曹東海

城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國經(jīng)濟發(fā)展的重點之一，城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必由之路，也是促進社會全面發(fā)展的必然要求。伴隨城鎮(zhèn)化水平提升，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)與工業(yè)為主、服務(wù)業(yè)為輔的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向工業(yè)與服務(wù)業(yè)為主、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為輔的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，勞動人口城鎮(zhèn)化就業(yè)及家庭城鎮(zhèn)化生活，都會衍生大量的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。對于以政府發(fā)起成立、籌集社會資金來推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)的地方政府融資平臺而言，城鎮(zhèn)化水平提升是廣闊的市場前景及極好的發(fā)展機遇。根據(jù)2014年頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》要求，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，到2020年實現(xiàn)全國城鎮(zhèn)化率60%。城鎮(zhèn)化人口提升后，城市人口生產(chǎn)、生活需求將促進廣泛的城市化建設(shè)需求，據(jù)相關(guān)經(jīng)驗估算，每新增1個城市人口，將衍生約10萬元的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。各政府融資平臺在面臨巨大的城市基礎(chǔ)建設(shè)投資需求形勢下，結(jié)合區(qū)域人口、經(jīng)濟等相關(guān)基礎(chǔ)條件，加快推進城市基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)建設(shè)，承接城鎮(zhèn)化人口就業(yè)與生活需求，促進城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)與人口城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，確保市域經(jīng)濟健康穩(wěn)步發(fā)展。

一、文獻(xiàn)綜述

分稅制改革以后，地方政府承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)建設(shè)的主要資金需求，城鎮(zhèn)化發(fā)展釋放了巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)建設(shè)需求，但地方政府收入難以滿足同期需求，地方政府融資平臺起到了關(guān)鍵作用，孫潔晶、張建新（2017）分稅制度改革以來，地方政府陷入了“財權(quán)上收，事權(quán)下放”的困境，為了有效地解決發(fā)展資金短缺的問題，各地方政府積極搭建地方性融資平臺，舉債運營以適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展的需要；馬毅鵬（2015）地方政府融資平臺規(guī)避了地方政府不列赤字、不得發(fā)債的限制，通過融資平臺進行社會化融資，滿足了各地基礎(chǔ)設(shè)施減少資金需求，對大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開展、促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長起到關(guān)鍵作用；段振文、馮開文、張雪蓮（2014）現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量大，政府財政收入不能滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展，地方政府只有建立融資平臺從銀行獲取資金進行城鎮(zhèn)化建設(shè)。經(jīng)過二十多年發(fā)展，地方政府融資平臺在融通社會資金、完善城市基礎(chǔ)建設(shè)方面起到關(guān)鍵作用，但隨著政府對金融風(fēng)險監(jiān)管制度完善，地方政府融資平臺存在諸多問題亟需完善，任蕊（2017）地方政府融資平臺在財政支出高于收入的情形下，幫助地方政府實現(xiàn)資金融通、促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展起到重要促進作業(yè)，但存在產(chǎn)權(quán)與責(zé)任不明、規(guī)模增長過快、信息數(shù)據(jù)不對稱、多頭融資及過度授信、影響國家宏觀調(diào)控政策等風(fēng)險；陸勇洲（2014）地方政府融資平臺在籌集社會資金、建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施等方面起到積極作用，但目前融資平臺公司融資規(guī)模擴張迅速，投資回收周期長，償債風(fēng)險高，一定程度上影響經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整；谷秀娟、李文啟（2013）地方政府融資平臺在城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮重要作業(yè)，但面臨公司治理結(jié)構(gòu)不完善、違規(guī)擔(dān)保帶來的償債風(fēng)險日益極大，銀行業(yè)金融極高對政府融資平臺公司信貸管理缺失、償債過渡依賴土地財政等問題，需要完善舉債融資機制促進融資多元化。因此，地方政府融資平臺在滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求、促進城鎮(zhèn)化發(fā)展方面起到積極作用，但是要在公司治理結(jié)構(gòu)、降低經(jīng)營風(fēng)險等方面進行改善，以實現(xiàn)地方政府融資平臺對城鎮(zhèn)化的長效支撐。

二、城鎮(zhèn)化視角下地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展方向

1.理清政府與融資平臺關(guān)系。隨著城鎮(zhèn)化水平提高，人口城鎮(zhèn)化及產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化促進城市擴容，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求不斷增加，政府融資平臺作為融通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求資金并推進投資，具有廣泛的發(fā)展前景。政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化規(guī)劃及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府融資平臺在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中自主性低，對于融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展存在約束。因此，政府融資平臺在實現(xiàn)長遠(yuǎn)及轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，需要厘清政府與融資平臺功能角色，堅持市場機制為導(dǎo)向，融資平臺在政府允許的經(jīng)營范圍內(nèi)完善現(xiàn)代化企業(yè)機制建設(shè)，開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資，并積極向營利性經(jīng)營業(yè)務(wù)拓展。

