(qū)人大開展監(jiān)督工作的常用方式。各地開發(fā)區(qū)組織人大代表視察的形式，一般有三種，一是集中視察。根據(jù)市人大常委會和開發(fā)區(qū)黨工委的統(tǒng)一安排，開發(fā)區(qū)代表于每年末進行一次三天左右時間的集中視察，包括異地視察。視察的內(nèi)容，重點是圍繞黨和政府的中心工作，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大問題，圍繞人民群眾普遍關(guān)注的熱點、難點問題。視察后開發(fā)區(qū)人大對代表提出的建議、批評和意見，加以整理，交由有關(guān)國家機關(guān)和單位研究、處理后答復(fù)代表。二是持證視察。持證視察一般都是代表就地就近，利用業(yè)余時間和工作結(jié)合。代表持證視察時對被視察單位提出建議、批評和意見，大都能夠及時告知有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和人大辦事機構(gòu)。專題調(diào)研是代表在閉會期間活動的另一種重要方式，專題調(diào)研的過程和視察一樣，也是代表知情知政，參與人大監(jiān)督的過程。各地開發(fā)區(qū)人大，組織代表進行專題調(diào)研，這是比較普遍的做法，不少開發(fā)區(qū)人大在這方面積累了經(jīng)驗。

（二）力求開發(fā)區(qū)人大代表意見建議和議案及其辦理制度的常態(tài)化。人大代表依法提出議案和建議、批評與意見，是執(zhí)行代表職務(wù)，代表人民的利益和意志參加行使國家權(quán)力和參加管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的重要工作，是行使代表職權(quán)、履行代表職責、發(fā)揮代表作用的重要途徑。各地開發(fā)區(qū)人大代表依照法律的有關(guān)規(guī)定，從實際出發(fā)，認真負責地提出議案與建議、批評和意見，各地開發(fā)區(qū)政府和有關(guān)部門，一般都能夠以對代表、對人民高度負責的責任感，認真處理代表提出的議案與建議、批評和意見，改進有關(guān)工作。

（三）力求開發(fā)區(qū)人大代表專題詢問的制度化。詢問是法定的人大監(jiān)督形式，是貫徹監(jiān)督法的必然要求。從各地開發(fā)區(qū)的情況來看，凡是成立開發(fā)區(qū)人大工委機構(gòu)和開發(fā)區(qū)人大委員會議事機構(gòu)的，一般都能將人大專題詢問工作開展起來。其主要做法，一是聚焦熱點選題詢問。堅持把詢問的主題聚焦在全市和全區(qū)經(jīng)濟重心工作和群眾關(guān)心關(guān)注的民生熱點問題上。二是緊扣重點問題提問。詢問集思廣益，廣泛征集問題建議，反復(fù)研究提煉，歸納梳理出群眾最關(guān)切、政府最該辦好的問題，圍繞這些重點問題開展詢問。三是盯住節(jié)點問效。所謂節(jié)點問題是指專題詢問的審議意見交辦、辦理的環(huán)節(jié)。專題詢問并不是一問了之，“而是交辦后抓督辦、抓落實確保詢問有答復(fù)有結(jié)果”。四是對老不改的問題問責。在開發(fā)區(qū)人大監(jiān)督過程中，有些代表對開發(fā)區(qū)生產(chǎn)、生活中的有關(guān)問題的建議意見“久拖久不解，老提老不改”，在這種情況下組織代表進行嚴肅問責，追究其責任，目的在于促使問題的解決。

五、人大對開發(fā)區(qū)監(jiān)督的路徑和方法的創(chuàng)新

多年來，各地開發(fā)區(qū)人大不僅比較扎實地開展了有聲有色的人大監(jiān)督工作，而且在監(jiān)督方式上有所探索，有所創(chuàng)新。主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

一是一般監(jiān)督與重點監(jiān)督相結(jié)合。重點監(jiān)督主要是開發(fā)區(qū)政府的工作報告和檢察院與法院的工作報告，涉及開發(fā)區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的大問題，有計劃地對有關(guān)法律法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查，從而克服了過去面面俱到、“全面出擊”的傾向。

二是對事監(jiān)督與對人監(jiān)督相結(jié)合。這主要體現(xiàn)在開發(fā)區(qū)人大組織代表評議“一府兩院”工作和開發(fā)區(qū)內(nèi)的重大事項時，把對事情的評議與當事人——主要是“一府兩院”主要負責人和重大事項的負責人和相關(guān)的當事人的評議結(jié)合起來進行。如果在事情的監(jiān)督上，發(fā)現(xiàn)有關(guān)當事人、負責人涉及工作懈怠、不負責任和違紀違法的行為，則向黨委和組織人事部門反映，必要時提出調(diào)離、降職、免職、撤職以至法紀處分。

三是自力監(jiān)督與借力監(jiān)督相結(jié)合。各地開發(fā)區(qū)人大在組織已有的代表力量進行依法監(jiān)督外，還注重借助第三方的力量進行監(jiān)督，從而形成監(jiān)督合力，取得較好的監(jiān)督效果。鞍山開發(fā)區(qū)人大早在四年前就聘請了10位專家，組成了該區(qū)人大工委政策與法律、經(jīng)濟與民生兩個專家組，協(xié)助人大工委和人大代表團，對開發(fā)區(qū)“一委兩院”的工作進行評議監(jiān)督，并圍繞謀劃開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展與化解社會矛盾，維護群眾利益建言獻策，切實有效地提高開發(fā)區(qū)人大整體監(jiān)督的質(zhì)量與水平。這種借助外力，特別是借助專家、學(xué)者和社會力量等第三方進行人大監(jiān)督，有助于彌補開發(fā)區(qū)基層人大人員配備不足的現(xiàn)狀，有利于為監(jiān)督工作提供高質(zhì)量的專業(yè)而有效的意見和建議，更有利于通過有效監(jiān)督提供解決問題的方法和途徑。

四是傳統(tǒng)手段監(jiān)督與現(xiàn)代信息技術(shù)監(jiān)督相結(jié)合。我國互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的快速發(fā)展，不僅為匯集民意、反映民意提供了重要平臺，而且為提高人大監(jiān)督效率，增強人大監(jiān)督實效，提供了新的渠道。近幾年各地開發(fā)區(qū)，在人大監(jiān)督方式方法上不僅使用開會、視察、調(diào)研、詢問等傳統(tǒng)的方式，而且更多地使用網(wǎng)絡(luò)平臺進行人大監(jiān)督工作。由于開發(fā)區(qū)一般都是新產(chǎn)業(yè)、高科技最為集中的區(qū)域，有些條件好的開發(fā)區(qū)不僅運用一般的網(wǎng)絡(luò)平臺開展人大監(jiān)督工作，還開始積極探索運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)對開發(fā)區(qū)進行人大監(jiān)督工作，不僅使人大的監(jiān)督情況更加公開透明，效果更好，而且大大提高了人大的監(jiān)督效能和效率。

（作者系全國開發(fā)區(qū)人大研究會會長、無錫國家高新區(qū)發(fā)展研究院院長、無錫人大培訓(xùn)中心主任）