2.變革融資模式，緩解融資壓力。隨著政府對融資擔(dān)保等政策影響及土地財政的局限性，加上政府融資平臺融資模式單一、負(fù)債規(guī)模增長過快、經(jīng)營性資產(chǎn)比例低等約束，融資平臺融資困境凸顯。融資平臺需要在現(xiàn)有的土地抵押、政府授信等融資方式進行變革，完善現(xiàn)代化企業(yè)信用機制，以企業(yè)為主體向融資機構(gòu)融資，還應(yīng)積極探索新的融資途徑，充分發(fā)揮市場資源配置的優(yōu)勢，緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化規(guī)模擴張下融資壓力。

3.引入社會民間資本。城鎮(zhèn)化發(fā)展刺激了大量城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其資金需求，政府融資平臺融資渠道及規(guī)模受限。與此同時，大量社會資本及閑散資金無合適投資渠道，國內(nèi)外眾多大型投資項目引入PPP模式，政府融資平臺需要規(guī)范融資渠道及民間資本準(zhǔn)入機制，完善民間資本使用及相關(guān)風(fēng)險防范機制，促進民間資本的合理使用。

4.開展多元化經(jīng)營。政府融資平臺承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目投資，資金投入規(guī)模大、投資回收期長，且大多數(shù)項目屬于公益項目，處于微利狀態(tài)，使得政府融資平臺往往以短期借款方式來緩解資金周轉(zhuǎn)壓力，但形成結(jié)構(gòu)錯配的負(fù)債結(jié)構(gòu)。因此，政府融資平臺可以擴大經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)，形成一定的資金周轉(zhuǎn)來緩解償債壓力。

三、城鎮(zhèn)化視角下地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展策略

1.履行融資平臺職責(zé)，堅持市場資源配置。明確地方政府對融資平臺管理及監(jiān)督權(quán)，融資平臺按照“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”的原則，按照“獨立核算、自主經(jīng)營”的原則，充分利用政府資源的資本屬性，發(fā)揮市場機制優(yōu)化資源配置。將可利用的資源充分整合到融資平臺中，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，形成多元化的現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營機制，更好地為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供公共物品或服務(wù)。

2.倡導(dǎo)多元化經(jīng)營模式，提升公司償債能力。融資平臺投資項目回收周期長、盈利能力相對較低，但融資方式主要以短期的銀行借款為主，往往以舉新債、還舊債的方式償還債務(wù)，這種債務(wù)期限短、投資周期長的錯配結(jié)構(gòu)擴大了融資平臺債務(wù)風(fēng)險。為緩解償債壓力，融資平臺需要借助政府注入的相關(guān)資源及資產(chǎn)，開展與人口城鎮(zhèn)化相關(guān)的經(jīng)營性業(yè)務(wù)、提升經(jīng)營性自主比例來獲取資金，從融資平臺向現(xiàn)代化服務(wù)集成供應(yīng)商轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.實施融資方式變革，加快融資平臺轉(zhuǎn)型。改變保貸款的融資模式，以融資平臺為承債主體，加強銀行及非銀行金融機構(gòu)的合作，形成以銀行貸款為主、非金融機構(gòu)為輔的信貸融資模式。拓寬融資平臺融資模式，對符合條件的融資平臺推進股份制改造，適時發(fā)行地方重點項目建設(shè)債券和企業(yè)債券，拓寬城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的直接融資渠道。逐步探索及運用 PPP等項目融資方式，促進項目融資變革，提升社會化資本合作程度。

4.建立風(fēng)險監(jiān)管機制，完善風(fēng)險防范措施。城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來巨大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，融資平臺融資規(guī)模及融資渠道擴張后，以及PPP等模式應(yīng)用，需要建立相應(yīng)風(fēng)險監(jiān)管機制，監(jiān)督融資平臺債務(wù)、償債、經(jīng)營風(fēng)險，完善相關(guān)風(fēng)險防范措施，引導(dǎo)政府融資平臺穩(wěn)健發(fā)展，能夠持續(xù)性提供城鎮(zhèn)化所需的公共物品或服務(wù)。

四、研究結(jié)論

隨著政府債務(wù)規(guī)模控制、融資擔(dān)保等政策影響，政府融資平臺需要完善現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)營機制，強化融資平臺自主經(jīng)營地位，向現(xiàn)代化企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，才能為人口城鎮(zhèn)化提供更好的公共物品及服務(wù)。

（作者單位：湖南工業(yè)大學(xué)商學(xué)院）